第三，行政區(qū)劃政策。中國城市和小城鎮(zhèn)的設(shè)置需要按照一定標(biāo)準(zhǔn)、程序報批，經(jīng)過嚴(yán)格審定后才可被認(rèn)定為是城市或小城鎮(zhèn)。1984年的小城鎮(zhèn)設(shè)立政策、1986年的縣級市設(shè)立政策，是迄今為止影響小城鎮(zhèn)與中小城市發(fā)展格局最重要的政策。

第四，規(guī)劃政策。規(guī)劃政策作為政府管理經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)政策工具，種類繁多。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，經(jīng)國家法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種。這些規(guī)劃工具強(qiáng)調(diào)上下口徑一致，上級部門的規(guī)劃制定的指標(biāo)會層層分解到下級部門的規(guī)劃，因而導(dǎo)致在整個城鎮(zhèn)化過程中，各種規(guī)劃體現(xiàn)出一種政府主導(dǎo)的、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)較濃的色彩。

先看發(fā)展規(guī)劃。國家層面制定全國國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，省、市、縣層面將上級部門的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃的主要指標(biāo)進(jìn)行分解落實(shí)。國土資源部門和發(fā)改委部門負(fù)責(zé)編制國土規(guī)劃。國家層面制定全國性的國土利用規(guī)劃，省、市、縣、鄉(xiāng)分別制定各自的國土規(guī)劃。國土利用的主要目標(biāo)通過這個規(guī)劃進(jìn)行層層分解。建設(shè)部門牽頭編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市域體系規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也基本上上行下效。在規(guī)劃編制過程中，上級行政部門的規(guī)劃對下級行政部門的規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督。

上述各類規(guī)劃中，發(fā)展規(guī)劃不是法定規(guī)劃，但由于它是發(fā)改系統(tǒng)主導(dǎo)，總體協(xié)調(diào)性較強(qiáng)。建設(shè)部門的城市規(guī)劃雖然是法定規(guī)劃，但在中國的國情條件下，受到城市政府行政命令的影響較大，出現(xiàn)所謂“行政權(quán)威大于知識權(quán)威”的現(xiàn)象。各類規(guī)劃在城市這一層面，多被政府利益引導(dǎo)著前進(jìn)。

第五，投融資政策。1994年1月1日起，國家實(shí)行了分稅制，規(guī)定土地出讓金收入30%歸中央，70%歸地方。由于中國城鎮(zhèn)化過程中面臨著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，資金缺口較大，而地方又沒有培育起財(cái)產(chǎn)稅等長期收入來源，這使得地方城市政府開始不斷依賴土地財(cái)政收入。2010年，土地出讓金已占地方主要財(cái)政收入70%。政府對土地出讓金的依賴是一個循環(huán)，即政府越依賴于土地出讓金，它就必須通過依賴高度壟斷的一級土地市場。而這又會導(dǎo)致政府有著強(qiáng)勁動力從農(nóng)民手中征地，并阻止農(nóng)民在集體土地上進(jìn)行城市化的探索。

另一方面，中國城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民市民化所需資金的多元投入機(jī)制并沒有形成。長期以來，我國對中小企業(yè)、民營企業(yè)的投資采取的是法有規(guī)定方可進(jìn)行投資的政策，而不是法無明文禁止都可進(jìn)行投資的政策。2010年5月，國務(wù)院頒布“新36條”，鼓勵民間資本參與電力建設(shè)、興建各類學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施。“新36條”在很多方面具有創(chuàng)新性，但也存在許多問題。一是鼓勵民間資本參與的大量投資項(xiàng)目，其細(xì)則出臺依然需要有關(guān)部委研究后推出。由于民間資本參與投資建設(shè)的領(lǐng)域與部委原先管轄的領(lǐng)域存在一定沖突，部委或其直屬、下屬單位對民間資本參與投資建設(shè)有抵觸情緒，因此細(xì)則內(nèi)容上有一定折扣。二是這份“新36條”出臺后，進(jìn)一步明確了部委牽頭單位。許多對民間資本的鼓勵性措施，往往要由多個部委協(xié)調(diào)解決。這導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本較高，本來是簡化的投資鼓勵政策可能又演變成為投資審批政策。

《經(jīng)濟(jì)參考報》：這種政府全面主導(dǎo)的模式有哪些弊端？

馮奎：城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)平臺是地方各類城市、小城鎮(zhèn)。政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，就是由政府部門進(jìn)行決策并且推進(jìn)的城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)上級指揮下級，下級貫徹落實(shí)上級要求，政府部門對相關(guān)部門下達(dá)行政命令。雖然這種政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化有一定的合理性，但卻存在許多問題和弊端。