黨的十八大在強調“深化行政體制改革”、“深化干部人事制度改革”的同時，提出“完善公務員制度”。站在地方機構編制工作者的角度，筆者認為，完善我國公務員制度涉及諸多體制機制問題，必須以改革創(chuàng)新的精神加以系統(tǒng)推進。

存在問題

公務員法及其配套法規(guī)自頒布實施以來，在規(guī)范公務人員管理、推進干部隊伍建設等方面起到了不可替代的作用。但是，由于出臺背景和執(zhí)行偏差等原因，現(xiàn)行公務員制度有待進一步完善，并解決以下突出問題。

1.以考試代選拔。近年來，機構編制資源供需矛盾日益突出，選人用人工作民主進程不斷加快，公開考試或有限競爭考試成為各地選拔公務員和領導干部的主要渠道，甚至成為市州以下機關選拔公務員的唯一途徑。在“唯考是舉”之下，相當一部分德才兼?zhèn)涞挲g和學歷不符、應試能力不強的村干部、土專家、企業(yè)精英和社會賢達無法“以考入仕”，非國有單位的相應職級人員特別是處級以下干部基本難以直接調任公務員單位，一些謀求“跳槽”的公務員不得不假借考試之名辦理工作異動和進人用編手續(xù)。由于考試規(guī)模越來越大，地方組織、人事部門普遍分設考試管理機構，按照各自分工主導不同領域的公務員（參照管理人員）錄用考試，一些民間公務員考試培訓機構也冠以“考德尚（考得上）”之名。

2.以職位代職業(yè)。機構編制資源的稀缺性和公職人員崗位的特殊性，讓社會各界對公務員職位趨之若鶩。一個人考入公務員職位特別是走上領導崗位之后，哪怕不再升遷或退居“二線”、改任非領導職務，也能終身披戴公務員 “袈裟”，享受只升不降、只增不減的政治經濟待遇。一些“帶病”提拔的干部，褪掉光環(huán)之后仍然保留行政級別等既得利益。信奉中庸之道、追求安逸生活和“鐵飯碗”者，儼然把公務員職位當成普天之下最可靠的職業(yè)。在公務員職位高度職業(yè)化的背景下，干部隊伍“能上難下”、“能進難出”的問題難以改觀，“跑官要官”現(xiàn)象難以遏制，黨政群機關的行政編制和領導職數資源被長期占用。

3.以職務代級別?，F(xiàn)行公務員制度實行差別化的分級管理模式，公務員的行政級別與領導職務嚴格對應，職務決定級別的上升空間甚至代替了級別管理，導致不同起點、不同經歷的人在政治經濟待遇上天壤之別，相同起點的人也會遭遇不同的“天花板”現(xiàn)象。選擇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關參加工作或轉業(yè)安置者，與直接進入中央部委的人相比，前者的職務和薪酬終點線往往不及后者的起點線，面臨“一著不慎，一生皆輸”的結局。一些勤勉一生但無緣高位的中下層公務員，其退休費金額很可能趕不上中央機關毛頭小伙子的起薪。于是乎，一些地方從安排干部、調動干部積極性出發(fā)濫設職位名稱、濫批領導職數，導致超職位范圍、超職數限額、超職務級別配備領導干部現(xiàn)象屢禁不止；基層公務員越來越向往發(fā)展空間更大、薪酬待遇更好的上級機關，優(yōu)秀緊缺人才被層層拔高使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越留不住人才并長期空余行政編制。

4.以事業(yè)代行政。按照現(xiàn)行體制，事業(yè)單位參照公務員法管理需由省以上組織、人事部門審批，并以機構編制部門對事業(yè)單位的職能認定為前置條件。受部門協(xié)調乏力和審批把關不嚴等因素拖累，參照公務員法管理制度演變成某些事業(yè)單位、社團組織和利益群體變相取得準行政編制、準公務員身份的“星光大道”。一些受行政編制或應試能力限制的體制外人員，借原單位偶然或必然“參照公務員法管理”之機，搖身變成可自由流動到行政機關的“參照管理人員”（俗稱機關工作人員）。一些地方借參管事業(yè)編制彌補行政編制不足，卻模糊了事業(yè)單位與行政機關的界限，加大了推進事業(yè)單位分類改革的難度。據統(tǒng)計，一些省份的參管事業(yè)單位已占事業(yè)單位總量的25%以上，參管事業(yè)編制規(guī)模逼近或超過行政編制（不含政法專項編制）總量。

對策建議

解決以上“四代”問題，應當從修訂公務員法、完善競爭性選人用人機制、拓寬優(yōu)秀人才進入黨政機關的渠道等方面入手，結合推進其它改革，統(tǒng)籌抓好公務員體制改革和制度建設。

1.結合推行事業(yè)單位分類改革，適時廢止“參照公務員法管理”的規(guī)定。有關部門對于事業(yè)單位分類改革所指的“承擔行政職能的事業(yè)單位”，是否等同于公務員法所指的“具有公共事務管理職能的事業(yè)單位”，要作出權威、合理的解釋。對于已批準參照公務員法管理的事業(yè)單位，要按照其承擔的社會功能進行重新定位和分類，科學、合理地作出是否調整為或整合到行政機構的決定。對于不能轉為行政機構但分類改革前已參照公務員法管理的事業(yè)單位工作人員，可以在過渡期內保留其參管人員身份，給予其定向考錄為國家公務員的機會，但不宜成建制轉為黨政機關公務員。建議事業(yè)單位分類改革期間，暫停所有參照公務員法管理的審批事項；改革任務完成以后，適時修改公務員法，全面廢止有關“參照公務員法管理”的規(guī)定。

2.結合推進大部門制改革，加快建立統(tǒng)一、開放的公務員選拔任用機制。建議按照國務院新一輪機構改革提出的“整合業(yè)務相同或相近部門”、“同一件事由一個部門負責”的原則，將各級組織、人事部門的公務員行政管理機構與隊伍建設宏觀指導機構、錄用審批職能與考試管理職能分別合二為一，明確由一個主管部門、一個內設機構管理。按照“唯才是舉”原則，進一步放開年齡、資歷和資格限制，讓不同年齡段、不同社會背景的人才都有機會參加公務員選拔考試，想干事、會辦事、能成事的人都能脫穎而出。探索多種渠道進入公務員隊伍的有效形式，對于符合專業(yè)技術崗位或副科級以上領導職位素質和能力要求的體制外人員，可以簡化考試錄用（任用）程序，經過必要的考核考察環(huán)節(jié)直接聘用為公務員或調任副科級以上領導崗位，不搞“唯考是舉”和“以分取人”。堅持地市級以上黨政機關的公務員主要從有基層工作特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經歷的優(yōu)秀公務員中遴選產生，讓更多的底層公務員以組織推薦為主、考試挑選為輔的方式，直接進入上層甚至高層機關工作。加大中央與地方、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)公務員的雙向交流力度，實現(xiàn)公務員隊伍“五湖四海”大融合的目標。

3.結合深化干部人事制度改革，探索建立編制屬性與人員身份脫鉤的公務員職位管理模式。建議改革目前行政編制與公務員身份直接掛鉤的辦法，在嚴格控制編制員額和領導職數限額的基礎上，探索建立新的公務員職位管理模式。一是擴大公務員聘用制度實施范圍。對于公務員機關專業(yè)性較強的職位和后勤管理等輔助性職位，特別是新出現(xiàn)的空崗，可以全面實行聘用合同制管理，根據年度或合同期考核情況決定是否續(xù)聘。同時，將公務員機關實際存在的聘用制領導干部職位公開化、合法化。二是允許聘用制公務員比照常任制公務員辦理列編手續(xù)。對于公務員機關的各類聘用合同制工作人員和聘任制領導干部，只要是在本單位行政編制和領導職數限額內聘用（聘任），聘期內均應登記為行政編制人員并辦理列編手續(xù)。三是取消“一考（選，聘）定終身”的公務員編制管理辦法。在全國范圍內統(tǒng)一明確“人員編制及編制屬性不隨人走”的基本原則，規(guī)定公務員流動到非公務員機關以后，其原有編制屬性與新崗位定編脫鉤，不因以前登記為行政編制而繼續(xù)保留或落實其行政編制，以徹底打破人才流動的編制壁壘。建立上述職位管理模式以后，可以考慮全面取消公務員非領導職務，改為只設領導職位。

4.結合實施收入分配制度改革，探索建立職務與級別分離的公務員工資制度。從收入分配層面建立健全公務員激勵保障機制，最重要的不是完善工資正常增長機制，而是確保選擇崗位時的機會公平和確定報酬時的分配公平。這就要求配合前述改革措施，建立和完善職務與級別分離、級別與報酬對應的公務員工資制度。建議對公務員中的領導成員和其它人員，分別實行同職同酬的職務工資制度（即擔任什么職務就拿什么報酬）和同級同酬的級別工資制度（即達到什么級別就拿什么報酬），并逐步提高基本工資在公務員崗位報酬中的權重，從嚴控制職務工資和地區(qū)性、行業(yè)性、崗位性津補貼的差額。其中，聘用制公務員比照常任制公務員進行考核和管理；常任制公務員的行政級別根據其德才表現(xiàn)、工作實績和資歷確定，每兩年左右考核、調整一次，凡考核合格的即對應晉升一個行政級別、一檔級別工資，取得重大成績或有重大立功表現(xiàn)的還可提前晉級；擔任領導職務的公務員，在退出領導職位以后改為執(zhí)行級別工資制度，其行政級別基本沿用任職前的原有級別，級別工資比照原職務工資額度或根據“就高不就低”的原則確定。