——關于做好新形勢下珠海市信訪工作維護珠海市社會穩(wěn)定的調(diào)研報告

按照中共珠海市委組織部《關于珠海市黨代表開展調(diào)研視察活動的通知》的安排，珠海市黨代表法制調(diào)研視察小組于2012年12月組織開展了“在新形勢下做好珠海信訪工作，維護珠海社會穩(wěn)定問題”專題調(diào)研。調(diào)研采取聽取匯報、查閱資料、討論座談等方式，分別走訪了市信訪局、市中級人民法院、市人民檢察院、香洲區(qū)信訪局等重點信訪單位和部門，聽取了關于信訪工作的情況匯報，深入了解了我市信訪工作的基本情況、成效和存在問題，聽取了意見和建議，并對此進行了深入的討論和分析?，F(xiàn)將調(diào)研情況綜合報告如下：

一、 我市信訪工作的現(xiàn)狀

我市（指珠海市）信訪主要特點是：一是群眾來信來訪數(shù)量較多。據(jù)統(tǒng)計，2010年至2012年11月，共受理群眾來信來訪31670件次，其中，受理群眾來信3928件；接待群眾來訪4477批27742人次。二是群眾信訪反映的問題相對集中。我市信訪反映的問題集中在勞動社會保障、涉法涉訴、城鄉(xiāng)建設、醫(yī)療糾紛、購房合同糾紛和小區(qū)物業(yè)管理、機構(gòu)改革、環(huán)境保護、退轉(zhuǎn)軍人待遇等問題上。三是集體訪占相當比重，解決難度不斷加大。三年來，集體訪達1156批22092人次，這類信訪問題涉及面廣，社會影響大，許多屬歷史遺留問題和改革發(fā)展中出現(xiàn)的熱點、難點問題，協(xié)調(diào)處理難度較大。四是信訪方式出現(xiàn)極端化傾向。近年來，一部分信訪人員通過堵路、游行、拉標語橫幅、持刀具，甚至自殘、自殺威脅等極端方式表達訴求的行為時有發(fā)生，這些極端方式防范困難、示范性強、社會影響惡劣，處置難度大。

針對近年來我市信訪形勢呈現(xiàn)的新情況、新特點，我市信訪工作的主要做法和成效是：

（一）加強對信訪工作的領導

市委、市政府一直把信訪維穩(wěn)工作擺在突出重要位置來抓，把信訪維穩(wěn)工作放入全局工作中謀劃和部署。一是市委、市政府建立信訪工作例會制度。市委、市政府主要領導、分管領導定期聽取信訪工作匯報，分析信訪形勢，及時研究、協(xié)調(diào)和解決信訪工作中遇到的困難和問題；二是在重要節(jié)點集中加大對信訪突出問題的調(diào)處。市委、市政府領導在重要敏感節(jié)點親自主持召開信訪協(xié)調(diào)會、研判會，親自督辦信訪突出問題，親自包案調(diào)處信訪具體案件；三是開展領導干部接訪下訪、調(diào)處信訪突出問題。通過落實領導干部接訪下訪制度，進一步加大信訪問題調(diào)處力度，促使大批信訪問題得到有效解決。

（二）創(chuàng)新信訪工作機制

一是建立信訪維穩(wěn)工作分析研判例會制度。我市按照“屬地管理，分級負責”和“誰主管、誰負責”的原則，基本形成鎮(zhèn)（街）-區(qū)（經(jīng)濟功能區(qū)）-市協(xié)調(diào)領導小組-市委、市政府四級信訪工作分析研判機制。四級機制以分析研判為抓手，分級化解矛盾糾紛，取得良好效果。二是開展綜治信訪維穩(wěn)中心“三級平臺”建設。如香洲區(qū)還在全省率先推進“三級平臺”信息化管理系統(tǒng)建設，初步實現(xiàn)了“橫向聯(lián)通”和“縱向聯(lián)通”。通過搭建基層矛盾化解平臺，整合基層力量，共同化解基層矛盾。三是各級各部門結(jié)合自身職能、特點構(gòu)建信訪新機制。如香洲區(qū)以“大部制”改革為契機，由區(qū)信訪局、區(qū)維穩(wěn)及綜治辦常駐中心辦公，區(qū)直政法各部門、區(qū)人力資源與社會保障局抽調(diào)力量派駐中心，形成各部門職能融合一體的新工作格局。珠海市中級人民法院十幾年來堅持每月10日、25日兩次固定的領導接訪日、采取領導包案，帶案下訪、司法救助等措施，化解了大批信訪案件。并在全省中級法院中率先成立立案二庭，信訪案件和申訴復查案件歸入一個部門辦理，強化信訪與申請再審審查的無縫對接。該院在執(zhí)行局內(nèi)部設立執(zhí)行二科，專門負責涉執(zhí)行申訴信訪的審查、處理，創(chuàng)造性地將涉執(zhí)行申訴信訪納入審判流程進行管理，探索出處理涉執(zhí)行申訴信訪的新機制。珠海市人民檢察院建立并堅持不定期下訪巡訪制度，指導基層檢察院把信訪問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，從而減少了越級訪。

（三）建立專職隊伍，依法治訪，規(guī)范信訪秩序

針對極少數(shù)人堅持無理要求，非法串聯(lián)、纏訪、鬧訪，擾亂信訪秩序和社會公共秩序的違法行為，根據(jù)市委、市政府部署，我市成立了市公安局香洲分局特勤大隊，由市信訪局和市公安局香洲分局雙重管理，加強市機關大院及周邊的保衛(wèi)和治安，維護正常的辦公和信訪秩序。通過對個別違法信訪行為的依法處理，規(guī)范了信訪秩序和機關辦公秩序，使無序信訪、纏訪、鬧訪行為得到有效遏制。

（四）設立信訪維穩(wěn)應急專項資金

2012年，市委、市政府設立了500萬元信訪維穩(wěn)應急專項資金，用于解決特殊疑難信訪維穩(wěn)案（事）件及應急事項涉及的相關費用。該項資金納入財政預算，實行資金動態(tài)平衡。通過建立信訪維穩(wěn)應急專項資金，及時解決了一些長期積累、久拖未決的特殊疑難信訪問題，妥善處理了一批影響我市社會穩(wěn)定突出的信訪問題和重點矛盾糾紛，紓緩了我市的信訪工作壓力，有效維護了我市社會大局和諧穩(wěn)定。

二、我市信訪工作存在的問題

隨著我市經(jīng)濟社會快速發(fā)展和改革不斷深入，社會各階層的利益訴求發(fā)生了劇烈變化，觸及深層次的體制性、機制性社會矛盾不斷涌現(xiàn)，給社會穩(wěn)定帶來較大壓力。而運用法治手段化解社會矛盾的管理體制、機制仍存在缺失和不足。具體表現(xiàn)在：

（一）法治意識淡薄，“信訪不信法”現(xiàn)象突出。從不少群體上訪、鬧訪案件中不難看出，當前基層社會管理中最突出的問題是法治意識淡薄，一方面一些基層組織通過法律手段解決矛盾糾紛的法治意識和能力不強，另一方面部分群眾法治意識淡薄，出現(xiàn)問題后，不是通過正常的行政、司法程序，而熱衷于上訪、群訪，以求通過大鬧取得大解決。究其原因：一是一部分基層群眾及外來工群體的法律意識普遍較低，不懂得或不善于通過法律途徑表達訴求；二是部分基層群眾認為通過法律途徑解決問題時間長、成本高，難以滿足利益訴求，希望通過上訪、群訪、鬧訪獲得更大利益；三是一些基層組織和部門在解決矛盾糾紛時不作為、亂作為的現(xiàn)象導致部分群眾采取信訪甚至極端信訪形式反映問題；四是部分基層單位運用法治手段解決社會矛盾的意識和能力亟待加強，往往奉行“花錢買平安”等權(quán)宜治理方式，使“信訪不信法”現(xiàn)象愈演愈烈；五是行政處理與司法解決的銜接機制不完善，存在法院終審案件后仍不斷上訪，領導接訪后對這部分案件仍簽字要求繼續(xù)處理，損害了司法權(quán)威，客觀上助長了“信訪不信法”。

（二）實體規(guī)則缺失，一些信訪問題長期得不到解決。在我市，一些歷史遺留問題由于缺少可適用的法律法規(guī)政策依據(jù)，長期得不到解決，而圍繞這些問題出現(xiàn)的年年訪、重復訪、甚至群訪、鬧訪、越級訪現(xiàn)象嚴重，信訪部門疲于應付。這些問題主要集中在：一是農(nóng)村土地征用問題；二是村委會及股份合作公司董事會選舉問題；三是外嫁女權(quán)益問題；四是代耕農(nóng)待遇問題；五是衛(wèi)生、教育系統(tǒng)、事業(yè)單位改制遺留問題。這些問題由于缺少法律法規(guī)政策等實體規(guī)則，通過行政和司法機制都無從解決，從而成為影響我市社會穩(wěn)定的老大難信訪問題。

（三）信訪程序規(guī)則不健全，導致信訪工作缺乏合理程序而被動。迄今為止，我國尚未有統(tǒng)一的信訪立法，我市信訪適用的法律規(guī)范主要是國務院的《信訪條例》、國務院各部委制定的信訪部門規(guī)章、《廣東省實施〈信訪條例〉辦法》，信訪中出現(xiàn)的很多問題缺乏有效程序性規(guī)范：一是缺乏信訪終結(jié)機制。由于現(xiàn)行信訪制度缺乏具有強制約束力的信訪案件終結(jié)機制，對于已經(jīng)一再駁回申訴或幾經(jīng)復查的信訪案件，不少信訪人仍無休止地重復信訪，甚至纏訪、鬧訪，信訪部門疲于應付，造成公共資源浪費。二是對信訪級別缺乏規(guī)定，越級訪現(xiàn)象嚴重。三是對長期違法違規(guī)纏訪、鬧訪的當事人缺乏制裁或追究辦法。

（四）接訪工作缺乏聯(lián)系溝通機制，信訪部門尚未完全形成合力。當前，我市各級黨政部門和司法機關均設有信訪部門，各級各部門之間缺乏必要的溝通聯(lián)系機制，缺乏有效對接，沒有實現(xiàn)信息互通、資源共享，導致在工作中對同一信訪案件重復辦理、多頭辦理，相關部門只能反復調(diào)查、反復報告，浪費了大量的行政資源，而案件長期得不到終結(jié)。接訪方法單一，接訪資源沒有得到有效整合，綜合運用法律、政策、行政、教育等手段化解矛盾糾紛的能力無法很好整合，也是造成當事人重復上訪的原因。

三、我市信訪工作對策

黨的十八大提出“加快建設社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明”、“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”、“正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導的維護群眾權(quán)益機制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。”這是今后加強和創(chuàng)新社會管理、完善信訪制度的綱領性文件。必須把運用法治手段化解社會矛盾作為社會管理的主要手段。具體建議如下：

（一）加快我市社會建設領域立法進程，探索完善化解社會矛盾的法制體系

社會發(fā)展領域的立法相對滯后加劇了基層管理難度，因此要更加重視加強社會建設、創(chuàng)新社會管理方面的立法，充分利用經(jīng)濟特區(qū)享有相應立法權(quán)的優(yōu)勢，將一些在實踐中證明行之有效的矛盾化解政策和措施，經(jīng)過充分論證后適時上升為我市地方性法規(guī)或政府規(guī)章，通過法律形式固定下來，確?；鶎由鐣芾碜龅接蟹梢馈Ｒ皇墙梃b深圳市的經(jīng)驗，適時制定《珠海經(jīng)濟特區(qū)信訪條例》。在該條例中，應當明確規(guī)定“信訪人的權(quán)利與義務，信訪工作專門機構(gòu)及職責，信訪處理程序，法律責任”等內(nèi)容，尤其要引入“信訪級別制度”和“信訪終結(jié)制度”，使我市信訪工作有法可依，將我市信訪工作真正納入法制化、規(guī)范化軌道；二是盡快制定解決難點、熱點問題的實體規(guī)則。對我市長期存在又缺乏法律政策依據(jù)亟待解決的信訪老問題，諸如外嫁女權(quán)益、代耕農(nóng)待遇、農(nóng)村土地征用、機關事業(yè)單位改制遺留問題等，市人大、市政府應當根據(jù)我市實際及時出臺具體法規(guī)和政策，逐個解決長期困擾我市社會穩(wěn)定的信訪熱點、難點問題；三是建立第三方處理醫(yī)療糾紛機制。借鑒深圳市有關醫(yī)療糾紛立法的經(jīng)驗，探索推進我市醫(yī)療糾紛處理的地方立法，建立第三方處理醫(yī)療糾紛機制，完善醫(yī)療糾紛救濟的法律程序，使長期困擾我市的醫(yī)患糾紛納入法治化解決軌道。

（二）重新定位信訪功能，暢通法定救濟渠道，引導百姓理性維權(quán)，自覺選擇法律途徑解決問題

信訪制度的功能是聯(lián)系群眾、反映社情民意，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的重要紐帶。近年來，信訪制度的功能被嚴重扭曲，信訪成了解決社會矛盾糾紛的“萬金油”，不少部門和群眾把信訪作為了解決矛盾糾紛的唯一途徑。要改變這種現(xiàn)狀，必須恢復信訪制度聯(lián)系人民群眾、反映社情民意的功能，糾正將信訪作為承載化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的功能錯位。同時，暢通行政、司法救濟渠道，將矛盾糾紛引入法治化解決軌道。

我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我市信訪中反映的問題除一些歷史遺留問題因缺乏法律政策依據(jù)長期得不到解決外，大部分問題都可以通過行政、司法程序加以解決，比如勞資糾紛等社會保障問題、小區(qū)物業(yè)管理問題、環(huán)保問題、拆遷補償問題、涉法涉訴問題等。因此，引導信訪者依法表達合法訴求，依法爭取合法權(quán)益；接訪者依法處理訴求，依法維護信訪者的合法權(quán)益是今后改進我市信訪工作的有效措施。一是可以考慮設立珠海市信訪法律服務中心。中心設于市信訪局，并由市信訪局、司法局負責其行政和業(yè)務工作。中心的主要職責是：提供法律咨詢，解答有關政策和法律問題；引導涉法信訪問題通過行政復議、仲裁、訴訟等法律途徑解決，減少和避免出現(xiàn)越級訪、多頭訪現(xiàn)象；提出法律服務建議，為市委、市政府領導決策提供參考。二是發(fā)揮公職律師等法律專業(yè)人士在信訪工作中的作用。通過法律專業(yè)人士的服務和引導，切實將屬于司法、行政管轄范圍內(nèi)的信訪事項分別轉(zhuǎn)入各自領域解決，形成信訪與行政、司法實體救濟的有效對接。三是積極開展法律援助工作。通過法律援助保障弱勢群體得到依法救濟，引導信訪者通過行政和司法途徑解決糾紛。四是改革信訪考核制度，切實減少行政干預。信訪的功能是反映民意、疏通民意、聯(lián)系群眾，對信訪部門的考核重點應該是信訪功能是否實現(xiàn)，改革現(xiàn)有的信訪考核制度，取消類似“零上訪”的考核指標，杜絕信訪部門為完成指標而壓制矛盾糾紛、甚至激化矛盾糾紛現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）建立全市信訪信息資源管理共享平臺，實現(xiàn)信訪資源社會共享，提高信訪工作效率

針對目前我市各級黨政部門、司法機關均設有信訪部門，各信訪部門缺乏有效聯(lián)系機制的現(xiàn)狀，充分利用現(xiàn)代通訊和網(wǎng)絡資源，開發(fā)以信訪管理、查詢管理、統(tǒng)計管理三大信息系統(tǒng)為主的全市信訪信息資源管理共享平臺，實現(xiàn)信訪資源社會共享。通過信訪信息資源管理共享平臺可以明確信訪問題處理級別和具體受理單位，在共享信息庫中輸入信訪人的基本信息、基本案情、主要訴求，各級信訪部門均可一鍵點擊，一目了然，避免不同信訪部門對同一信訪問題的多重辦理和重復辦理，提高信訪工作效率，降低信訪運行成本；大力推進“網(wǎng)上信訪”工作，變上訪為上網(wǎng)，方便群眾足不出戶也能反映問題；建立信訪辦理結(jié)果及時反饋信息平臺，方便信訪群眾及時、迅速地查詢相關信訪事項的受理和解決情況；利用網(wǎng)絡信息平臺與信訪者進行心理溝通，將不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)。

（四）推進司法公正，維護司法權(quán)威，涉訴涉法信訪案件要在法治軌道內(nèi)妥善解決

司法是現(xiàn)代法治國家解決矛盾的終局機制。我國作為一個法治國家，司法應當具有最大的權(quán)威性，司法的權(quán)威性可以使立法機關制定的法律得以正確實施，能夠維護社會的穩(wěn)定，提高訴訟效率和節(jié)省社會資源。只有樹立司法的權(quán)威，才會減少甚至杜絕以各種理由（如聲稱司法不公）和各種方式（如上訪）的信訪案件的發(fā)生。維護和提升司法公信力，一是要加強法院隊伍建設，全面提升人民法官的綜合素質(zhì)，從源頭上預防涉法涉訴信訪案件發(fā)生。市區(qū)兩級人民法院要制定案件審判質(zhì)量監(jiān)督機制、法官考核機制，不斷提高法官辦理案件的質(zhì)量。二是要加強審判執(zhí)行工作的規(guī)范化管理，全面提升審判質(zhì)量。質(zhì)量是審判工作的生命和靈魂，案件質(zhì)量的高低，直接影響司法機關的權(quán)威和形象，直接影響涉案群眾的合法權(quán)益，直接影響涉法涉訴信訪工作。因此，提高審判質(zhì)量，加大依法執(zhí)行力度，對預防和減少涉訴信訪案件的發(fā)生有著十分重要的作用。三是要落實“司法是社會公平最后保障”的措施。在信訪工作中，凡是能夠經(jīng)過司法程序解決的信訪問題，各級信訪部門都要引導信訪人“用盡司法救濟程序”；凡是涉訴涉法信訪案件都要納入司法程序，在法治軌道內(nèi)妥善解決；凡是經(jīng)過司法程序依法終結(jié)（如生效判決或依法不予再審）的信訪案件，都要按有關規(guī)定作出終結(jié)決定，信訪部門不再受理、交辦和通報，維護司法裁判的權(quán)威性和終局性。

建設“平安中國、法治中國”成為剛剛結(jié)束的全國政法工作會議上的核心詞。法治是人類政治文明的重要成果。法治建設推進得越持久、越深入，其成效就會成倍放大。做好新時期我市信訪工作，維護我市社會穩(wěn)定，就必須將其納入法治軌道。運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，深化對群眾的法制宣傳教育，弘揚法治精神、塑造法治文化，努力形成尊重法律、崇尚法治的良好氛圍。