未來(lái)的8年時(shí)間，中國(guó)全面推進(jìn)體制改革的任務(wù)十分繁重、十分艱巨。未來(lái)的全面改革，涉及許多重大的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整與利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要堅(jiān)定的政治決心與周密的謀劃，系統(tǒng)深入地加以推進(jìn)。

中共十八大后，中國(guó)又面臨著一個(gè)推進(jìn)改革開(kāi)放、加快制度建設(shè)的機(jī)會(huì)之窗。新當(dāng)選的中共領(lǐng)導(dǎo)人頻頻發(fā)出加快改革進(jìn)程、改革不能停步的信號(hào)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也明確提出要深入研究全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確改革的時(shí)間表與路線圖。社會(huì)各界特別是理論界對(duì)如何加快改革進(jìn)程也提出了許多真知灼見(jiàn)。其中，設(shè)立獨(dú)立的國(guó)家改革主管與推進(jìn)機(jī)構(gòu)，成為了近期社會(huì)輿論的焦點(diǎn)。例如，知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家許小年主張?jiān)O(shè)立獨(dú)立的國(guó)家改革委員會(huì)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革報(bào)告2012》建議設(shè)立高層次的改革推進(jìn)機(jī)構(gòu)，等等。

自從2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，原國(guó)務(wù)院體制改革委員會(huì)辦公室被撤銷，其指導(dǎo)總體經(jīng)濟(jì)體制改革的職能并入了新成立的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)目前仍然存在著謀劃改革的主管與推進(jìn)機(jī)構(gòu)，這就是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。那么，為什么理論界和實(shí)務(wù)界還會(huì)發(fā)出設(shè)立獨(dú)立的國(guó)家改革主管與推進(jìn)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)烈呼吁呢？主要原因是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革開(kāi)放面臨著深刻的時(shí)代背景和結(jié)構(gòu)性的變化。改革的頂層設(shè)計(jì)如何實(shí)現(xiàn)突破？筆者建議，設(shè)立獨(dú)立的國(guó)家制度建設(shè)與體制改革委員會(huì)。

只靠發(fā)改委是不夠的

中共十八大對(duì)于中國(guó)社會(huì)面臨著的深刻變化進(jìn)行了深刻的理論總結(jié)，并提出了要到2020年形成比較完善、基本定型、系統(tǒng)完備的中國(guó)特色社會(huì)主義制度的任務(wù)。制度建設(shè)和體制改革齊頭并進(jìn)、統(tǒng)籌安排成為了黨和政府的中心工作之一。全面協(xié)調(diào)推進(jìn)各個(gè)方面的改革進(jìn)程，設(shè)立一個(gè)能夠統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)與生態(tài)各領(lǐng)域體制改革的機(jī)構(gòu)，就是時(shí)代賦予的重要任務(wù)。

中國(guó)特色社會(huì)主義制度包括根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度、法律體系、各項(xiàng)具體制度。這些制度還在不斷完善的過(guò)程之中，特別是經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)體制這些具體制度，還在不斷探索的過(guò)程之中。未來(lái)的8年時(shí)間，中國(guó)全面推進(jìn)體制改革的任務(wù)十分繁重、十分艱巨。未來(lái)的全面改革，涉及許多重大的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整與利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要堅(jiān)定的政治決心與周密的謀劃，系統(tǒng)深入地加以推進(jìn)。

例如，推進(jìn)政治體制改革，涉及黨、人大、政協(xié)、政府、法院等機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系調(diào)整，需要有更高的改革主管機(jī)構(gòu)加以推進(jìn)。社會(huì)體制改革涉及各個(gè)利益主體的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，涉及壟斷國(guó)企利潤(rùn)分配、中央與地方財(cái)權(quán)劃分、社會(huì)各階層利益分配等重大利益結(jié)構(gòu)關(guān)系，需要對(duì)政府改革、國(guó)企改革、收入分配改革進(jìn)行統(tǒng)籌推進(jìn)，這一重大任務(wù)，顯然是僅僅負(fù)責(zé)謀劃經(jīng)濟(jì)體制改革的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)所難以完成的。現(xiàn)行的體制改革機(jī)制難以勝任全面推進(jìn)改革開(kāi)放的任務(wù)，是設(shè)立獨(dú)立的國(guó)家制度建設(shè)與體制改革委員會(huì)的重要原因。

現(xiàn)在改革的六大問(wèn)題

目前的體制改革機(jī)制，在歷次經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革的過(guò)程中曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)非常重要的作用，取得了許多重大成就。但是，與當(dāng)前全面推進(jìn)改革開(kāi)放的新要求相比，現(xiàn)行體制改革機(jī)制存在著許多亟待解決的問(wèn)題。

部門化。目前與改革相關(guān)的職能，分別由不同的部門行使。編制管理與機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革等職能，由編制管理部門行使；行政審批制度改革，由國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)推進(jìn)；經(jīng)濟(jì)體制改革由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)推進(jìn)；績(jī)效管理與行政問(wèn)責(zé)改革，由中紀(jì)委監(jiān)察部負(fù)責(zé)；法治政府的推進(jìn)，由國(guó)務(wù)院法制辦公室主導(dǎo)；與社會(huì)管理相關(guān)的改革，由中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)負(fù)責(zé)；與公共服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)的改革，分別由人力資源與社會(huì)保障部門、教育部門、衛(wèi)生部門、民政部門等部門主導(dǎo)。在部門主導(dǎo)的情況下，難以形成有效的改革合力。

碎片化。改革的總體設(shè)計(jì)依然不足，缺乏改革的總體協(xié)調(diào)機(jī)制。在體制改革過(guò)程中，對(duì)政府自身改革的措施較多，對(duì)如何推進(jìn)政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系改革的措施較少；與政府改革相關(guān)的政治改革、經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)體制改革、事業(yè)單位改革、公共服務(wù)改革等都是分散推進(jìn)，相互銜接不夠，改革體現(xiàn)出一種分散化、碎片化的特征。

內(nèi)部化。改革的內(nèi)部化容易使相關(guān)改革變成“內(nèi)部人”改革，自己改自己，而對(duì)人民群眾需求的回應(yīng)性不足。例如，隨著我國(guó)公共財(cái)政收入的急劇增長(zhǎng)，人民群眾對(duì)財(cái)政收入透明、公平、有效分配的愿望日益增長(zhǎng)；隨著公共權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的影響日益加劇，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)日益固化，人民群眾對(duì)參與公共事務(wù)的熱情日益高漲，而我國(guó)相關(guān)方面的改革則步履艱難。

封閉化。改革規(guī)劃的制定、改革決策的做出、改革措施的出臺(tái)，都是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部主導(dǎo)、內(nèi)部決定，外部參與較少或缺乏法定化的參與渠道，形成了一個(gè)封閉的改革系統(tǒng)。按照系統(tǒng)論和熱力學(xué)原理，這種封閉改革必然導(dǎo)致不斷“熵增”，最后導(dǎo)致系統(tǒng)的失效。例如，研究多年的收入分配改革方案經(jīng)久未能出臺(tái)，就是一個(gè)明證。

形式化。民眾對(duì)改革中存在的形式主義反映強(qiáng)烈，有人認(rèn)為存在著“只發(fā)展、不改革，只體檢、不治病，只發(fā)文、不落實(shí)，只花錢、不評(píng)估”的情況。一些改革措施圍繞GDP增長(zhǎng)來(lái)取舍，一些長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革措施為短期的GDP增長(zhǎng)讓路；對(duì)政府管理中發(fā)現(xiàn)與揭示出的問(wèn)題，如腐敗問(wèn)題、浪費(fèi)問(wèn)題、違法違紀(jì)問(wèn)題，往往處理時(shí)手軟、問(wèn)責(zé)時(shí)遲緩、公開(kāi)時(shí)護(hù)短；一些長(zhǎng)期得不到有效解決的問(wèn)題如食品藥品安全監(jiān)管問(wèn)題，不去從根本上解決分段監(jiān)管、相互推責(zé)的問(wèn)題，而是簡(jiǎn)單的發(fā)文；一些地方政府投資只顧把錢花出去，效果如何卻乏人過(guò)問(wèn)，如鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩之際鋼鐵項(xiàng)目依然在加快審批，地方機(jī)場(chǎng)虧損之際機(jī)場(chǎng)建設(shè)卻依然在遍地開(kāi)花，等等。

低效化。例如，行政審批制度推進(jìn)了好幾輪，精簡(jiǎn)了很多行政審批項(xiàng)目，但企業(yè)反映行政審批依然很多、程序過(guò)多、審批遲緩；行政收費(fèi)也減了好幾次，但企業(yè)依然反映稅費(fèi)過(guò)重；促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策出臺(tái)了很多條，但民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然存在“玻璃門”。

顯然，我國(guó)目前的體制改革機(jī)制存在著動(dòng)力機(jī)制不足、改革動(dòng)力衰減的問(wèn)題，不能適應(yīng)新時(shí)期全面改革開(kāi)放對(duì)改革系統(tǒng)性、開(kāi)放性和有效性的需要。如果不能從根本上轉(zhuǎn)變體制改革的動(dòng)力機(jī)制，我國(guó)未來(lái)的發(fā)展將不可避免地落入“中等收入陷阱”。因而，要完成新時(shí)期我國(guó)各方面體制改革的基本任務(wù)，就要設(shè)立獨(dú)立的國(guó)家制度建設(shè)與體制改革委員會(huì)。

建議設(shè)立國(guó)家制度建設(shè)與體制改革委員會(huì)

國(guó)家制度建設(shè)與體制改革委員會(huì)的主要職能是統(tǒng)籌謀劃中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)、全面推進(jìn)各方面的改革開(kāi)放，重點(diǎn)是統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、行政體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革與生態(tài)體制改革。國(guó)家制度建設(shè)與體制改革委員會(huì)在推進(jìn)改革的過(guò)程中，首先要引入利益相關(guān)方與相關(guān)權(quán)力主體，更好地形成推進(jìn)各方面改革的合力，例如，要引入民營(yíng)企業(yè)參與經(jīng)濟(jì)體制改革，防止政府部門與國(guó)有企業(yè)的利益干擾；要引入地方政府參與行政改革，防止中央政府部門之間的利益干擾；要引入權(quán)力機(jī)關(guān)參與行政改革，防止相關(guān)利益干擾；要引入社會(huì)組織與人民群眾參與行政改革，破除既得利益集團(tuán)的利益干擾。

為此，就要重塑體制改革的動(dòng)力機(jī)制，從根本上改革體制改革的改革機(jī)制。筆者建議，國(guó)家制度建設(shè)與體制改革委員會(huì)作為推進(jìn)全面改革的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，綜合領(lǐng)導(dǎo)改革事務(wù)。各項(xiàng)規(guī)劃與政策，都須經(jīng)過(guò)廣泛的討論、征求意見(jiàn)的過(guò)程，最后由全國(guó)人大經(jīng)法定程序作出決定，以法治化的方式加以推進(jìn)。

李軍鵬 國(guó)家行政學(xué)院教授