三、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，解決在農(nóng)村土地問題上集體成員的個人權(quán)利與財產(chǎn)權(quán)利之間的矛盾

即使確認了集體經(jīng)濟組織成員的資格，明確了集體所有的資產(chǎn)的最終權(quán)屬，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題上仍然存在成員權(quán)（個人權(quán)利）與財產(chǎn)權(quán)利之間的矛盾。

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利”。這里所說的成員資格是一種民事權(quán)利能力，人要生存才享有和具備，人死立即消滅。成員對土地的承包權(quán)（成員權(quán)）是一種個人權(quán)利，要求隨著成員的更替和遷移來調(diào)整其對集體資產(chǎn)（首先是土地）的權(quán)屬。

但同時《農(nóng)村土地承包法》第1條也規(guī)定，“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”。第26條規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”。第27條規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。第32條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。而十七屆三中全會《決定》更明確提出，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”。“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”?，F(xiàn)行法律與政策已經(jīng)從法律上將農(nóng)地所有權(quán)中除了抵押和繼承權(quán)以外的大部分財產(chǎn)權(quán)利讓渡給了農(nóng)戶，強化了土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的功能，農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)在這里體現(xiàn)的是一種財產(chǎn)權(quán)利，用老百姓的話講，是在承包期內(nèi)“死不減，生不增”。

在實踐中，農(nóng)戶的成員權(quán)和財產(chǎn)權(quán)利之間時有沖突。比如一個婦女出嫁離開一個富裕村莊，嫁到另外一個村莊；她可從財產(chǎn)權(quán)的角度出發(fā)要求保留她對嫁出村土地承包經(jīng)營權(quán)等集體資產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)利，而該村社區(qū)領導也可從成員權(quán)的角度否決她的訴求。如果她嫁到一個富裕村莊，她可從成員權(quán)的角度出發(fā)要求獲取她對嫁入村土地承包經(jīng)營權(quán)等集體資產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)利，而嫁入村的領導也可從財產(chǎn)權(quán)的角度出發(fā)否決她的訴求。兩種訴求都有其合法性，法律與法律打架，必然產(chǎn)生矛盾。

對于如何解決這一矛盾，我們也曾建議修改現(xiàn)行的相關法律，將集體經(jīng)濟組織成員對該組織土地承包經(jīng)營權(quán)和其他集體資產(chǎn)的權(quán)利固化到某一個時點，明確對該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確定數(shù)量的成員賦予長久不變的土地承包經(jīng)營權(quán)等集體資產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)利，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對土地的成員權(quán)利與財產(chǎn)權(quán)利統(tǒng)一。成都的土地確權(quán)對這個問題進行了探索，在實踐中，成都各區(qū)（市）縣通常的做法是以某一時間為基準，將成員資格固化到一個時點，農(nóng)民若在該時間點內(nèi)擁有某集體經(jīng)濟組織所在區(qū)域的戶口，就是該集體經(jīng)濟組織的成員，否則就不是該集體經(jīng)濟組織的成員。

如在崇州市，就向農(nóng)戶頒發(fā)了由農(nóng)業(yè)部監(jiān)制、四川省人民政府印制的帶有國徽的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，證書的內(nèi)容有：經(jīng)崇州市農(nóng)業(yè)發(fā)展局審查登記，崇州市人民政府核準，確認承包方依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。從理論上講，承包經(jīng)營權(quán)證應該由集體（土地的所有者，如農(nóng)業(yè)合作社）作為發(fā)包方，向農(nóng)戶發(fā)放。但為了體現(xiàn)證書的權(quán)威性，當?shù)氐淖龇▽嶋H上是由崇州市政府和農(nóng)村發(fā)展局作為審查、核準和確認機構(gòu)來蓋章，起一個權(quán)威認證作用。

農(nóng)戶拿到的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證如何體現(xiàn)長久不變？如崇州市某村下面的某農(nóng)業(yè)合作社（村民小組）農(nóng)村土地承包實測群眾（戶代表）大會討論通過的《確權(quán)方案會議紀要》中規(guī)定，本組集體經(jīng)濟組織成員身份以2009年7月1日封戶時確認的成員身份為準（注：各地封戶的時間不同，根據(jù)當?shù)厍闆r來定）。……本組的承包地承包到戶后，至封戶日第二天起，以戶為單位，承包經(jīng)營權(quán)長久不變，生不添死不減，不再進行調(diào)整（直到國家相關政策出臺后再做調(diào)整）；“土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變后，農(nóng)戶依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、流轉(zhuǎn)、貸款、融資等方面的權(quán)利”。所調(diào)查的崇州市另一個村的第5組一共56戶，確權(quán)人口鎖定之后為182人，這些人確定社齡的起點是2008年5月，村民對村干部說，這就界定死了，再出生的或遷移進來的，沒有份了，生不增，死不減，招進嫁出全不管。

四、弄清農(nóng)村以各類土地資產(chǎn)為主體的集體資產(chǎn)的全部家底，并將產(chǎn)權(quán)明確到農(nóng)戶

農(nóng)村集體所有的土地中，耕地由農(nóng)戶承包，農(nóng)戶領到《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》；林地也由農(nóng)戶承包，農(nóng)戶拿到《林權(quán)證》；作為農(nóng)戶宅基地的集體建設用地，該農(nóng)戶拿到《中華人民共和國集體土地使用證》，他在宅基地上蓋的房子則領到《中華人民共和國房屋所有權(quán)證》；那其他集體土地（如林盤地、自留地、未利用地等）的權(quán)屬如何確定？

成都的改革把承包地、宅基地之外的集體土地以及其他資產(chǎn)、資金在村民小組范圍內(nèi)股份量化，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審查并登記的集體經(jīng)濟組織集體資產(chǎn)股份量化方案，由成都市農(nóng)業(yè)委員會監(jiān)制，制發(fā)成都市農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)證，由村的農(nóng)業(yè)合作社作為發(fā)證集體經(jīng)濟組織蓋章，登記機關是鎮(zhèn)人民政府。股權(quán)證的說明中規(guī)定：“本證股份量化資產(chǎn)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)過清產(chǎn)核資確認的未確權(quán)到戶的土地、房屋及其他集體資產(chǎn)，包括資源類和資產(chǎn)（含資金）類”。還規(guī)定股權(quán)人“不得退股提現(xiàn)”，“股權(quán)人將所持股權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、繼承、贈與等，必須嚴格遵守發(fā)證單位章程和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則”。如前述的崇州市某村第5組（第5農(nóng)業(yè)合作社）56戶，確權(quán)人口鎖定之后182人，社里的247.84畝耕地都承包到戶；不可以量化到個人的集體土地還有70.118畝，包括合攤面積、曬場、道路、組里公共用地等，對這些地明確股權(quán)，以1厘田為1股，一共70118股，由該集體經(jīng)濟組織成員均分，以后如這些土地產(chǎn)生收益就按股分紅。一戶的股權(quán)證標明，戶主1954年生人，388股；老伴，1963年生人，388股；兒子1984年生人，387股；登記機關：某某鎮(zhèn)人民政府，日期：2012年10月28日；發(fā)證 集體經(jīng)濟組織蓋章：某某鎮(zhèn)某某村第5農(nóng)業(yè)合作社。

通過這種改革，使集體經(jīng)濟組織成員能摸清和掌握自己所在集體的全部家底并清楚自己對集體財產(chǎn)所享有的份額是多少，這樣誰來偷誰來搶農(nóng)民也就知道自己會損失多少，就能在一定程度上避免有的地區(qū)出現(xiàn)的村干部背著群眾把地賣了，而群眾卻處于“不知道賣了多少地，也不知道還剩下多少地”的窘境。正如調(diào)查中有的基層干部講的，“資產(chǎn)和資源量化到每個集體經(jīng)濟組織成員頭上，成員有了處置權(quán)和話語權(quán)，就再不能由幾個人說了算了。”老百姓對集體各類土地的狀況都心里有數(shù)，各類土地的權(quán)屬都得到具體落實，這就為農(nóng)民合法行使權(quán)利奠定了堅實的產(chǎn)權(quán)基礎。

五、土地產(chǎn)權(quán)制度改革要有大量的人力物力投入為保證

為了完成成都的產(chǎn)權(quán)改革任務，許多基層工作人員付出了巨大的辛勞，政府也投入大量的人力物力財力。以崇州市為例：2008年進行產(chǎn)權(quán)制度改革試點，2009年試點全面鋪開，2010年全面深化，2011年完成。首先頒發(fā)成員資格證、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、宅基地的集體土地使用證、房屋產(chǎn)權(quán)證、林權(quán)證、耕地保護合同（耕保金）等；2011年6月底完成。此后產(chǎn)權(quán)改革進一步深化，2011年下半年開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和股權(quán)頒證工作，2012年上半年全面完成，全市共頒發(fā)了15.88萬份集體資產(chǎn)股權(quán)證。

幾年的土地確權(quán)、登記和頒證工作，其中的艱辛，難以言表。各級政府有關部門工作人員、基層干部和廣大農(nóng)民群眾通過艱苦卓絕的努力，摸清了農(nóng)村資源的全部家底。在整個產(chǎn)權(quán)改革進程中強調(diào)農(nóng)民群眾的參與，創(chuàng)造了村議事會制度，基本的主導思想是人民內(nèi)部的矛盾只能由人民自己在內(nèi)部來解決，通過農(nóng)民自己的組織來做工作，化解了許多歷史問題。

成都的試驗通過全面確權(quán)頒證，明晰了農(nóng)村集體耕地、林地、宅基地、其他集體土地（如林盤地、自留地、未利用地等）及資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，為真正穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟關系和政治關系創(chuàng)造了條件，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的創(chuàng)新奠定了基礎。這是一項內(nèi)涵極其豐富、意義極其深遠的宏大的改革工程，下一步的問題是如何使廣大農(nóng)民群眾更多地獲取到改革的紅利。

明晰產(chǎn)權(quán)不是萬能藥方，農(nóng)民的物質(zhì)利益要靠民主權(quán)利來保障。民主權(quán)利隨著物質(zhì)利益的實現(xiàn)而越來越受到農(nóng)民的重視。因此要在深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎上深化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革、改善農(nóng)村社會管理、進一步發(fā)育農(nóng)村基層民主。這是另一個需要深入討論的問題。