三、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，解決在農(nóng)村土地問題上集體成員的個(gè)人權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間的矛盾

即使確認(rèn)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，明確了集體所有的資產(chǎn)的最終權(quán)屬，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題上仍然存在成員權(quán)（個(gè)人權(quán)利）與財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間的矛盾。

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”。這里所說的成員資格是一種民事權(quán)利能力，人要生存才享有和具備，人死立即消滅。成員對(duì)土地的承包權(quán)（成員權(quán)）是一種個(gè)人權(quán)利，要求隨著成員的更替和遷移來調(diào)整其對(duì)集體資產(chǎn)（首先是土地）的權(quán)屬。

但同時(shí)《農(nóng)村土地承包法》第1條也規(guī)定，“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”。第26條規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”。第27條規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。第32條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。而十七屆三中全會(huì)《決定》更明確提出，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”?，F(xiàn)行法律與政策已經(jīng)從法律上將農(nóng)地所有權(quán)中除了抵押和繼承權(quán)以外的大部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利讓渡給了農(nóng)戶，強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)的功能，農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在這里體現(xiàn)的是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，用老百姓的話講，是在承包期內(nèi)“死不減，生不增”。

在實(shí)踐中，農(nóng)戶的成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間時(shí)有沖突。比如一個(gè)婦女出嫁離開一個(gè)富裕村莊，嫁到另外一個(gè)村莊；她可從財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度出發(fā)要求保留她對(duì)嫁出村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等集體資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而該村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)也可從成員權(quán)的角度否決她的訴求。如果她嫁到一個(gè)富裕村莊，她可從成員權(quán)的角度出發(fā)要求獲取她對(duì)嫁入村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等集體資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而嫁入村的領(lǐng)導(dǎo)也可從財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度出發(fā)否決她的訴求。兩種訴求都有其合法性，法律與法律打架，必然產(chǎn)生矛盾。

對(duì)于如何解決這一矛盾，我們也曾建議修改現(xiàn)行的相關(guān)法律，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)該組織土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他集體資產(chǎn)的權(quán)利固化到某一個(gè)時(shí)點(diǎn)，明確對(duì)該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確定數(shù)量的成員賦予長(zhǎng)久不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等集體資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)土地的成員權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利統(tǒng)一。成都的土地確權(quán)對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了探索，在實(shí)踐中，成都各區(qū)（市）縣通常的做法是以某一時(shí)間為基準(zhǔn)，將成員資格固化到一個(gè)時(shí)點(diǎn)，農(nóng)民若在該時(shí)間點(diǎn)內(nèi)擁有某集體經(jīng)濟(jì)組織所在區(qū)域的戶口，就是該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，否則就不是該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

如在崇州市，就向農(nóng)戶頒發(fā)了由農(nóng)業(yè)部監(jiān)制、四川省人民政府印制的帶有國(guó)徽的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，證書的內(nèi)容有：經(jīng)崇州市農(nóng)業(yè)發(fā)展局審查登記，崇州市人民政府核準(zhǔn)，確認(rèn)承包方依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從理論上講，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證應(yīng)該由集體（土地的所有者，如農(nóng)業(yè)合作社）作為發(fā)包方，向農(nóng)戶發(fā)放。但為了體現(xiàn)證書的權(quán)威性，當(dāng)?shù)氐淖龇▽?shí)際上是由崇州市政府和農(nóng)村發(fā)展局作為審查、核準(zhǔn)和確認(rèn)機(jī)構(gòu)來蓋章，起一個(gè)權(quán)威認(rèn)證作用。

農(nóng)戶拿到的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證如何體現(xiàn)長(zhǎng)久不變？如崇州市某村下面的某農(nóng)業(yè)合作社（村民小組）農(nóng)村土地承包實(shí)測(cè)群眾（戶代表）大會(huì)討論通過的《確權(quán)方案會(huì)議紀(jì)要》中規(guī)定，本組集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份以2009年7月1日封戶時(shí)確認(rèn)的成員身份為準(zhǔn)（注：各地封戶的時(shí)間不同，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r來定）。……本組的承包地承包到戶后，至封戶日第二天起，以戶為單位，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變，生不添死不減，不再進(jìn)行調(diào)整（直到國(guó)家相關(guān)政策出臺(tái)后再做調(diào)整）；“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變后，農(nóng)戶依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、流轉(zhuǎn)、貸款、融資等方面的權(quán)利”。所調(diào)查的崇州市另一個(gè)村的第5組一共56戶，確權(quán)人口鎖定之后為182人，這些人確定社齡的起點(diǎn)是2008年5月，村民對(duì)村干部說，這就界定死了，再出生的或遷移進(jìn)來的，沒有份了，生不增，死不減，招進(jìn)嫁出全不管。

四、弄清農(nóng)村以各類土地資產(chǎn)為主體的集體資產(chǎn)的全部家底，并將產(chǎn)權(quán)明確到農(nóng)戶

農(nóng)村集體所有的土地中，耕地由農(nóng)戶承包，農(nóng)戶領(lǐng)到《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》；林地也由農(nóng)戶承包，農(nóng)戶拿到《林權(quán)證》；作為農(nóng)戶宅基地的集體建設(shè)用地，該農(nóng)戶拿到《中華人民共和國(guó)集體土地使用證》，他在宅基地上蓋的房子則領(lǐng)到《中華人民共和國(guó)房屋所有權(quán)證》；那其他集體土地（如林盤地、自留地、未利用地等）的權(quán)屬如何確定？

成都的改革把承包地、宅基地之外的集體土地以及其他資產(chǎn)、資金在村民小組范圍內(nèi)股份量化，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審查并登記的集體經(jīng)濟(jì)組織集體資產(chǎn)股份量化方案，由成都市農(nóng)業(yè)委員會(huì)監(jiān)制，制發(fā)成都市農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)證，由村的農(nóng)業(yè)合作社作為發(fā)證集體經(jīng)濟(jì)組織蓋章，登記機(jī)關(guān)是鎮(zhèn)人民政府。股權(quán)證的說明中規(guī)定：“本證股份量化資產(chǎn)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過清產(chǎn)核資確認(rèn)的未確權(quán)到戶的土地、房屋及其他集體資產(chǎn)，包括資源類和資產(chǎn)（含資金）類”。還規(guī)定股權(quán)人“不得退股提現(xiàn)”，“股權(quán)人將所持股權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)與等，必須嚴(yán)格遵守發(fā)證單位章程和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則”。如前述的崇州市某村第5組（第5農(nóng)業(yè)合作社）56戶，確權(quán)人口鎖定之后182人，社里的247.84畝耕地都承包到戶；不可以量化到個(gè)人的集體土地還有70.118畝，包括合攤面積、曬場(chǎng)、道路、組里公共用地等，對(duì)這些地明確股權(quán)，以1厘田為1股，一共70118股，由該集體經(jīng)濟(jì)組織成員均分，以后如這些土地產(chǎn)生收益就按股分紅。一戶的股權(quán)證標(biāo)明，戶主1954年生人，388股；老伴，1963年生人，388股；兒子1984年生人，387股；登記機(jī)關(guān)：某某鎮(zhèn)人民政府，日期：2012年10月28日；發(fā)證 集體經(jīng)濟(jì)組織蓋章：某某鎮(zhèn)某某村第5農(nóng)業(yè)合作社。

通過這種改革，使集體經(jīng)濟(jì)組織成員能摸清和掌握自己所在集體的全部家底并清楚自己對(duì)集體財(cái)產(chǎn)所享有的份額是多少，這樣誰來偷誰來?yè)屴r(nóng)民也就知道自己會(huì)損失多少，就能在一定程度上避免有的地區(qū)出現(xiàn)的村干部背著群眾把地賣了，而群眾卻處于“不知道賣了多少地，也不知道還剩下多少地”的窘境。正如調(diào)查中有的基層干部講的，“資產(chǎn)和資源量化到每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員頭上，成員有了處置權(quán)和話語權(quán)，就再不能由幾個(gè)人說了算了。”老百姓對(duì)集體各類土地的狀況都心里有數(shù)，各類土地的權(quán)屬都得到具體落實(shí)，這就為農(nóng)民合法行使權(quán)利奠定了堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

五、土地產(chǎn)權(quán)制度改革要有大量的人力物力投入為保證

為了完成成都的產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)，許多基層工作人員付出了巨大的辛勞，政府也投入大量的人力物力財(cái)力。以崇州市為例：2008年進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，2009年試點(diǎn)全面鋪開，2010年全面深化，2011年完成。首先頒發(fā)成員資格證、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、宅基地的集體土地使用證、房屋產(chǎn)權(quán)證、林權(quán)證、耕地保護(hù)合同（耕保金）等；2011年6月底完成。此后產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)一步深化，2011年下半年開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和股權(quán)頒證工作，2012年上半年全面完成，全市共頒發(fā)了15.88萬份集體資產(chǎn)股權(quán)證。

幾年的土地確權(quán)、登記和頒證工作，其中的艱辛，難以言表。各級(jí)政府有關(guān)部門工作人員、基層干部和廣大農(nóng)民群眾通過艱苦卓絕的努力，摸清了農(nóng)村資源的全部家底。在整個(gè)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程中強(qiáng)調(diào)農(nóng)民群眾的參與，創(chuàng)造了村議事會(huì)制度，基本的主導(dǎo)思想是人民內(nèi)部的矛盾只能由人民自己在內(nèi)部來解決，通過農(nóng)民自己的組織來做工作，化解了許多歷史問題。

成都的試驗(yàn)通過全面確權(quán)頒證，明晰了農(nóng)村集體耕地、林地、宅基地、其他集體土地（如林盤地、自留地、未利用地等）及資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，為真正穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系和政治關(guān)系創(chuàng)造了條件，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。這是一項(xiàng)內(nèi)涵極其豐富、意義極其深遠(yuǎn)的宏大的改革工程，下一步的問題是如何使廣大農(nóng)民群眾更多地獲取到改革的紅利。

明晰產(chǎn)權(quán)不是萬能藥方，農(nóng)民的物質(zhì)利益要靠民主權(quán)利來保障。民主權(quán)利隨著物質(zhì)利益的實(shí)現(xiàn)而越來越受到農(nóng)民的重視。因此要在深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上深化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革、改善農(nóng)村社會(huì)管理、進(jìn)一步發(fā)育農(nóng)村基層民主。這是另一個(gè)需要深入討論的問題。