農(nóng)民與農(nóng)村土地之間的關(guān)系是農(nóng)村最重要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也是最重要的政治關(guān)系。以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為中心的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)和前提。

《憲法》與相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有。但這個(gè)“集體所有”在產(chǎn)權(quán)上有許多不清晰的地方，這就使農(nóng)村土地資源所有者不能成為土地制度變革的主體和主導(dǎo)力量，從而也就影響了他們合法合理地分享土地增值收益。進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)是落實(shí)農(nóng)村土地所有者主體地位的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。2012年的中央1號(hào)文件提出，“2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類(lèi)土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證”工作。但在確權(quán)工作中，法律和政策層面上都存在一些亟待解決的問(wèn)題。而各地基層的改革探索為此提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

一、確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格

農(nóng)村集體是由成員所組成的。2003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》首次提出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，第5條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”。2007年《物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。此后在第59條詳細(xì)闡述了成員的決策權(quán)。第62條闡述了成員享有的知情權(quán)。第63條規(guī)定了成員對(duì)侵犯其權(quán)益決定的撤銷(xiāo)權(quán)。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員如何界定，法律并沒(méi)有明確的說(shuō)法。

2006年10月1日實(shí)施的《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第15條規(guī)定，“集體經(jīng)濟(jì)組織成員所生的子女，戶(hù)口在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，并履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。”而集體經(jīng)濟(jì)組織成員，依法應(yīng)“享有集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、獲得集體資產(chǎn)和依法確定由集體使用的國(guó)家所有的資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)收益”權(quán)利（《規(guī)定》第16條）。由浙江省人大常委會(huì)2007年9月公布、2008年1月起實(shí)施的“戶(hù)籍在本村，符合下列條件之一，且遵守村經(jīng)濟(jì)合作社章程的農(nóng)村居民，為本村經(jīng)濟(jì)合作社社員：（一）開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)原生產(chǎn)大隊(duì)成員；（二）父母雙方或者一方為本村經(jīng)濟(jì)合作社社員的；（三）與本社社員有合法婚姻關(guān)系落戶(hù)的；（四）因社員依法收養(yǎng)落戶(hù)的；（五）政策性移民落戶(hù)的；（六）符合法律、法規(guī)、規(guī)章、章程和國(guó)家、省有關(guān)規(guī)定的其他人員”。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定更詳盡具體的是開(kāi)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的成都農(nóng)村。成都以土地確權(quán)、登記及頒證為核心的土地產(chǎn)權(quán)改革首先就是界定成員資格；頒發(fā)成員資格證，或通過(guò)村民會(huì)議紀(jì)要的形式公示于眾。如由崇州市農(nóng)村發(fā)展局印制的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員證》在內(nèi)容中首先標(biāo)明，根據(jù)《崇州市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)辦法（試行）》確認(rèn)某人為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)證及蓋章單位為行政村下屬的某農(nóng)業(yè)合作社（即過(guò)去的生產(chǎn)隊(duì)）。該證的注意事項(xiàng)欄中規(guī)定：“成員在個(gè)人利益受到不法侵害或爭(zhēng)取個(gè)人利益時(shí)應(yīng)出示本證”。

二、明確將“集體所有”的集體落實(shí)到原生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)

人民公社時(shí)期，農(nóng)村土地和其他集體資產(chǎn)是“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，集體土地所有權(quán)主體究竟落實(shí)到哪一個(gè)層級(jí)，法律上沒(méi)有明確的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”在實(shí)踐中，農(nóng)村土地集體所有制的“集體”邊界已悄然發(fā)生變化，在一些地區(qū)土地的最終權(quán)屬已從生產(chǎn)隊(duì)(村民小組)一級(jí)過(guò)渡為生產(chǎn)大隊(duì)(行政村)一級(jí)。1996年，全國(guó)土地歸村（生產(chǎn)大隊(duì)）所有的村數(shù)為328219個(gè)，占當(dāng)年全國(guó)村民委員會(huì)數(shù)（740128個(gè)）的44%[作者注：參見(jiàn)農(nóng)業(yè)部合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司編《全國(guó)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)提要》（1996年）]。當(dāng)農(nóng)村土地的權(quán)屬及用途發(fā)生變化(注：如農(nóng)地被征用)時(shí)，這種所有制變遷的后遺癥往往就會(huì)凸顯出來(lái)。

成都的改革試驗(yàn)將集體所有的資產(chǎn)的最終權(quán)屬明確到村民小組（農(nóng)業(yè)合作社）一級(jí)，調(diào)查時(shí)村民和村干部談到，村民小組又是經(jīng)濟(jì)合作社，有公章。各組資源資產(chǎn)并不均等，確權(quán)是以村民小組為單位，清理各個(gè)組的土地面積，以組為單位開(kāi)會(huì)，村民自己討論。全村是一個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有農(nóng)村集體資產(chǎn)管委會(huì)。這種確權(quán)方式不僅將村民小組作為最基層的自治組織，也恢復(fù)了它作為基層的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的功能。