城市群具有不同于都市區(qū)(圈)的形態(tài)和特性

城市群是指在一定空間范圍內(nèi)布局不同數(shù)量和規(guī)模的城市而形成的空間布局形態(tài)和城市化載體;都市區(qū)(圈)則是指依托和圍繞特大城市與周邊不同數(shù)量 和規(guī)模的城市而形成的空間布局形態(tài)和城市化載體。兩者主要區(qū)別在于，都市區(qū)(圈)內(nèi)部特大城市保持多方面的絕對壟斷地位，周邊其他城市具有更強(qiáng)的依賴性和 附屬性;而一般的城市群內(nèi)部不同城市具有各自的功能分工，保持相互間影響和聯(lián)系，呈現(xiàn)出各自相對的獨立性。都市區(qū)(圈)可以看作是一種特殊類型的城市群， 不能把都市區(qū)(圈)作為城市群的全部和主體。我國目前具備都市區(qū)(圈)特性的主要有北京、上海、廣州等特大城市及周邊城市，基于我國人口規(guī)模大、城市數(shù)量 多、城鎮(zhèn)化速度快的基本國情，今后更需要重視和發(fā)展的應(yīng)該是依托一定空間范圍內(nèi)條件優(yōu)良、數(shù)量眾多的大中城市共同形成的城市群來實現(xiàn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的任 務(wù)。

城市群發(fā)展形成受地理條件等多方面因素影響

城市群由于具有不同的空間范圍和城市數(shù)量，因而形成不同規(guī)模大小的城市群。從理論上講，一定空間范圍內(nèi)分布有超過3個以上城市就形成城市群，但 是在實踐中能否成為城市群的關(guān)鍵是在多大的空間范圍內(nèi)和城市間的聯(lián)系程度如何。城市群的空間范圍和城市數(shù)量沒有固定的模式和要求，適度的空間范圍和城市數(shù) 量對于城市群內(nèi)部分工和功能完善具有重要作用。城市群的空間范圍、城市數(shù)量和發(fā)展形成主要受到地理條件、區(qū)位交通、經(jīng)濟(jì)水平等因素的影響，一般來說，地勢 地貌條件越平坦、區(qū)位交通狀況越優(yōu)良、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越發(fā)達(dá)，則城市群的空間范圍越大、城市數(shù)量越多、城市群越容易發(fā)展形成?；谶@一分析，我國的城市群在 東部地區(qū)相比中西部地區(qū)空間范圍更大、城市數(shù)量更多、更能夠發(fā)展形成。不同規(guī)模城市群由于地理、區(qū)位、交通以及輻射集聚能力的差異，保持相應(yīng)的城市間距 離。

核心和實質(zhì)在于城市間的緊密聯(lián)系和協(xié)同互動

城市群不是若干城市在一定空間范圍內(nèi)的自然布局和簡單組合，城市群能夠成“群”的關(guān)鍵在于城市間的緊密聯(lián)系和協(xié)同互動，促進(jìn)城市間要素自由流 動、資源高效配置、基礎(chǔ)設(shè)施對接、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)配套、公共服務(wù)均等，充分發(fā)揮城市群的規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，必須要考慮三個方面的影 響因素：一是城市間的行政區(qū)劃分割因素，如果不打破城市間的封鎖、壁壘和保護(hù)，就難以實現(xiàn)城市間的要素自由流動和資源高效配置。二是城市自身的規(guī)模和功能 大小因素，城市群的形成首先對于內(nèi)部城市的規(guī)模、功能、城鎮(zhèn)化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有嚴(yán)格的要求，只有達(dá)到一定水平之后才有可能朝著城市群方向發(fā)展。城市 群的形成發(fā)展不可能遍地開花。三是城市群的資源環(huán)境承載能力因素，城市群的培育發(fā)展必須充分考慮土地、水、環(huán)境容量等資源環(huán)境承載要素，依托資源環(huán)境承載 能力來確定城市群是否適合建設(shè)以及建設(shè)城市群的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)選擇和城市數(shù)量。

依托各級各類空間規(guī)劃合理確定城市群布局

隨著我國城鎮(zhèn)化水平的提高，城市群逐步成為支撐和帶動城鎮(zhèn)化的重要載體和形式，但是城市群的發(fā)展和形成又需要自然、經(jīng)濟(jì)和社會等各方面條件的支 持和配套，不可能短時間內(nèi)全面鋪開，數(shù)量和規(guī)模也不可能過多過大，因此，需要根據(jù)我國各地區(qū)和城市發(fā)展的實際情況，依托各級各類空間性規(guī)劃，科學(xué)合理地確 定不同類型重點城市群的布局和建設(shè)。首先，依托宏觀尺度和戰(zhàn)略層面的主體功能區(qū)規(guī)劃和國土規(guī)劃，主要考慮在主體功能作為重點開發(fā)的區(qū)域和資源環(huán)境稟賦較 好、承載能力較強(qiáng)的國土空間，合理規(guī)劃布局城市群的數(shù)量、規(guī)模和類型。第二，依托中觀尺度的城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，論證分析各城市發(fā)展的規(guī)模和潛 力、城鎮(zhèn)等級結(jié)構(gòu)和數(shù)量，確定城市規(guī)劃區(qū)和建成區(qū)的合理邊界，科學(xué)評估城市群建設(shè)的可能性和規(guī)模大小。第三，依托相對微觀尺度的土地利用總體規(guī)劃，確定城 市群土地利用結(jié)構(gòu)和潛力，確保農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地的分布，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的總量和增量規(guī)模，提高土地集約利用效率和效益。

加大有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制探索和創(chuàng)新

城市群的發(fā)展需要科學(xué)規(guī)劃和合理引導(dǎo)，既不能盲目求快求大導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和一哄而上，也不能消極無為放任自流喪失發(fā)展機(jī)遇，需要進(jìn)行大膽的配套體 制機(jī)制探索。一是可以率先確定一批最有潛力和特色的重點城市群作為體制改革的試點，探索建立有利于城市群健康發(fā)展的分層分類體制機(jī)制。二是建立城市群不同 層級政府部門間溝通協(xié)商機(jī)制，設(shè)立專門的聯(lián)系和管理機(jī)構(gòu)并明確相應(yīng)職能，建立定期或靈活的重大事項通報、應(yīng)急預(yù)警防范等方面制度。三是建立引導(dǎo)城市群科學(xué) 發(fā)展的績效考評機(jī)制，制定明確的獎懲標(biāo)準(zhǔn)和辦法，探索建立一套科學(xué)規(guī)范的城市群發(fā)展考評指標(biāo)體系，加快形成及時動態(tài)調(diào)整和高效反饋機(jī)制。四是從戰(zhàn)略和頂層 設(shè)計層面，探索建立城市群城市間合理公正的利益分配、協(xié)商和補償機(jī)制，妥善處理整體與局部利益、近期與遠(yuǎn)期利益之間的關(guān)系，為城市群可持續(xù)發(fā)展提供長遠(yuǎn)體 制保障。

建立規(guī)范引導(dǎo)城市群健康有序發(fā)展的政策體系

隨著城市群發(fā)展配套體制機(jī)制的探索和改革，應(yīng)在每個不同階段制定分類的針對性政策，一方面促進(jìn)配套體制機(jī)制的優(yōu)化調(diào)整和發(fā)展成形，另外一方面也 推動城市群的發(fā)育成熟和功能完善。一類政策是關(guān)于資源利用和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，包括征地補償標(biāo)準(zhǔn)、排污權(quán)和碳排放權(quán)交易等方面，切實為城市群發(fā)展創(chuàng)造集約化資 源利用和綠色低碳循環(huán)的生態(tài)環(huán)境保障。一類政策是關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局領(lǐng)域，包括城郊和都市農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)集中布局和轉(zhuǎn)移、新興產(chǎn)業(yè)培育壯大等方面，引導(dǎo)促 進(jìn)城市群建立產(chǎn)業(yè)集群和鏈條上的關(guān)聯(lián)配套，減少相互間產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩和惡性競爭，提升城市群產(chǎn)業(yè)體系核心競爭力。一類政策是關(guān)于基本公共服務(wù)體系 和社會發(fā)展領(lǐng)域，包括教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域均等化，公共服務(wù)逐步覆蓋常住人口，交通、通訊等服務(wù)同城化，社會管理、生態(tài)環(huán)保一體化等方面，為城市群新型 社會形態(tài)和可持續(xù)發(fā)展提供堅實基礎(chǔ)。

(國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長、研究員 高國力)