城市群具有不同于都市區(qū)(圈)的形態(tài)和特性

城市群是指在一定空間范圍內(nèi)布局不同數(shù)量和規(guī)模的城市而形成的空間布局形態(tài)和城市化載體;都市區(qū)(圈)則是指依托和圍繞特大城市與周邊不同數(shù)量 和規(guī)模的城市而形成的空間布局形態(tài)和城市化載體。兩者主要區(qū)別在于，都市區(qū)(圈)內(nèi)部特大城市保持多方面的絕對壟斷地位，周邊其他城市具有更強(qiáng)的依賴性和 附屬性;而一般的城市群內(nèi)部不同城市具有各自的功能分工，保持相互間影響和聯(lián)系，呈現(xiàn)出各自相對的獨(dú)立性。都市區(qū)(圈)可以看作是一種特殊類型的城市群， 不能把都市區(qū)(圈)作為城市群的全部和主體。我國目前具備都市區(qū)(圈)特性的主要有北京、上海、廣州等特大城市及周邊城市，基于我國人口規(guī)模大、城市數(shù)量 多、城鎮(zhèn)化速度快的基本國情，今后更需要重視和發(fā)展的應(yīng)該是依托一定空間范圍內(nèi)條件優(yōu)良、數(shù)量眾多的大中城市共同形成的城市群來實(shí)現(xiàn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的任 務(wù)。

城市群發(fā)展形成受地理?xiàng)l件等多方面因素影響

城市群由于具有不同的空間范圍和城市數(shù)量，因而形成不同規(guī)模大小的城市群。從理論上講，一定空間范圍內(nèi)分布有超過3個(gè)以上城市就形成城市群，但 是在實(shí)踐中能否成為城市群的關(guān)鍵是在多大的空間范圍內(nèi)和城市間的聯(lián)系程度如何。城市群的空間范圍和城市數(shù)量沒有固定的模式和要求，適度的空間范圍和城市數(shù) 量對于城市群內(nèi)部分工和功能完善具有重要作用。城市群的空間范圍、城市數(shù)量和發(fā)展形成主要受到地理?xiàng)l件、區(qū)位交通、經(jīng)濟(jì)水平等因素的影響，一般來說，地勢 地貌條件越平坦、區(qū)位交通狀況越優(yōu)良、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越發(fā)達(dá)，則城市群的空間范圍越大、城市數(shù)量越多、城市群越容易發(fā)展形成?；谶@一分析，我國的城市群在 東部地區(qū)相比中西部地區(qū)空間范圍更大、城市數(shù)量更多、更能夠發(fā)展形成。不同規(guī)模城市群由于地理、區(qū)位、交通以及輻射集聚能力的差異，保持相應(yīng)的城市間距 離。

核心和實(shí)質(zhì)在于城市間的緊密聯(lián)系和協(xié)同互動

城市群不是若干城市在一定空間范圍內(nèi)的自然布局和簡單組合，城市群能夠成“群”的關(guān)鍵在于城市間的緊密聯(lián)系和協(xié)同互動，促進(jìn)城市間要素自由流 動、資源高效配置、基礎(chǔ)設(shè)施對接、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)配套、公共服務(wù)均等，充分發(fā)揮城市群的規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須要考慮三個(gè)方面的影 響因素：一是城市間的行政區(qū)劃分割因素，如果不打破城市間的封鎖、壁壘和保護(hù)，就難以實(shí)現(xiàn)城市間的要素自由流動和資源高效配置。二是城市自身的規(guī)模和功能 大小因素，城市群的形成首先對于內(nèi)部城市的規(guī)模、功能、城鎮(zhèn)化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有嚴(yán)格的要求，只有達(dá)到一定水平之后才有可能朝著城市群方向發(fā)展。城市 群的形成發(fā)展不可能遍地開花。三是城市群的資源環(huán)境承載能力因素，城市群的培育發(fā)展必須充分考慮土地、水、環(huán)境容量等資源環(huán)境承載要素，依托資源環(huán)境承載 能力來確定城市群是否適合建設(shè)以及建設(shè)城市群的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)選擇和城市數(shù)量。

依托各級各類空間規(guī)劃合理確定城市群布局

隨著我國城鎮(zhèn)化水平的提高，城市群逐步成為支撐和帶動城鎮(zhèn)化的重要載體和形式，但是城市群的發(fā)展和形成又需要自然、經(jīng)濟(jì)和社會等各方面條件的支 持和配套，不可能短時(shí)間內(nèi)全面鋪開，數(shù)量和規(guī)模也不可能過多過大，因此，需要根據(jù)我國各地區(qū)和城市發(fā)展的實(shí)際情況，依托各級各類空間性規(guī)劃，科學(xué)合理地確 定不同類型重點(diǎn)城市群的布局和建設(shè)。首先，依托宏觀尺度和戰(zhàn)略層面的主體功能區(qū)規(guī)劃和國土規(guī)劃，主要考慮在主體功能作為重點(diǎn)開發(fā)的區(qū)域和資源環(huán)境稟賦較 好、承載能力較強(qiáng)的國土空間，合理規(guī)劃布局城市群的數(shù)量、規(guī)模和類型。第二，依托中觀尺度的城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，論證分析各城市發(fā)展的規(guī)模和潛 力、城鎮(zhèn)等級結(jié)構(gòu)和數(shù)量，確定城市規(guī)劃區(qū)和建成區(qū)的合理邊界，科學(xué)評估城市群建設(shè)的可能性和規(guī)模大小。第三，依托相對微觀尺度的土地利用總體規(guī)劃，確定城 市群土地利用結(jié)構(gòu)和潛力，確保農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地的分布，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的總量和增量規(guī)模，提高土地集約利用效率和效益。

加大有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制探索和創(chuàng)新

城市群的發(fā)展需要科學(xué)規(guī)劃和合理引導(dǎo)，既不能盲目求快求大導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和一哄而上，也不能消極無為放任自流喪失發(fā)展機(jī)遇，需要進(jìn)行大膽的配套體 制機(jī)制探索。一是可以率先確定一批最有潛力和特色的重點(diǎn)城市群作為體制改革的試點(diǎn)，探索建立有利于城市群健康發(fā)展的分層分類體制機(jī)制。二是建立城市群不同 層級政府部門間溝通協(xié)商機(jī)制，設(shè)立專門的聯(lián)系和管理機(jī)構(gòu)并明確相應(yīng)職能，建立定期或靈活的重大事項(xiàng)通報(bào)、應(yīng)急預(yù)警防范等方面制度。三是建立引導(dǎo)城市群科學(xué) 發(fā)展的績效考評機(jī)制，制定明確的獎懲標(biāo)準(zhǔn)和辦法，探索建立一套科學(xué)規(guī)范的城市群發(fā)展考評指標(biāo)體系，加快形成及時(shí)動態(tài)調(diào)整和高效反饋機(jī)制。四是從戰(zhàn)略和頂層 設(shè)計(jì)層面，探索建立城市群城市間合理公正的利益分配、協(xié)商和補(bǔ)償機(jī)制，妥善處理整體與局部利益、近期與遠(yuǎn)期利益之間的關(guān)系，為城市群可持續(xù)發(fā)展提供長遠(yuǎn)體 制保障。

建立規(guī)范引導(dǎo)城市群健康有序發(fā)展的政策體系

隨著城市群發(fā)展配套體制機(jī)制的探索和改革，應(yīng)在每個(gè)不同階段制定分類的針對性政策，一方面促進(jìn)配套體制機(jī)制的優(yōu)化調(diào)整和發(fā)展成形，另外一方面也 推動城市群的發(fā)育成熟和功能完善。一類政策是關(guān)于資源利用和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，包括征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、排污權(quán)和碳排放權(quán)交易等方面，切實(shí)為城市群發(fā)展創(chuàng)造集約化資 源利用和綠色低碳循環(huán)的生態(tài)環(huán)境保障。一類政策是關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局領(lǐng)域，包括城郊和都市農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)集中布局和轉(zhuǎn)移、新興產(chǎn)業(yè)培育壯大等方面，引導(dǎo)促 進(jìn)城市群建立產(chǎn)業(yè)集群和鏈條上的關(guān)聯(lián)配套，減少相互間產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩和惡性競爭，提升城市群產(chǎn)業(yè)體系核心競爭力。一類政策是關(guān)于基本公共服務(wù)體系 和社會發(fā)展領(lǐng)域，包括教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域均等化，公共服務(wù)逐步覆蓋常住人口，交通、通訊等服務(wù)同城化，社會管理、生態(tài)環(huán)保一體化等方面，為城市群新型 社會形態(tài)和可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長、研究員 高國力)