近年來，在一些城市，隨著規(guī)劃調(diào)整和建設(shè)發(fā)展，不少先建的工業(yè)區(qū)特別是化工區(qū)周圍，規(guī)劃、建設(shè)了大量的居住區(qū)，最嚴(yán)重的甚至隔路而建，形成了居住區(qū)包圍工業(yè)區(qū)的局面。

由于居住區(qū)和化工區(qū)交錯(cuò)分布，不僅讓居民深受環(huán)境污染之苦，更存在巨大的安全隱患。此外，隨之而來的投訴，特別是涉氣投訴急劇增加，成為環(huán)境監(jiān)察和信訪調(diào)處中最為頭疼的問題。

從污染防治和環(huán)境監(jiān)管的角度看，由于區(qū)內(nèi)企業(yè)眾多以及廢氣傳輸?shù)奶匦?，有時(shí)候很難確定污染的來源，存在單個(gè)企業(yè)監(jiān)測結(jié)果達(dá)標(biāo)，但疊加后區(qū)內(nèi)大氣整體超標(biāo)的情況。

此外，由于我國現(xiàn)行空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)偏低和缺失，存在某一區(qū)域大氣即使達(dá)標(biāo)，但仍有可能造成人體不適的情況；還由于部分企業(yè)出于降低運(yùn)行成本以及缺乏責(zé)任心，廢氣治理設(shè)施不能保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)且難以監(jiān)測；更由于廢氣的飄散性和難控性特點(diǎn)，加之目前國內(nèi)廢氣的治理手段單一、技術(shù)不高，使得目前部分居住區(qū)和化工區(qū)的距離即使符合衛(wèi)生防護(hù)距離的要求，仍有可能因氣壓、風(fēng)向等因素受到影響。

但是，造成上述問題更深層次的原因還在于立法的漏洞?！董h(huán)境影響評價(jià)法》第二條規(guī)定:“本法所稱環(huán)境影響評價(jià)，是指對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。”

這樣定義環(huán)境影響評價(jià)存在一定問題。對于工業(yè)區(qū)建在先、居住區(qū)建在后的情況而言，只考察作為污染源的居住區(qū)建設(shè)中和建成后對周邊環(huán)境的影響，但并未反過來考察周邊環(huán)境對居住區(qū)的宜居性存在的影響。即不對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目本身的選址是否恰當(dāng)予以評價(jià)，不對位于不同環(huán)境中的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目提出特殊的防護(hù)要求。

這樣一來，居住者應(yīng)享有寧靜、舒適環(huán)境的權(quán)利容易被漠視，最終導(dǎo)致居住區(qū)包圍工業(yè)區(qū)，老百姓深受其害、投訴不斷，環(huán)保部門疲于應(yīng)付、左右為難，最后企業(yè)只好搬遷。

此問題的嚴(yán)重性，環(huán)境保護(hù)部早有認(rèn)識(shí)，并在《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)監(jiān)督管理工作的通知》(環(huán)辦〔2008〕70號)中要求:“對舊城區(qū)改造、新城區(qū)建設(shè)、大型房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，必須科學(xué)論證項(xiàng)目的環(huán)境影響和選址的合理性，注意周邊環(huán)境問題對擬建項(xiàng)目的影響，在環(huán)評文件和批復(fù)中，明確要求房地產(chǎn)開發(fā)商在預(yù)售房時(shí)必須公示有關(guān)環(huán)評及環(huán)保驗(yàn)收信息；在工業(yè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)企業(yè)影響范圍內(nèi)及可能危害群眾健康的區(qū)域內(nèi)不得審批新、擴(kuò)建居民住宅項(xiàng)目。”以從源頭上防止環(huán)境污染和投訴糾紛。用心可謂良苦。

但是，由于此《通知》既非法律、法規(guī)，也非部門規(guī)章，僅是環(huán)境保護(hù)部的一個(gè)規(guī)范性文件，效力偏低。而且，此《通知》的規(guī)定過于原則，如，怎么“科學(xué)論證選址的合理性”？怎么“注意周邊環(huán)境的影響”？界定“可能危害群眾健康”的污染因子有哪些、標(biāo)準(zhǔn)是什么？

特別是化工區(qū)周圍，污染因子特殊而復(fù)雜，現(xiàn)場監(jiān)測和在線監(jiān)控的難度都很大。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地環(huán)保部門對此《通知》有不同理解，主要問題是無法約束其他部門和地方政府，執(zhí)行的效果并不如人意。

因此，要從源頭和根本上解決問題，應(yīng)從盡快完善立法漏洞，以法定的形式確立環(huán)境敏感區(qū)(環(huán)境敏感建設(shè)項(xiàng)目)環(huán)境影響雙向環(huán)評制度入手，可依次考慮以下方案:

第一，推動(dòng)《環(huán)境影響評價(jià)法》修訂，或由地方性法規(guī)先行嘗試，確立環(huán)境敏感區(qū)(環(huán)境敏感建設(shè)項(xiàng)目)的雙向環(huán)評制度。

《環(huán)境影響評價(jià)法》的這個(gè)漏洞已經(jīng)存在，要想從根本上解決因?yàn)榱⒎┒磶淼膯栴}，最好就是在國家立法的層面上進(jìn)行修訂。當(dāng)然，修法并非易事。因此，具備條件的地區(qū)可以地方性法規(guī)的形式，先行確立環(huán)境敏感區(qū)(環(huán)境敏感建設(shè)項(xiàng)目)的雙向環(huán)評制度。

具體可以這樣規(guī)定:在對居住、文化、教育、辦公、衛(wèi)生以及其他環(huán)境敏感區(qū)或環(huán)境敏感建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)時(shí)，環(huán)保部門應(yīng)增加周邊環(huán)境對這一區(qū)域自身影響的評價(jià)，審查此項(xiàng)目建成后能否符合相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并可以要求建設(shè)單位提供相關(guān)數(shù)據(jù)和檢測結(jié)果，以及預(yù)防和減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。

第二，以部門規(guī)章或政府規(guī)章的形式，對環(huán)境敏感區(qū)(環(huán)境敏感建設(shè)項(xiàng)目)環(huán)境適宜性的預(yù)評定和驗(yàn)收評定作出具體規(guī)定。

在法律修訂或地方性立法無法馬上付諸實(shí)施的情況下，或即使已經(jīng)通過法律修訂或地方性立法的形式確立了環(huán)境敏感區(qū)(環(huán)境敏感建設(shè)項(xiàng)目)的雙向環(huán)評制度，但具體怎么執(zhí)行，執(zhí)行什么標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)部或具有規(guī)章制定權(quán)的地方政府可以部門規(guī)章或政府規(guī)章的形式，制訂更加具體、更具可操作性的配套辦法。

在這方面，重慶市已經(jīng)先行先試，出臺(tái)了《重慶市商品住宅建設(shè)項(xiàng)目居住環(huán)境適宜性評定暫行辦法》。根據(jù)此《辦法》，在環(huán)評階段，環(huán)保部門要對擬建商品住宅建設(shè)項(xiàng)目居住環(huán)境適宜性進(jìn)行預(yù)評定；在竣工環(huán)保驗(yàn)收階段，要對商品住宅建設(shè)項(xiàng)目居住環(huán)境適宜性進(jìn)行驗(yàn)收評定。

與現(xiàn)行的環(huán)評制度相比，此《辦法》除強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)中、建好后對周邊環(huán)境的影響，還強(qiáng)化了周邊環(huán)境對擬建商品住宅建設(shè)項(xiàng)目的影響。《辦法》也是對“環(huán)辦〔2008〕70號”《通知》相關(guān)要求的落實(shí)和細(xì)化，可供各地參考。

第三，在既無法律、法規(guī)確立雙向環(huán)評制度，又無規(guī)章細(xì)化環(huán)境適宜性預(yù)評定和驗(yàn)收評定的情況下，地方環(huán)保部門要主動(dòng)作為。

地方環(huán)保部門應(yīng)該明白:如果事前不主動(dòng)，事后只會(huì)更被動(dòng)。因此，要主動(dòng)向政府提出推進(jìn)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的建議，在規(guī)劃的編制和控制中充分考慮環(huán)境因素，努力從源頭上避免布局的不合理；在受理和審批環(huán)境敏感區(qū)或環(huán)境敏感建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評時(shí)，應(yīng)利用環(huán)境監(jiān)測上的技術(shù)優(yōu)勢，主動(dòng)增加周邊環(huán)境對該區(qū)域環(huán)境適宜性影響的評價(jià)，對“選址敏感、影響面大、群眾可能反應(yīng)強(qiáng)烈”或周邊環(huán)境“可能危害群眾健康”的項(xiàng)目，及時(shí)與有關(guān)部門溝通，積極向政府匯報(bào)，闡述利弊得失，以達(dá)成共識(shí)，防患于未然。