近年來，在一些城市，隨著規(guī)劃調(diào)整和建設(shè)發(fā)展，不少先建的工業(yè)區(qū)特別是化工區(qū)周圍，規(guī)劃、建設(shè)了大量的居住區(qū)，最嚴重的甚至隔路而建，形成了居住區(qū)包圍工業(yè)區(qū)的局面。

由于居住區(qū)和化工區(qū)交錯分布，不僅讓居民深受環(huán)境污染之苦，更存在巨大的安全隱患。此外，隨之而來的投訴，特別是涉氣投訴急劇增加，成為環(huán)境監(jiān)察和信訪調(diào)處中最為頭疼的問題。

從污染防治和環(huán)境監(jiān)管的角度看，由于區(qū)內(nèi)企業(yè)眾多以及廢氣傳輸?shù)奶匦裕袝r候很難確定污染的來源，存在單個企業(yè)監(jiān)測結(jié)果達標，但疊加后區(qū)內(nèi)大氣整體超標的情況。

此外，由于我國現(xiàn)行空氣質(zhì)量標準偏低和缺失，存在某一區(qū)域大氣即使達標，但仍有可能造成人體不適的情況；還由于部分企業(yè)出于降低運行成本以及缺乏責任心，廢氣治理設(shè)施不能保證正常運轉(zhuǎn)且難以監(jiān)測；更由于廢氣的飄散性和難控性特點，加之目前國內(nèi)廢氣的治理手段單一、技術(shù)不高，使得目前部分居住區(qū)和化工區(qū)的距離即使符合衛(wèi)生防護距離的要求，仍有可能因氣壓、風向等因素受到影響。

但是，造成上述問題更深層次的原因還在于立法的漏洞?！董h(huán)境影響評價法》第二條規(guī)定:“本法所稱環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。”

這樣定義環(huán)境影響評價存在一定問題。對于工業(yè)區(qū)建在先、居住區(qū)建在后的情況而言，只考察作為污染源的居住區(qū)建設(shè)中和建成后對周邊環(huán)境的影響，但并未反過來考察周邊環(huán)境對居住區(qū)的宜居性存在的影響。即不對規(guī)劃和建設(shè)項目本身的選址是否恰當予以評價，不對位于不同環(huán)境中的規(guī)劃和建設(shè)項目提出特殊的防護要求。

這樣一來，居住者應享有寧靜、舒適環(huán)境的權(quán)利容易被漠視，最終導致居住區(qū)包圍工業(yè)區(qū)，老百姓深受其害、投訴不斷，環(huán)保部門疲于應付、左右為難，最后企業(yè)只好搬遷。

此問題的嚴重性，環(huán)境保護部早有認識，并在《關(guān)于加強城市建設(shè)項目環(huán)境影響評價監(jiān)督管理工作的通知》(環(huán)辦〔2008〕70號)中要求:“對舊城區(qū)改造、新城區(qū)建設(shè)、大型房地產(chǎn)開發(fā)項目，必須科學論證項目的環(huán)境影響和選址的合理性，注意周邊環(huán)境問題對擬建項目的影響，在環(huán)評文件和批復中，明確要求房地產(chǎn)開發(fā)商在預售房時必須公示有關(guān)環(huán)評及環(huán)保驗收信息；在工業(yè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)企業(yè)影響范圍內(nèi)及可能危害群眾健康的區(qū)域內(nèi)不得審批新、擴建居民住宅項目。”以從源頭上防止環(huán)境污染和投訴糾紛。用心可謂良苦。

但是，由于此《通知》既非法律、法規(guī)，也非部門規(guī)章，僅是環(huán)境保護部的一個規(guī)范性文件，效力偏低。而且，此《通知》的規(guī)定過于原則，如，怎么“科學論證選址的合理性”？怎么“注意周邊環(huán)境的影響”？界定“可能危害群眾健康”的污染因子有哪些、標準是什么？

特別是化工區(qū)周圍，污染因子特殊而復雜，現(xiàn)場監(jiān)測和在線監(jiān)控的難度都很大。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地環(huán)保部門對此《通知》有不同理解，主要問題是無法約束其他部門和地方政府，執(zhí)行的效果并不如人意。

因此，要從源頭和根本上解決問題，應從盡快完善立法漏洞，以法定的形式確立環(huán)境敏感區(qū)(環(huán)境敏感建設(shè)項目)環(huán)境影響雙向環(huán)評制度入手，可依次考慮以下方案:

第一，推動《環(huán)境影響評價法》修訂，或由地方性法規(guī)先行嘗試，確立環(huán)境敏感區(qū)(環(huán)境敏感建設(shè)項目)的雙向環(huán)評制度。

《環(huán)境影響評價法》的這個漏洞已經(jīng)存在，要想從根本上解決因為立法漏洞帶來的問題，最好就是在國家立法的層面上進行修訂。當然，修法并非易事。因此，具備條件的地區(qū)可以地方性法規(guī)的形式，先行確立環(huán)境敏感區(qū)(環(huán)境敏感建設(shè)項目)的雙向環(huán)評制度。

具體可以這樣規(guī)定:在對居住、文化、教育、辦公、衛(wèi)生以及其他環(huán)境敏感區(qū)或環(huán)境敏感建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價時，環(huán)保部門應增加周邊環(huán)境對這一區(qū)域自身影響的評價，審查此項目建成后能否符合相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標準，并可以要求建設(shè)單位提供相關(guān)數(shù)據(jù)和檢測結(jié)果，以及預防和減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。

第二，以部門規(guī)章或政府規(guī)章的形式，對環(huán)境敏感區(qū)(環(huán)境敏感建設(shè)項目)環(huán)境適宜性的預評定和驗收評定作出具體規(guī)定。

在法律修訂或地方性立法無法馬上付諸實施的情況下，或即使已經(jīng)通過法律修訂或地方性立法的形式確立了環(huán)境敏感區(qū)(環(huán)境敏感建設(shè)項目)的雙向環(huán)評制度，但具體怎么執(zhí)行，執(zhí)行什么標準，環(huán)境保護部或具有規(guī)章制定權(quán)的地方政府可以部門規(guī)章或政府規(guī)章的形式，制訂更加具體、更具可操作性的配套辦法。

在這方面，重慶市已經(jīng)先行先試，出臺了《重慶市商品住宅建設(shè)項目居住環(huán)境適宜性評定暫行辦法》。根據(jù)此《辦法》，在環(huán)評階段，環(huán)保部門要對擬建商品住宅建設(shè)項目居住環(huán)境適宜性進行預評定；在竣工環(huán)保驗收階段，要對商品住宅建設(shè)項目居住環(huán)境適宜性進行驗收評定。

與現(xiàn)行的環(huán)評制度相比，此《辦法》除強調(diào)項目建設(shè)中、建好后對周邊環(huán)境的影響，還強化了周邊環(huán)境對擬建商品住宅建設(shè)項目的影響?！掇k法》也是對“環(huán)辦〔2008〕70號”《通知》相關(guān)要求的落實和細化，可供各地參考。

第三，在既無法律、法規(guī)確立雙向環(huán)評制度，又無規(guī)章細化環(huán)境適宜性預評定和驗收評定的情況下，地方環(huán)保部門要主動作為。

地方環(huán)保部門應該明白:如果事前不主動，事后只會更被動。因此，要主動向政府提出推進規(guī)劃環(huán)境影響評價的建議，在規(guī)劃的編制和控制中充分考慮環(huán)境因素，努力從源頭上避免布局的不合理；在受理和審批環(huán)境敏感區(qū)或環(huán)境敏感建設(shè)項目的環(huán)評時，應利用環(huán)境監(jiān)測上的技術(shù)優(yōu)勢，主動增加周邊環(huán)境對該區(qū)域環(huán)境適宜性影響的評價，對“選址敏感、影響面大、群眾可能反應強烈”或周邊環(huán)境“可能危害群眾健康”的項目，及時與有關(guān)部門溝通，積極向政府匯報，闡述利弊得失，以達成共識，防患于未然。