古代臣對(duì)君的報(bào)告名目繁多，常用的有章、表、議、疏、啟、書(shū)、記、札子、封事等。清代沿襲前明制度，用題本和奏本兩種形式。題本是較正式的報(bào)告，由通政司轉(zhuǎn)送內(nèi)閣申請(qǐng)擬旨，再呈送皇帝，手續(xù)繁復(fù)，又易泄密。奏本不用印，手續(xù)較簡(jiǎn)，但也要做公文旅行，毫無(wú)機(jī)密可言。奏折的要旨就在一個(gè)"密"字，它由皇上親拆親行，任何第三者都無(wú)權(quán)拆看，有很強(qiáng)的保密性。因此，雍正登基的第十四天，便下了一道收繳前朝密折的諭旨，使密折逐步形成了一種固定的文書(shū)制度。在雍正欽定的規(guī)章里，從繕折、裝匣、傳遞、批閱、發(fā)回本人，再繳進(jìn)宮中，都有一定的程序，不允許紊亂。按照密折的內(nèi)容，分別規(guī)定用素紙、黃紙、黃綾面紙、白綾面紙四種繕寫(xiě)，并使用統(tǒng)一規(guī)格的封套。密折須本人親筆，臣工繕寫(xiě)完后，加以封套、固封，裝入特制的折匣，用宮廷鎖匠特制的銅鎖鎖住，坊間鎖匠配制的鑰匙是絕對(duì)打不開(kāi)密折匣的。密折派專(zhuān)人送達(dá)。給皇帝上密折是一種特權(quán)更是一種榮譽(yù)?，F(xiàn)存最早的奏折是康熙三十二年的奏折。當(dāng)時(shí)有資格上奏的只是由中央派到地方上的常設(shè)官員，他們大多是皇帝家臣。如江寧、蘇州織造什么的。終康熙一朝密奏者只有百余人。而雍正朝卻多達(dá)一千一百多名，逐步擴(kuò)大到各省督撫、藩、臬、提、鎮(zhèn)等。何等官職才有資格密奏，誰(shuí)也說(shuō)不清。與其說(shuō)依品級(jí)，不如說(shuō)視與皇帝的關(guān)系而定。到了雍正后期，甚至連知府、同知副將等一些微職也可特許準(zhǔn)奏。

上密折是特權(quán)，有權(quán)力就有義務(wù)，臣子們?cè)谘笱蟮靡庥谧约憾鲗櫟耐瑫r(shí)，不知不覺(jué)中把前程也付之于這一奏折了。奏折的內(nèi)容千殊萬(wàn)別，上自軍國(guó)重務(wù)，下至身邊瑣事，無(wú)所不包。雍正朝的密折不但用來(lái)陳事，還用來(lái)薦人。于官員的登用、陟黜極為留意，他曾一再透露："朕惟治天下之道，首重用人。"雍正考察地方的吏治，著重點(diǎn)是對(duì)地方的官吏的檢查。他給官員授權(quán)，允許越境奏事;可以越級(jí)監(jiān)視，上下?tīng)恐疲@種方法使雍正了解了很多的情況。諸如地方政事的好壞，官員中誰(shuí)認(rèn)真負(fù)責(zé)，誰(shuí)搪塞敷衍。也使為官者人人震懾，不敢輕蹈法網(wǎng)。但是，雍正很講究體制，他不允許下級(jí)超越職權(quán)。他一再告誡臣子：“今許汝密折奏事，切毋籍此挾制上司，而失屬官之體。”

密折作為君臣間的私人通訊，可以無(wú)話(huà)不談;臣下獻(xiàn)議，皇帝先睹為快，可以通達(dá)下情，直接批上自己的意見(jiàn);國(guó)家有所興榮，臣下有不同看法，也可以婉轉(zhuǎn)諫勸。奏折制只是一種文書(shū)制度。它雖是無(wú)形的，但比之某個(gè)官衙的設(shè)置所產(chǎn)生的影響，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般的衙門(mén)的興廢。楊啟樵先生在《雍正帝及其密折制度研究》一書(shū)中認(rèn)為：密折制是雍正推行專(zhuān)制政治的有效手段。之一，皇帝可以直接處理庶務(wù)，強(qiáng)化其權(quán)利;之二，有效地控制了官員，使他們互相牽制，效忠于皇上。密折制度牽涉到君臣間的權(quán)力的分配，是官僚政治的重大改革。

(3)情報(bào)網(wǎng)的由來(lái)

在雍正朝每一個(gè)具有奏折資格的人都有權(quán)向皇帝密告自己的同僚、下級(jí)甚至上司;同時(shí)在他監(jiān)視別人的過(guò)程中，自己也被置于別人的監(jiān)視中。雍正并不忌諱談到告密，他標(biāo)榜自己“朕勵(lì)精圖治，耳目甚廣”。從現(xiàn)存的資料分析得知，他的耳目觸角遍及全國(guó)各地。有以奏折制度為依托的明線(xiàn)，又有由特工所織成的若干暗線(xiàn)。一切都是無(wú)形的卻又很制度化。其情報(bào)網(wǎng)組織的人員，一為科道言官和寫(xiě)奏折的官員;二為雍正所培養(yǎng)的一批御前侍衛(wèi);三為通過(guò)各種渠道推薦給各省督撫的書(shū)記、長(zhǎng)隨等。

探究雍正情報(bào)網(wǎng)的設(shè)立，起因有三端：一是政體上的原因。清代以族國(guó)立制，皇帝是臣子的最高主子。家臣效忠主子是天經(jīng)地義的事;所以，官員以取得與皇帝進(jìn)行私人通信的資格為榮。二是受當(dāng)時(shí)的政治形勢(shì)所迫，這是直接的原因?？滴醭膬?chǔ)位之爭(zhēng)在雍正初年的延續(xù)，造成了雍正了解民間動(dòng)向的迫切性，也增加了他嚴(yán)格控制官僚們思想行為的自覺(jué)性。三可說(shuō)是集權(quán)的需要，這是最本質(zhì)的原因。楊啟樵在《雍正帝及其密折制度研究》一書(shū)中指出：“君主專(zhuān)政時(shí)代，人君深居九重，與外界隔閡，政事則委諸大臣，但又恐所托非人，為非作歹，貽誤蒼生，甚或生覬覦之心，危及江山，因此不得不廣布耳目，以周知庶務(wù)，通達(dá)下情。”按照他的觀點(diǎn)，高高在上的皇帝并非高枕無(wú)憂(yōu)。在他們的潛意識(shí)中都有一種危機(jī)感，生怕臣子不忠，生怕佞臣篡權(quán)，對(duì)每一點(diǎn)星星之火都要防微杜漸，隨時(shí)撲滅，以免失去控制，形成燎原之勢(shì)。歷代的特務(wù)機(jī)關(guān)都是在這種情形下產(chǎn)生的，諸如 “詔獄”、“大誰(shuí)何”、“麗竟門(mén)”、“不良人”、“侍衛(wèi)司獄”、“內(nèi)軍巡院”等。最有名的當(dāng)推明代的“廠(chǎng)衛(wèi)”，其荼毒臣民的殘酷和恐怖令人談虎色變。歷史的經(jīng)驗(yàn)值得注意，公開(kāi)的任用特務(wù)，不得人心，且目標(biāo)太大，成事不足，敗事有余;但下情不能不周知，耳目不能沒(méi)有。有此殷鑒，雍正所建立的情報(bào)網(wǎng)才有更多的創(chuàng)意。

雍正情報(bào)網(wǎng)監(jiān)控的主要對(duì)象是臣子。雍正以為用人得宜則地方獲治，此乃敷政寧人的根本。所在，他有一個(gè)基本信念，那就是對(duì)官員要不時(shí)體訪(fǎng)，防其改節(jié)。他的用人政策有三個(gè)要旨：廣采輿論、時(shí)加訪(fǎng)察和乾綱獨(dú)斷。以廣東省的官箴為例，略見(jiàn)一斑。廣州提督王紹緒系寵臣鄂爾泰所薦，雍正也曾予以“明敏穩(wěn)妥”的考語(yǔ)，但他疑惑王紹緒“偏于養(yǎng)柔，恐不能克勝現(xiàn)任”，因此命廣州將軍石禮哈"留心探聽(tīng)，便中據(jù)實(shí)奏聞"。石禮哈對(duì)王紹緒不錯(cuò)，說(shuō)他：“ 念念不忘圣恩，志潔行清，勤于辦事”。雍正仍不放心，再向兩廣總督孔毓、署理廣東巡撫傅泰調(diào)查，直到再一次證實(shí)王紹緒操守極好，這才罷休。為了一名提督的任用，他不惜勞動(dòng)眾人。又如傅泰，不但監(jiān)視王紹緒，還訪(fǎng)察過(guò)廣東布政使王士俊、廣東按察使婁儼。照此說(shuō)傅泰所得的寵信應(yīng)該是很高的，但是，傅泰又何嘗不受他人監(jiān)視?從《朱批諭旨》可知，王士俊和廣東總督郝玉麟都負(fù)有密報(bào)傅泰行止的使命。由此，一省大小官員均在互相監(jiān)督之中。將軍和總督可以密報(bào)提督、巡撫;提督、巡撫對(duì)總督，也要按皇帝的要求提供所需要的情報(bào)。章學(xué)誠(chéng)在研究《朱批諭旨》時(shí)說(shuō)：“彼時(shí)以督撫之威嚴(yán)，至不能彈一執(zhí)法縣令、詈誤之吏，但使操持可信，大吏雖欲擠之死，而皇覽能燭其微。愚嘗讀《朱批諭旨》，而嘆當(dāng)時(shí)清節(jié)孤直之臣遭逢如此，雖使感激殺身，亦不足為報(bào)也。”所嘆正是封建政治尊卑統(tǒng)屬，督察參劾均有定制，而雍正卻隨心所欲地混亂上下次序。一方面皇權(quán)得到了最大限度的鞏固，另一方面臣子們卻處在被愚弄的境地中。

雍正的耳目還有一類(lèi)是發(fā)往督撫處試用后補(bǔ)的侍衛(wèi)，如雍正曾派遣十個(gè)御前侍衛(wèi)到川陜總督年羹堯處學(xué)習(xí)軍事。這些侍衛(wèi)賦有了解該地官民情況的職責(zé)，同時(shí)身負(fù)監(jiān)視封疆大吏行止的密務(wù)，應(yīng)該隨時(shí)隨地向皇帝密報(bào)年羹堯的表現(xiàn)。不曾料他們被年羹堯恩威并重收買(mǎi)下來(lái)，給雍正的密折中充滿(mǎn)了對(duì)年羹堯肉麻的吹捧。做皇帝的得不到任何真實(shí)情況，非常惱火。當(dāng)年羹堯獲罪時(shí)，他在給侍衛(wèi)的朱批中連斥"卑鄙"令他們不必再回京。

在文人筆記和小說(shuō)中，有許多對(duì)密訪(fǎng)人員的記載和描寫(xiě)。有些情況因資料本身語(yǔ)焉不詳已弄不清楚了，但有一批人在為雍正干密訪(fǎng)的勾當(dāng)則是千真萬(wàn)確的。趙翼在《檐曝雜記》中述及：官僚王云錦元旦在家里與親朋好友打葉子牌，不知怎么丟了一張。第二天上朝，雍正詢(xún)問(wèn)他新年假期做了些什么。他從實(shí)回奏，雍正點(diǎn)頭稱(chēng)是，說(shuō)他細(xì)事不欺君，不愧為狀元郎，隨手從袖中把那張丟失的葉子牌掏了出來(lái)。王云錦驚駭有加五體投地。這樣的說(shuō)法近乎演義，不實(shí)的成分很多，但是雍正用耳目以獲取真實(shí)情況卻是事實(shí)。

有一利必有一弊。雍正要求親信和非親信、了解或不甚了解的官員都互相監(jiān)督。文員武弁、上下級(jí)之間、中央派員和地方官員交互進(jìn)行。文武不同途，這樣互察已出了正常的范圍。上級(jí)監(jiān)督下級(jí)，本是應(yīng)有職責(zé);但密訪(fǎng)密奏，不是正常考核。特別是下級(jí)匯報(bào)上級(jí)、屬員匯報(bào)主官更是極不正常。這種不正常的手段必然會(huì)招致朝臣們的非議。雍正去世后不到一個(gè)月，原監(jiān)察御史謝世濟(jì)和伯爵欽拜就大聲疾呼取消密折制，他們聲淚俱下歷數(shù)密報(bào)的弊端：“小人多以此說(shuō)害君子，首告者不知主名，被告者無(wú)由申訴;上下相忌，君臣相疑。”他們?cè)凇墩撻_(kāi)言路之疏》中提出：“欲收開(kāi)言路之利，且先除開(kāi)言路之弊。”盡管，新一代君主乾隆對(duì)于他們的發(fā)難不以為然，繼續(xù)把密折當(dāng)作法寶相襲相沿。然而，這位新皇帝對(duì)于那種訓(xùn)練特務(wù)、派遣耳目的手段也感到過(guò)于兇殘了。為了替父親重塑形象，掩蓋其敗政;更為了給自己留下好的口碑，從此他再?zèng)]有大張旗鼓地強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化情報(bào)網(wǎng)、并重用那些專(zhuān)事密報(bào)的耳目。