金融危機(jī)爆發(fā)以來，峰會(huì)外交在全球治理中的地位和作用日益成為全球媒體關(guān)注的熱點(diǎn)。學(xué)界雖然對(duì)具體峰會(huì)機(jī)制的探討出現(xiàn)了大量的成果，但缺乏總體上的分析和研究，如什么是峰會(huì)外交？它與首腦外交特別是多邊首腦外交是什么關(guān)系？在全球治理體系中，峰會(huì)外交扮演什么樣的角色？發(fā)揮著什么樣的作用？等等。筆者擬在厘清峰會(huì)外交概念的基礎(chǔ)上，就峰會(huì)外交在全球治理中的地位和作用進(jìn)行初步探討，以期對(duì)解答上述問題有所幫助。

峰會(huì)外交的涵義

英語(yǔ)summit一詞是丘吉爾1953年最早使用的，用來呼吁召開首腦一級(jí)的主要西方國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人的會(huì)議，1955年?yáng)|西方日內(nèi)瓦四國(guó)首腦會(huì)議后，西方新聞界開始使用這一術(shù)語(yǔ)。在中文里，最初翻譯為“最高級(jí)會(huì)議”或“首腦會(huì)議”，現(xiàn)在有人根據(jù)經(jīng)濟(jì)效率原則，直接翻譯為“峰會(huì)”。當(dāng)然仍有人繼續(xù)沿用“首腦會(huì)議”一詞。根據(jù)檢索，《人民日?qǐng)?bào)》最早是1994年7月17日在新聞報(bào)道使用“峰會(huì)”一詞的。

從廣義上講，凡是組織、團(tuán)體或特定行為主體之間召開的最高級(jí)別會(huì)議，都可以稱之為峰會(huì)。在國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域，它既包括多邊舞臺(tái)上的最高級(jí)會(huì)議，也包括兩個(gè)國(guó)家舉行的最高級(jí)會(huì)晤，甚至非政府組織召開的高層論壇也稱之為峰會(huì)。因此，從這個(gè)意義上講，峰會(huì)外交不僅包括以多邊最高級(jí)會(huì)議為舞臺(tái)而開展的外交活動(dòng)，而且包括國(guó)家和政府首腦開展雙邊會(huì)晤的外交活動(dòng)，甚至包括非政府組織通過高峰論壇而開展的民間外交活動(dòng)。但大多數(shù)人都是從狹義上使用這一概念，即峰會(huì)外交是以多邊最高級(jí)會(huì)議為舞臺(tái)而開展的外交活動(dòng)。根據(jù)檢索，目前以峰會(huì)外交為標(biāo)題的四篇新聞報(bào)道和分析均是從這個(gè)意義上討論峰會(huì)外交的。當(dāng)然，也有部分學(xué)者使用“多邊峰會(huì)外交”概念來區(qū)別雙邊首腦會(huì)晤（媒體報(bào)道時(shí)也經(jīng)常使用“峰會(huì)”一詞）。

筆者認(rèn)為，嚴(yán)格來講，會(huì)晤與會(huì)議是有區(qū)別的。國(guó)際會(huì)議必須是一個(gè)群體的集會(huì)，有主持人，有明確的議題，有一定的議事規(guī)則等。峰會(huì)作為國(guó)際會(huì)議的一種形式，本身就是多邊外交舞臺(tái)，從這個(gè)意義上講，直接使用“峰會(huì)外交”概念就可以了，無需前面加“多邊”一詞限定。峰會(huì)外交就是國(guó)家和國(guó)際組織首腦以最高級(jí)會(huì)議為舞臺(tái)而開展的外交活動(dòng)，既包括全體成員共同參加的首腦會(huì)議，也包括峰會(huì)日程安排或首腦們自己商定的小范圍會(huì)議和雙邊會(huì)晤，正所謂“多邊舞臺(tái)，雙邊外交同樣精彩”。由此可見，峰會(huì)舞臺(tái)上的外交活動(dòng)是豐富多彩的，峰會(huì)外交是一種綜合性的外交形態(tài)。

作為最高級(jí)會(huì)議，峰會(huì)外交的參與主體必須是各國(guó)首腦和國(guó)際組織負(fù)責(zé)人，所以說，峰會(huì)外交屬于首腦外交的范疇，但峰會(huì)外交不等于首腦外交，也不等于多邊首腦外交。雖然它與多邊首腦外交都是首腦外交的一部分，在多數(shù)情況下也是一致的。但它們又是從不同的角度定義的，多邊首腦外交是就參與主體而言的，峰會(huì)外交是從最高級(jí)會(huì)議這個(gè)外交舞臺(tái)來定義的，角度的不同導(dǎo)致了二者的差異。

其一，峰會(huì)作為國(guó)際組織的最高級(jí)會(huì)議，它只能是一個(gè)，或國(guó)家元首會(huì)議或政府首腦會(huì)議或國(guó)家元首（政府首腦）會(huì)議，具體則取決于各國(guó)的政治體制和國(guó)際組織的具體安排。但多邊首腦外交則不同，它可以有兩個(gè)。如果一個(gè)國(guó)際組織，既有國(guó)家元首會(huì)議，也有政府首腦會(huì)議，顯而，二者都是多邊首腦外交的范疇，但作為最高級(jí)會(huì)議的峰會(huì)只能有一個(gè)，峰會(huì)外交只能是指以國(guó)家元首會(huì)議為舞臺(tái)而開展的外交活動(dòng)。例如在上海合作組織中，人們通常把成員國(guó)元首理事會(huì)稱之為峰會(huì)，而政府首腦（總理）理事會(huì)只是多邊首腦外交，而不稱為峰會(huì)外交。

其二，部分首腦與其他外交代表一起參與的多邊外交活動(dòng)不屬于峰會(huì)外交的范疇。有些國(guó)際會(huì)議、重大慶典等活動(dòng)，會(huì)議（或活動(dòng)）發(fā)起者并未明確邀請(qǐng)首腦參與，但部分國(guó)家為了顯示重視，特派首腦親自參與。這些多邊外交場(chǎng)合，對(duì)與會(huì)的部分首腦而言可以說是多邊首腦外交，但絕不能稱為峰會(huì)外交。峰會(huì)作為最高級(jí)的外交舞臺(tái)，參與者必須都是國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人或其代表。由此可見，峰會(huì)外交是首腦外交的一部分，它與多邊首腦外交既有一致也有區(qū)別，峰會(huì)外交有其特定的內(nèi)涵，不能簡(jiǎn)單地把峰會(huì)外交等同于多邊首腦外交。

如果把峰會(huì)和峰會(huì)外交視為一種國(guó)際機(jī)制的話，那么根據(jù)機(jī)制化程度的不同，峰會(huì)外交就可以分為正式峰會(huì)機(jī)制和非正式峰會(huì)機(jī)制。二者的本質(zhì)區(qū)別在于機(jī)制的協(xié)議和承諾是否通過“法律制定的方式”來達(dá)成，如果成員國(guó)在機(jī)制內(nèi)意圖達(dá)成的是有法律約束力的國(guó)際協(xié)議和承諾，那么這樣的機(jī)制就是正式國(guó)際機(jī)制，如果成員國(guó)沒有意圖在彼此之間建立起國(guó)際法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，那么這樣的機(jī)制就是非正式國(guó)際機(jī)制。簡(jiǎn)單來說，正式峰會(huì)機(jī)制具有正式國(guó)際法律地位，其決議有法律拘束力。而非正式峰會(huì)機(jī)制則不具有正式的法律地位，對(duì)行為體不產(chǎn)生國(guó)際法上的法律約束力，而只有政治上或道德上的約束力。

正式峰會(huì)機(jī)制都是協(xié)定性國(guó)際組織設(shè)立的決策機(jī)構(gòu)，其中，大多數(shù)為區(qū)域性國(guó)際組織，設(shè)立峰會(huì)機(jī)制的目的是為了推動(dòng)區(qū)域合作的發(fā)展，提升區(qū)域治理的水平。根據(jù)中國(guó)外交部網(wǎng)站資料，設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)為最高決策機(jī)構(gòu)的區(qū)域性組織有30個(gè)，約占網(wǎng)站所列綜合性區(qū)域組織的79%，約占區(qū)域性組織總數(shù)的61%。這些峰會(huì)機(jī)制都是依據(jù)區(qū)域性組織的章程設(shè)立的，其權(quán)力來自組織的授權(quán)，通過的決議對(duì)成員國(guó)具有法律約束力。

非正式峰會(huì)機(jī)制涉及面較廣，主要包括論壇性國(guó)際組織召開的峰會(huì)（如G20峰會(huì)等）、協(xié)定性國(guó)際組織召開的非正式峰會(huì)（如聯(lián)合國(guó)系列的紀(jì)念性峰會(huì)等）和獨(dú)立的峰會(huì)論壇（如東亞峰會(huì)、亞歐峰會(huì)、核安全峰會(huì)等）。它們的非正式性主要體現(xiàn)在它的論壇性質(zhì)，機(jī)制的建立缺乏統(tǒng)一的組織章程或條約，沒有具體的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，其通過的公報(bào)、宣言等文件對(duì)參與者沒有強(qiáng)制約束力。但與正式峰會(huì)機(jī)制相比，非正式峰會(huì)機(jī)制具有較強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性，也更有活力。

此外，還有一些非正式的論壇性峰會(huì)，雖然尚未實(shí)現(xiàn)機(jī)制化，但其活動(dòng)也非常引人關(guān)注。大體可分兩種情況：一是為解決特定全球性問題而召開的峰會(huì)。如2009年聯(lián)合國(guó)發(fā)起的聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)和世界糧食安全首腦會(huì)議等；二是紀(jì)念性的或以增進(jìn)友誼為目的的峰會(huì)，如中非合作論壇北京峰會(huì)、中國(guó)－東盟建立對(duì)話關(guān)系15周年紀(jì)念峰會(huì)等。這些峰會(huì)目前都只召開過一次，沒有形成連續(xù)的、相對(duì)穩(wěn)定的會(huì)議機(jī)制。但它們對(duì)喚起人們對(duì)全球性問題的關(guān)注、對(duì)加深友誼、積累共識(shí)等都具有非常重要的積極意義。

峰會(huì)外交還可分為區(qū)域性、跨區(qū)域性和全球性三個(gè)層面。區(qū)域性峰會(huì)外交大多是區(qū)域組織內(nèi)部通過首腦峰會(huì)而開展的外交活動(dòng)，它既包括特定地域的區(qū)域性國(guó)際組織召開的峰會(huì)外交，如歐盟峰會(huì)、東盟峰會(huì)、非盟峰會(huì)、美洲國(guó)家首腦會(huì)議等，也包括地理上相交或相近的國(guó)家通過區(qū)域性峰會(huì)而開展的外交活動(dòng)，如上海合作組織元首理事會(huì)、亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議、東亞峰會(huì)（在吸收美國(guó)、俄羅斯加入后也屬于這種情況，因?yàn)樗某蓡T在地理上已超出了東亞的范圍）等。這些峰會(huì)外交的前者大多數(shù)屬于正式峰會(huì)機(jī)制的范疇，議題主要圍繞區(qū)域合作而展開。后者則較為復(fù)雜，既有正式的峰會(huì)外交機(jī)制，也有非正式的峰會(huì)外交機(jī)制，討論的議題既有區(qū)域合作問題，也涉及全球治理的問題。

跨區(qū)域的峰會(huì)外交是指不同地區(qū)、不同地域的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人通過召開最高級(jí)會(huì)議而開展的外交活動(dòng)。大體上可分三種情況：　

第一種是洲際峰會(huì)，如亞歐首腦峰會(huì)，為了推動(dòng)兩大洲的合作，亞歐兩大洲的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人舉行機(jī)制化的峰會(huì)，討論彼此合作的問題；第二種是跨區(qū)域國(guó)際機(jī)制的峰會(huì)，如不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)峰會(huì)、英聯(lián)邦峰會(huì)（英聯(lián)邦政府首腦會(huì)議）、法語(yǔ)國(guó)家首腦會(huì)議、金磚國(guó)家峰會(huì)等。這些國(guó)際機(jī)制是不同區(qū)域的若干國(guó)家基于歷史聯(lián)系或現(xiàn)實(shí)需要而建立的，其目的是為了深化合作、提高國(guó)際影響力；第三種比較特殊，從表面上看有雙邊的特點(diǎn)，實(shí)則是多邊論壇，如中歐峰會(huì)、中非合作論壇北京峰會(huì)等?？鐓^(qū)域性峰會(huì)已經(jīng)成為洲際合作、跨區(qū)域治理的重要平臺(tái)，但一般來講，這類峰會(huì)外交大多具有非正式國(guó)際機(jī)制的性質(zhì)。峰會(huì)議題除成員之間的合作外，也較多地涉及了全球性問題的討論和應(yīng)對(duì)。

全球性峰會(huì)外交是指以討論和解決全球性問題為主要任務(wù)，不限于特定地區(qū)的成員通過舉行最高級(jí)會(huì)議而開展的外交活動(dòng)。從組織發(fā)起情況看，可分三種情況：　

其一是全球性國(guó)際組織發(fā)起的紀(jì)念性峰會(huì)，邀請(qǐng)對(duì)象包括所有會(huì)員國(guó)，如聯(lián)合國(guó)成立50周年、60周年峰會(huì)等；其二是針對(duì)特定全球性問題而發(fā)起的全球性峰會(huì)，如聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)、核安全峰會(huì)、世界糧食安全峰會(huì)等，發(fā)起者既可以是全球性國(guó)際組織，也可以是一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家。此類峰會(huì)參與者人數(shù)眾多，包括了與該問題相關(guān)的大多數(shù)國(guó)家的首腦或其代表；其三是以全球經(jīng)濟(jì)治理為己任的國(guó)際組織召開的峰會(huì)外交活動(dòng)，如G8、G8+n、G20等峰會(huì)機(jī)制。雖然峰會(huì)成員只是世界經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上的少數(shù)經(jīng)濟(jì)體，但它們聲稱代表國(guó)際社會(huì)，峰會(huì)議題也主要是全球經(jīng)濟(jì)治理中的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則等問題。

重要的是，它們?cè)谑澜缃?jīng)濟(jì)中所占比重高，是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)者，在一定程度上，它們對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的影響具有全球性。所以，這類峰會(huì)通常被認(rèn)為是全球性的。當(dāng)然，要成為真正的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制，或許還需要解決合法性的問題?？偟膩碇v，全球性峰會(huì)外交，雖然具體任務(wù)不同，但基本都是以全球治理為主要目標(biāo)的、非正式的峰會(huì)外交活動(dòng)。

不同層面的峰會(huì)外交，基本對(duì)應(yīng)著不同范圍的全球治理。它們既相互獨(dú)立，各自承擔(dān)獨(dú)立的治理任務(wù)，又相互補(bǔ)充，相互配合，共同服務(wù)于旨在解決全球性問題的全球治理的需要。

峰會(huì)外交是全球治理的重要平臺(tái)

全球治理是在全球化加速發(fā)展的背景下，為了應(yīng)對(duì)日趨繁雜的全球性挑戰(zhàn)、解決日益緊迫的全球性問題而提出的理論。全球性問題是指關(guān)系到整個(gè)人類利益、嚴(yán)重威脅人類社會(huì)生存和發(fā)展、須通過世界各國(guó)共同努力才能解決的一系列重大問題。對(duì)具體全球性問題的概括，筆者比較認(rèn)同全球治理研究的著名專家、英國(guó)倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授戴維·赫爾德的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，“全球性挑戰(zhàn)帶給我們必須面對(duì)的三個(gè)核心問題是：全球共同關(guān)心的生態(tài)與環(huán)境問題（全球變暖、生物多樣性危機(jī)和生態(tài)系統(tǒng)損失、水缺乏）、人類可持續(xù)發(fā)展問題（消滅貧困、沖突防止、全球傳染性疾病控制）以及全球競(jìng)賽規(guī)則（核不擴(kuò)散、有毒廢物處置、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、遺傳研究規(guī)則、貿(mào)易規(guī)則、金融和稅收規(guī)則）”。

而這些問題也正是當(dāng)下峰會(huì)外交的重要議題，如二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)除了討論金融危機(jī)爆發(fā)的原因、應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的措施外，還重點(diǎn)討論了諸如轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)共同發(fā)展等人類可持續(xù)發(fā)展問題和國(guó)際金融貨幣體系改革、反對(duì)貿(mào)易保護(hù)等國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則與制度等問題。而核安全峰會(huì)、聯(lián)合國(guó)氣候峰會(huì)等更是專門針對(duì)特定全球性問題而舉行的峰會(huì)外交。所以說，除紀(jì)念性峰會(huì)和部分討論內(nèi)部發(fā)展的區(qū)域組織峰會(huì)外，大量的峰會(huì)外交都是在討論各種威脅人類的全球性挑戰(zhàn)，所以說“多邊峰會(huì)外交已成為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球性問題不可替代的重要平臺(tái)”。從這個(gè)意義上講，峰會(huì)外交就是全球治理的平臺(tái)，是全球治理的重要組成部分。

從全球治理的結(jié)構(gòu)來看，峰會(huì)外交是全球治理的一部分。全球治理的提出，主要是為了超越政府管理而實(shí)現(xiàn)多種行為體共同治理的愿望，雖然不同理論流派對(duì)全球治理的理解并不相同，但有一點(diǎn)是共同的，即都強(qiáng)調(diào)全球治理的多行為體、多中心、多層次等特點(diǎn)，認(rèn)為全球治理是一個(gè)由不同層次的行為主體、力量和運(yùn)動(dòng)構(gòu)成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。在這個(gè)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)中，筆者根據(jù)政府作用的不同，將全球治理主體分為三類：　

政府、政府間國(guó)際組織、非政府的公民社會(huì)組織。從經(jīng)驗(yàn)層面看，政府的善治依然是實(shí)現(xiàn)全球治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。全球公民社會(huì)組織范圍較大，牽涉面很廣，它們一方面通過獨(dú)立行動(dòng)，努力應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)，另一方面它們通過活動(dòng)、輿論形成一定的壓力集團(tuán)，對(duì)政府決策施加影響。政府間國(guó)際組織既是政府權(quán)力的對(duì)外延伸，同時(shí)又具有非強(qiáng)制性和協(xié)商性，它們?cè)谌蛑卫碇谐袚?dān)最主要的責(zé)任。全球治理理論的創(chuàng)建者羅西瑙認(rèn)為，在全球治理的“權(quán)威空間”中，政府間國(guó)際組織是實(shí)現(xiàn)全球治理的重要載體。峰會(huì)外交作為政府間國(guó)際組織的決策機(jī)構(gòu)或最高論壇，既獨(dú)自在全球治理中發(fā)揮重要作用，又通過所屬政府間國(guó)際組織參與全球治理。

特別是對(duì)一些全球性的論壇性國(guó)際組織而言，峰會(huì)不僅是該組織的核心，而且成為該組織的重要標(biāo)志，這些峰會(huì)本身就是全球治理的重要參與者和推動(dòng)者，如八國(guó)峰會(huì)、二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)等，因?yàn)榉鍟?huì)達(dá)成的共識(shí)不僅成為集團(tuán)成員的行動(dòng)指南，而且成為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)的重要基礎(chǔ)，成為全球治理發(fā)展的重要推力。而一些獨(dú)立的峰會(huì)機(jī)制（如東亞峰會(huì)）和特定的峰會(huì)外交（應(yīng)對(duì)特定全球性問題而召開的峰會(huì)，如世界糧食安全峰會(huì)等）則作為獨(dú)特的政府間最高論壇，直接參與全球治理過程并發(fā)揮獨(dú)立的影響。同時(shí)，從參與者的政治影響來看，峰會(huì)外交作為全球政治精英集聚的舞臺(tái)，在全球治理中的作用更是引人注目。

“斯蒂芬·吉爾將確定全球治理方向的主要要素歸結(jié)為‘全球化精英’，認(rèn)為以西方七國(guó)集團(tuán)為核心的政治精英的政治權(quán)力自上個(gè)世紀(jì)70年代以來一直在逐步增長(zhǎng)。這些西方的政治精英已經(jīng)形成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全球治理發(fā)揮著重要作用。”國(guó)內(nèi)也有學(xué)者將“全球精英”作為獨(dú)立的全球治理主體?？傊?，無論是作為政府間國(guó)際組織的重要組成部分，或是作為獨(dú)立的最高級(jí)論壇，或是作為全球政治精英集聚的舞臺(tái)，峰會(huì)外交都是全球治理的重要平臺(tái)，在全球治理過程中發(fā)揮重要作用。

國(guó)際金融危機(jī)將峰會(huì)外交推到了全球治理的臺(tái)前。隨著全球化的加速發(fā)展，全球性挑戰(zhàn)和人類面臨的全球性問題也迅速擴(kuò)散到全球，影響和危害日益加深，有的已釀成全球性危機(jī)。這些威脅人類生存和發(fā)展的全球性危機(jī)對(duì)全球治理提出了更高的要求，它要求國(guó)際社會(huì)能迅速?zèng)Q策，立即行動(dòng)。而常規(guī)多邊外交則由于外交授權(quán)有限，溝通和談判過程必須層層請(qǐng)示，甚至要經(jīng)歷多次反復(fù)，歷時(shí)較長(zhǎng)，可能會(huì)錯(cuò)過治理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。

相比而言，峰會(huì)外交的決策效率高于常規(guī)外交。因?yàn)榉鍟?huì)外交的參與者都是各國(guó)決策機(jī)制的核心人物，雖然各國(guó)外交決策體制不盡相同，但所有首腦都會(huì)擁有較高的決策自主權(quán)。因此，在峰會(huì)外交舞臺(tái)上，首腦們經(jīng)常可以根據(jù)互動(dòng)的情勢(shì)和國(guó)際局勢(shì)進(jìn)行即時(shí)的分析和決斷，從而避免一般外交渠道的耽延或曲折。職業(yè)外交官維爾斯·賽耶承認(rèn)，在首腦會(huì)議上幾個(gè)小時(shí)就能解決的問題，而大使們按政府指令行事則可能要數(shù)周才能達(dá)到目的。因此，在面對(duì)危機(jī)時(shí)，國(guó)際社會(huì)更期待峰會(huì)外交。國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，G20峰會(huì)的橫空出世并密集召開、金磚國(guó)家峰會(huì)的迅速興起和其他峰會(huì)機(jī)制的快速發(fā)展，進(jìn)一步說明了峰會(huì)外交在全球治理中的地位和作用。特別是G20峰會(huì)，它不僅成為應(yīng)對(duì)危機(jī)的指揮中心，而且也成為應(yīng)對(duì)危機(jī)的前沿陣地。由此可見，國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)將峰會(huì)外交推到了全球治理的臺(tái)前，加重了峰會(huì)外交在全球治理中的分量。

峰會(huì)外交在全球治理中的作用

金融危機(jī)爆發(fā)后，峰會(huì)外交日益受到重視，峰會(huì)外交在全球治理中的作用更是成為討論的熱點(diǎn)，既有期待和褒揚(yáng)，也有質(zhì)疑和批評(píng)。如對(duì)G8峰會(huì)的評(píng)價(jià)，有人贊揚(yáng)它發(fā)揮了克服官僚政治障礙的政治領(lǐng)導(dǎo)作用，有人攻擊它是一個(gè)過時(shí)的排外集團(tuán)，有人指責(zé)它缺乏執(zhí)行力。再比如說在國(guó)際金融危機(jī)中被迅速推到臺(tái)前的G20峰會(huì)，有人認(rèn)為，歷屆G20峰會(huì)達(dá)成的全球經(jīng)濟(jì)刺激方案對(duì)于克服全球金融危機(jī)具有積極的作用，不僅如此，峰會(huì)在國(guó)際金融體系改革方面也開始發(fā)揮建設(shè)性的作用。還有人認(rèn)為，G20峰會(huì)不僅可以視為是當(dāng)今世界幾乎所有大國(guó)的對(duì)話平臺(tái)，同時(shí)也可以被視為是既有大國(guó)美國(guó)與新興崛起大國(guó)中國(guó)在國(guó)際體系層面互相調(diào)適的平臺(tái)。

G20峰會(huì)一旦成功就不僅僅可以服務(wù)于解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)的一時(shí)之需，而且也可以服務(wù)于大國(guó)關(guān)系最終跳出“悲劇”的歷史目標(biāo)了。在這些支持者看來，G20峰會(huì)的召開不僅對(duì)解決國(guó)際金融危機(jī)具有重要作用，而且作為新的全球經(jīng)濟(jì)治理的重要平臺(tái)，還標(biāo)志著國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的重大轉(zhuǎn)變，甚至對(duì)避免“大國(guó)政治的悲劇”也具有重要意義。同時(shí)，質(zhì)疑和批評(píng)之聲也不絕于耳。除了對(duì)峰會(huì)外交龐大的安保和高昂的費(fèi)用提出批評(píng)外，對(duì)非正式峰會(huì)機(jī)制的批評(píng)更多，主要集中在兩個(gè)方面：　

一是對(duì)峰會(huì)功能的質(zhì)疑，認(rèn)為非正式峰會(huì)外交就是一個(gè)清談館，不可能真正解決全球性問題，如有人認(rèn)為，G20峰會(huì)本身并不是一個(gè)解決問題的場(chǎng)所，它是號(hào)召性的；二是對(duì)峰會(huì)外交執(zhí)行力的質(zhì)疑，如有人認(rèn)為，峰會(huì)討論的結(jié)果不會(huì)具備法律效力，參加國(guó)也沒有執(zhí)行的義務(wù)，因此即使會(huì)議的結(jié)果看上去具有約束力也不一定會(huì)被執(zhí)行。

因此，有一些觀察人士戲稱峰會(huì)“有口號(hào)、沒行動(dòng)”，或“有共識(shí)、待行動(dòng)”。甚至有人調(diào)侃G20峰會(huì)是20個(gè)國(guó)家在緊急情況下集中在一起的“強(qiáng)制婚姻”，它缺乏習(xí)俗適應(yīng)的過程，沒有感情基礎(chǔ)，更重要的是，缺乏相互信任。人們對(duì)其他峰會(huì)外交的評(píng)價(jià)雖然不完全相同，但基本上都是有褒有貶。之所以出現(xiàn)這些不同評(píng)價(jià)，固然有峰會(huì)外交自身的問題，但與評(píng)價(jià)者不同的價(jià)值觀、利益得失和觀察視角也有密切聯(lián)系，以致于對(duì)同一場(chǎng)峰會(huì)，也會(huì)有截然不同的評(píng)價(jià)。如2009年G20倫敦峰會(huì)既被人標(biāo)上“歷史性”的標(biāo)簽，又被評(píng)論說是一場(chǎng)“無用的集會(huì)”。

筆者以為，如潮的評(píng)論、激烈的爭(zhēng)議恰說明了國(guó)際社會(huì)對(duì)峰會(huì)外交的高度關(guān)注和殷切期望。而國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，峰會(huì)外交的高密度和集群召開態(tài)勢(shì)，進(jìn)一步說明了峰會(huì)外交在應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)的治理中具有重要的地位與作用。從總體上看，作為全球治理的重要平臺(tái)，峰會(huì)外交不僅彌補(bǔ)了現(xiàn)有治理機(jī)制的缺失和不足，而且還發(fā)揮著引領(lǐng)、協(xié)調(diào)和推動(dòng)全球治理發(fā)展的作用。

第一，引領(lǐng)作用。引領(lǐng)，簡(jiǎn)言之就是引導(dǎo)、帶領(lǐng)的意思，引領(lǐng)通常是領(lǐng)導(dǎo)人的主要職能。峰會(huì)外交作為領(lǐng)導(dǎo)人的集會(huì)，自然要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)人的引領(lǐng)功能。2011年?yáng)|亞峰會(huì)上，溫家寶總理明確指出，多年來，東亞峰會(huì)作為“領(lǐng)導(dǎo)人引領(lǐng)”的戰(zhàn)略論壇，促進(jìn)了東亞各國(guó)的相互了解與合作。峰會(huì)外交對(duì)全球治理的引領(lǐng)作用首先表現(xiàn)為對(duì)所屬國(guó)際組織的發(fā)展方向、主要工作的引導(dǎo)。在正式治理機(jī)制中，峰會(huì)外交的引領(lǐng)作用是由組織章程賦予的。如《上海合作組織憲章》規(guī)定，國(guó)家元首會(huì)議是本組織最高機(jī)構(gòu)，它確定本組織活動(dòng)的優(yōu)先領(lǐng)域和基本方向，決定其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)作、與其他國(guó)家及國(guó)際組織相互協(xié)作的原則問題，同時(shí)研究最迫切的國(guó)際問題。在非正式治理機(jī)制中，峰會(huì)外交的引領(lǐng)作用是通過它們達(dá)成的共識(shí)和承諾來體現(xiàn)的。

作為峰會(huì)外交的成果，共識(shí)雖然比較原則或抽象，但它反映了領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)全球性挑戰(zhàn)的重視和合作應(yīng)對(duì)的政治愿景，體現(xiàn)了峰會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人解決全球性問題的原則和思路，為未來全球治理奠定了政治基礎(chǔ)。而“承諾是峰會(huì)公報(bào)中規(guī)定的、由各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人公開表示同意的、彼此分離的、將要實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)”。承諾需要落實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)結(jié)束后，相應(yīng)的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議以及其他為落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)人承諾而進(jìn)行的外交努力則成為峰會(huì)外交引領(lǐng)作用的最佳注腳。

峰會(huì)外交的引領(lǐng)作用并不限于國(guó)際組織自身，而是涵蓋了全球治理的整體發(fā)展和前進(jìn)方向。因?yàn)榇罅糠鍟?huì)外交的議題都超出了國(guó)際組織內(nèi)部治理的范圍，形成的共識(shí)和承諾也包括了改革全球治理機(jī)制、協(xié)調(diào)全球行動(dòng)等廣闊的問題領(lǐng)域。比如G20峰會(huì)引領(lǐng)和推動(dòng)的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制和國(guó)際金融治理結(jié)構(gòu)的改革，就超出了二十國(guó)集團(tuán)的范圍，引領(lǐng)著全球經(jīng)濟(jì)治理向公平合理的方向發(fā)展。

第二，協(xié)調(diào)作用。全球治理的過程是指全球各層次的公共權(quán)力和全球公民社會(huì)遵循正式或非正式程序、規(guī)則和制度，協(xié)同應(yīng)對(duì)和管理各種全球性挑戰(zhàn)的過程。在多元參與的全球治理過程中，治理主體多元、治理機(jī)制繁多經(jīng)常導(dǎo)致政出多門、政策相互矛盾和沖突。而這種涉及不同類型的主體、牽扯不同治理機(jī)制的協(xié)調(diào)一般都需要最高領(lǐng)導(dǎo)人直接參與和定奪。

因此，峰會(huì)外交的協(xié)調(diào)作用首先表現(xiàn)為解決、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一這種不一致性，實(shí)現(xiàn)“治理的治理”，有學(xué)者認(rèn)為這就是多邊峰會(huì)外交為何在冷戰(zhàn)結(jié)束后更加流行的一個(gè)深刻原因。其次，峰會(huì)外交的協(xié)調(diào)作用表現(xiàn)在對(duì)世界經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)。

全球化的發(fā)展、全球經(jīng)濟(jì)相互依賴的加深客觀上要求相應(yīng)的世界經(jīng)濟(jì)和全球政策協(xié)調(diào)，否則必然導(dǎo)致全球化發(fā)展的無序、失衡和危機(jī)。國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)充分說明了世界經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)缺失或短板的危害性。協(xié)調(diào)是全球經(jīng)濟(jì)治理的基本工作，峰會(huì)外交作為全球治理的重要平臺(tái)，無疑要承擔(dān)世界經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的重任。胡錦濤在G20倫敦峰會(huì)講話中強(qiáng)調(diào)“我們應(yīng)該保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向總體上的一致性、時(shí)效性、前瞻性”，只有各國(guó)攜手合作、相互支持，才能共克時(shí)艱。在宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)中，除正式多邊機(jī)制外，非正式峰會(huì)機(jī)制在后危機(jī)時(shí)代顯得更加槍眼。特別是二十國(guó)集團(tuán)、“金磚國(guó)家”合作機(jī)制等，由于這些機(jī)制的核心就是峰會(huì)外交，其他級(jí)別的外交工作就是圍繞峰會(huì)外交而展開，包括峰會(huì)前的準(zhǔn)備與初步協(xié)調(diào)以及峰會(huì)后的貫徹與落實(shí)，因此峰會(huì)外交的協(xié)調(diào)作用就顯得更加突出。

加拿大多倫多大學(xué)八國(guó)集團(tuán)研究中心主任柯頓將當(dāng)今的協(xié)調(diào)外交與歷史上大國(guó)協(xié)調(diào)進(jìn)行了比較，認(rèn)為大國(guó)協(xié)調(diào)外交的特征就是：彼此獨(dú)立、平等的大國(guó)為共同應(yīng)對(duì)危機(jī)而結(jié)成的排他性集團(tuán)，通過制度化的峰會(huì)外交提供國(guó)際秩序及體系穩(wěn)定。筆者雖不贊成把大國(guó)協(xié)調(diào)等同于峰會(huì)外交，但必須承認(rèn)峰會(huì)外交在大國(guó)協(xié)調(diào)中的核心地位。

峰會(huì)外交的協(xié)調(diào)應(yīng)該說是全球治理中最高層面的協(xié)調(diào)，具有權(quán)威性和較高的可信度，比職業(yè)外交也具有較高的效率。但一方面，由于各國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展水平存在巨大的差異，利益訴求各不相同，協(xié)調(diào)工作非常艱難；　

另一方面，由于上升到峰會(huì)層面協(xié)調(diào)的事務(wù)一般都是更為復(fù)雜且事關(guān)重大的問題，協(xié)調(diào)的難度也超出一般的職業(yè)外交。因此，在峰會(huì)外交舞臺(tái)上，協(xié)而不調(diào)、協(xié)商無果或避重就輕也不是沒有可能的。

第三，推動(dòng)作用。峰會(huì)外交在全球治理過程中的推動(dòng)作用主要源于峰會(huì)外交的決策功能。峰會(huì)外交通過就應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)的政策、行動(dòng)的決策來推動(dòng)全球治理的發(fā)展。在正式國(guó)際組織中，峰會(huì)外交本身就是該組織的最高決策機(jī)構(gòu)，在非正式峰會(huì)機(jī)制中，峰會(huì)外交也是形成共識(shí)和承諾的決策平臺(tái)。

不僅如此，峰會(huì)外交的決策多數(shù)還具有突破原有外交僵局的作用。在全球治理過程中，其他級(jí)別外交遭遇僵局是常有的事，一般情況下，它需要借助較高級(jí)別的外交來突破。“傳統(tǒng)或部長(zhǎng)級(jí)外交形成的僵局，可以通過首腦外交迅速加以解決”，峰會(huì)外交作為最高級(jí)別的外交舞臺(tái)，正是打破僵局、實(shí)現(xiàn)外交突破的重要機(jī)會(huì)。因?yàn)榉鍟?huì)外交的參與者是國(guó)內(nèi)決策體制的核心人物，對(duì)外交決策有較大話語(yǔ)權(quán)。而決策者之間面對(duì)面的相互交流，有助于更清晰地了解彼此的核心利益和重大關(guān)切，也更容易相互理解、相互諒解；況且領(lǐng)導(dǎo)人通常會(huì)站在戰(zhàn)略高度看待國(guó)際問題，從更高的層面和更寬的視野來進(jìn)行判斷分析，因而有可能拋開具體細(xì)節(jié)困擾而達(dá)成共識(shí)。“首腦之間的直接交往不僅可以避開一些糾纏不清的技術(shù)細(xì)節(jié)，直面問題的核心，而且在很多情況下還可以避開外交上的繁文縟節(jié)，以個(gè)人之間的情誼化解看似不可調(diào)和的利益沖突。”

總之，峰會(huì)外交不僅通過常規(guī)決策推動(dòng)全球治理的發(fā)展，而且通過突破性決策打破了國(guó)際合作的障礙，推動(dòng)全球治理進(jìn)入一個(gè)新的合作領(lǐng)域。

在危機(jī)關(guān)頭，峰會(huì)外交的推動(dòng)作用更加突出。因?yàn)槲C(jī)的緊迫性不容許進(jìn)行漫長(zhǎng)的討價(jià)還價(jià)，因此，國(guó)際社會(huì)更加重視和期待峰會(huì)外交，希望通過峰會(huì)外交能迅速做出決策，控制并解決危機(jī)。國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，G20峰會(huì)決定以G20為全球經(jīng)濟(jì)治理的主要平臺(tái)，并推動(dòng)了世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織的改革，充分體現(xiàn)了峰會(huì)外交決策的突破功能。因?yàn)榇饲暗亩畤?guó)集團(tuán)央行行長(zhǎng)和財(cái)長(zhǎng)會(huì)議曾多次討論過布雷頓森林機(jī)構(gòu)改革的問題，但一直沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。最后還是G20峰會(huì)推動(dòng)并促成了改革。雖然并不是所有的峰會(huì)外交都能取得突破，但G20峰會(huì)通過突破性決策有力地推動(dòng)了全球經(jīng)濟(jì)治理的發(fā)展。

峰會(huì)外交上述三個(gè)方面作用，既是峰會(huì)外交在全球治理中可能發(fā)揮的主要作為，也反映了國(guó)際社會(huì)對(duì)峰會(huì)外交的期待。但需要說明的是，其一，峰會(huì)外交在總體上可能發(fā)揮的作用并不意味著所有的峰會(huì)外交都會(huì)具有這三個(gè)方面的作用。當(dāng)今世界的峰會(huì)外交機(jī)制是豐富的，也是多樣的。有的峰會(huì)機(jī)制可能主要發(fā)揮其中的一兩項(xiàng)作用，如區(qū)域組織的峰會(huì)外交更多的是引領(lǐng)和突破的作用，獨(dú)立峰會(huì)論壇以及針對(duì)特定問題的峰會(huì)外交或許只能發(fā)揮引領(lǐng)和協(xié)調(diào)的作用，而有的峰會(huì)外交可能因?yàn)榇硇浴⒑戏ㄐ圆蛔愣y以有效發(fā)揮作用。

其二，總體上可能產(chǎn)生的作用并不代表所有的峰會(huì)外交都能發(fā)揮這些作用，具體到特定的峰會(huì)機(jī)制，其作用的發(fā)揮是與峰會(huì)外交成功與否聯(lián)系在一起的。只有峰會(huì)外交成功了，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，峰會(huì)外交的積極作用才會(huì)顯現(xiàn)。而現(xiàn)實(shí)中具體的峰會(huì)外交活動(dòng)卻并不總是令人滿意的，正因?yàn)槿绱?，人們?duì)峰會(huì)外交的評(píng)價(jià)才會(huì)褒貶不一。

其三，峰會(huì)外交在全球治理中作用的發(fā)揮，還要依賴全球治理體系各部分的協(xié)同與配合。因?yàn)槿蛑卫硎且粋€(gè)有機(jī)的整體，只有各治理主體共同努力、協(xié)同配合，才能有效應(yīng)對(duì)各種全球性挑戰(zhàn)。具體來講，峰會(huì)外交在推動(dòng)全球治理的發(fā)展過程中，不僅需要所屬國(guó)際組織中相應(yīng)執(zhí)行機(jī)制的支撐，而且還需要其他多邊治理機(jī)制和全球公民社會(huì)的各種組織及個(gè)人的支持、協(xié)調(diào)與配合。只有這樣，峰會(huì)外交的成果才能落到實(shí)處，全球治理的成效才能得到真正的提升。

總之，在全球化加速發(fā)展、全球性挑戰(zhàn)日益緊迫的背景下，峰會(huì)外交不僅成為全球治理的重要組成部分，而且被推到了臺(tái)前。雖然具體峰會(huì)外交的效果與作用并不能盡如人意，但峰會(huì)外交的作用仍然是不可否認(rèn)。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)有效治理，峰會(huì)外交必須健全相應(yīng)的支撐機(jī)制，加強(qiáng)與其他治理機(jī)制及其他治理主體的協(xié)調(diào)與配合。所以說，強(qiáng)調(diào)峰會(huì)外交在全球治理中的作用并不意味著矮化或否定其他治理機(jī)制，峰會(huì)外交既不是完美無缺的，也不是無所不能的。只有全球治理中所有治理主體、治理機(jī)制相互協(xié)調(diào)、相互配合，才能有效應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)，真正實(shí)現(xiàn)全球治理的目標(biāo)。