黨代會年會制與馬克思主義政黨與生俱來。早在1847年，馬恩為創(chuàng)建世界第一個無產(chǎn)階級政黨制定的《共產(chǎn)主義者同盟章程》中明確規(guī)定實行年會制。以黨代會年會制、黨代會代表任期制（常任制）為重要組成部分的黨代會常任制（任期制），是中共黨內(nèi)根本政治制度黨代會制度的不可或缺的有機組成部分。

為推進基層黨代會制度，黨的十八大報告明確提出“落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制”，第一次以黨內(nèi)文獻形式正式分別對黨代會代表任期制和提案制、黨代會常任制、黨代會年會制作出普遍推行、縣（市、區(qū)）試點推進、鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行的分層次完善黨代會制度的總體部署。與普遍推進以代表提案制為重點的黨代表任期制一樣，試行以年會制為重點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制，在新的實踐中探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制功能、代表職能途徑，是當(dāng)前基層黨內(nèi)民主理論與實踐中的一個緊迫的現(xiàn)實問題。

新世紀(jì)以來，地方黨代會常任制實踐進行了廣泛的多層次探索。其中，2012年 5月上海市第十次黨代會明確要求，上海“鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍推行黨代表大會常任制”。

如何探索新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制實踐？上海呂巷鎮(zhèn)黨代會常任制試點實踐或許能給人們留下諸多思考。

上海市金山區(qū)呂巷鎮(zhèn)黨代會常任制試點始于2000年1月，是上海市最早推行黨代會常任制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位。經(jīng)過10多年的探索和實踐，呂巷鎮(zhèn)逐步形成了具有濃郁鄉(xiāng)土特點、構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制實踐構(gòu)架的試點經(jīng)驗。

呂巷試點的基本特質(zhì)    

一種基層民主政治形式，一般都面臨著如何解決實踐動力、地方效應(yīng)、群眾認同等問題?；鶎狱h代會常任制實踐也不例外。呂巷鎮(zhèn)黨代會常任制試點實踐，注重黨員主體作用，立足地方發(fā)展實際，關(guān)注民眾訴求，有效地規(guī)避了一些地方試點“一陣風(fēng)”、“雷聲大雨點小”、“內(nèi)循環(huán)”等淺嘗輒止等形式主義現(xiàn)象。

第一，發(fā)揮黨員主體作用。黨員是黨內(nèi)民主的主體。呂巷早期試點的許多做法，是黨員群眾集體探求出來的。廣大基層黨員和黨代表對試點工作親力親為，試點先期的許多制度都是基層黨員群眾“摸著石頭過河”集體創(chuàng)設(shè)出來的。黨內(nèi)基層民主主體的感同身受，為試點注入感情。

一是開辟“綠色通道”。鎮(zhèn)黨委向黨代表發(fā)放特制黨代表信封，對10人以上黨代表聯(lián)名提案按規(guī)定時限進行回復(fù)。開辟了黨代表與黨委的“綠色通道”，建立黨代表建議受理機制。黨員群眾把“綠色通道”稱為黨組織聯(lián)系群眾的專線。

二是建立代表“直線”、“干線”和“支線”渠道。“直線”，即每季度鎮(zhèn)黨代會常任制領(lǐng)導(dǎo)小組召開一次組長聯(lián)席會議，通報全鎮(zhèn)經(jīng)濟社會和黨建工作情況；“干線”則為鎮(zhèn)黨委作出重要工作部署和重大決策前，向黨代表發(fā)放意見征集表；黨代表還可通過“支線”——黨委文件、會議紀(jì)要、代表手機報等，了解鎮(zhèn)黨委及基層黨組織工作。

三是強化代表監(jiān)督體系。呂巷鎮(zhèn)黨委建立了一套以“評議測評”為主要內(nèi)容的運行方式，每年鎮(zhèn)黨委向黨代表報告工作兩次，并接受黨代表滿意度測評；領(lǐng)導(dǎo)班子成員每年接受黨代表評議一次、機關(guān)職能部門在一屆內(nèi)接受黨代表評議質(zhì)詢一次、黨代表每年向選區(qū)黨員述職一次。實現(xiàn)了從鎮(zhèn)黨委、機關(guān)職能部門到黨代表評議全覆蓋。評議測評結(jié)果作為干部黨員獎懲激勵的依據(jù)。在一次討論23名基層支部書記任命的鎮(zhèn)黨委會上，對于其中兩位候選人，有黨代表提出不同意見，鎮(zhèn)黨委及時采納黨代表的意見，對兩名候選人重新考察。

事實上，只有當(dāng)黨員把黨的事業(yè)當(dāng)作自己的事業(yè)，他們的積極性并非源于簡單的組織動員、紀(jì)律鞭策，更不是功利性地吸引，以此為基礎(chǔ)的黨內(nèi)民主才會更加持久和有效地發(fā)展。呂巷黨代會常任制12年實踐而不擱淺，究其原因，就在于多年來，在上級黨組織的不間斷支持和引導(dǎo)下，基層黨代表和黨員滿懷實踐黨代會常任制的極大政治責(zé)任感和使命感，成為呂巷試點實踐的內(nèi)在動力引擎。

第二，緊貼地方經(jīng)濟社會發(fā)展。民主政治與社會發(fā)展的關(guān)聯(lián)性，一定程度上是通過民主科學(xué)決策實現(xiàn)的。呂巷牢牢把握地方發(fā)展這根弦，使得試點實踐之根深深扎在土壤里。

一是健全組織構(gòu)架。呂巷鎮(zhèn)黨委成立試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將161名黨代表按村域劃分編入 8個日常工作小組，同時按代表專業(yè)專長編成6個專題工作小組。日常工作小組側(cè)重黨代表活動，專題工作小組側(cè)重履行黨代會年會專題調(diào)研的專業(yè)咨詢，試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組體現(xiàn)黨委的統(tǒng)攬作用。“三個小組”凸顯了黨代會常任制在推進黨委科學(xué)民主決策中的重要作用。

二是探索代表約見制度。2010年 8月，鎮(zhèn)黨代會常任制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定《黨代表約見制度》，規(guī)定：鎮(zhèn)黨代表約見對象主要為鎮(zhèn)黨委委員、黨委職能部門負責(zé)人，以及政府相關(guān)職能部門黨務(wù)干部。受理部門（鎮(zhèn)黨代會常任制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）收到上述申請單后，于5個工作日內(nèi)送交約見的黨委委員和黨委職能部門負責(zé)人并告知約見人。常任制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及時將鎮(zhèn)黨委處理意見反饋給約見的黨代表。2011年以來，鎮(zhèn)黨代表已就7個事項約見了鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)，主要涉及黨建、民生、干部隊伍建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)和社會管理等問題。另有28件作為意見建議進行了專項處理。

第三，關(guān)注民眾訴求。城鎮(zhèn)化發(fā)展中，民眾的訴求趨向多元。呂巷試點把握基層脈搏、關(guān)注民生問題，取得了群眾的廣泛認同。

一是建立民情網(wǎng)絡(luò)。為使黨代會年會制上關(guān)于區(qū)域發(fā)展議題更加貼近民情實際，鎮(zhèn)黨委在以往探索“黨委成員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾”的“一鏈四環(huán)”工作機制基礎(chǔ)上，近年規(guī)定：每位鎮(zhèn)黨委委員聯(lián)系20名黨代表、每位黨代表聯(lián)系 5名黨員、每位黨員聯(lián)系 5名普通群眾，構(gòu)成了黨委、黨代表、黨員與群眾“2055工程”，編織著黨委、黨代表、黨員、群眾雙向聯(lián)系網(wǎng)。通過代表聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的擴大和延伸，呂巷黨代會常任制覆蓋了全鎮(zhèn)近13000名群眾。

二是代表參與信訪接待。為發(fā)揮黨代表聯(lián)系服務(wù)群眾的橋梁和紐帶作用，鎮(zhèn)黨委制定了《黨代表參與信訪接待辦法》，安排黨代表參與每月領(lǐng)導(dǎo)接訪日，協(xié)助信訪值班領(lǐng)導(dǎo)辦理當(dāng)天的來信來訪工作。該鎮(zhèn)太平村憶南奶牛場的涉農(nóng)鎮(zhèn)保問題、顏圩村生態(tài)林的涉農(nóng)鎮(zhèn)保問題等，雖然具有群體性、復(fù)雜性等特點，都是通過黨代表參與信訪接待工作，得到及時化解。

三是試行代表增補。由于黨代表崗位變動等原因，黨代表缺額現(xiàn)象時有發(fā)生，選區(qū)黨員群眾利益表達不免受到影響。為此，2009年《呂巷鎮(zhèn)黨代表屆中增補辦法》（征求意見稿）經(jīng)黨代表會議表決通過，以此為依據(jù)進行黨代表增補。是年11月，照此辦法補選8名代表。

十年磨一劍。以呂巷黨代會常任制試點為先聲的上海金山區(qū)基層黨內(nèi)民主工作，2001年獲“上海市基層黨建工作優(yōu)秀成果評選活動優(yōu)秀成果獎”，2008年獲“上海市優(yōu)秀基層黨建創(chuàng)新成果一等獎”。上海市委組織部于2004年6月在現(xiàn)場召開上海市鎮(zhèn)一級黨代會常任制試點工作研討會。呂巷試點客觀上推進了2005年金山全區(qū)鎮(zhèn)級黨代會常任制試點。

呂巷試點的意義    

呂巷試點實踐具有一定的理論和實踐意義。

一是反映了基層民眾對現(xiàn)代民主政治的強烈訴求。政治民主化進程無論是從基層自下而上擴展，還是自上而下推進，很大程度上必須符合利益驅(qū)動民主的內(nèi)在要求。由于人民群眾長期生活和工作在最基層，他們對基層民主政治建設(shè)的期盼也就更為強烈。從這個意義上說，基層黨代會常任制的試點實踐是黨和國家開展民主政治建設(shè)的根基。

二是新時期農(nóng)村治理方式新變化的科學(xué)回應(yīng)。改革開放30年來，農(nóng)民主體地位不斷提高，農(nóng)村社會穩(wěn)定、各項社會事業(yè)不斷發(fā)展。與此同時，一些地方農(nóng)村基層黨組織建設(shè)滯后，村級黨組織“空巢化”和農(nóng)村黨員“邊緣化”趨勢明顯，黨員對組織的歸屬感、認同感減弱，農(nóng)村黨員的政治熱情和執(zhí)政意識逐漸淡化，農(nóng)村黨員的基本權(quán)利沒有得到有效落實。另一方面，農(nóng)村黨建活動重形式輕內(nèi)容、重過程輕結(jié)果、重現(xiàn)象輕本質(zhì)的問題在一些地方不同程度地存在。如何激發(fā)農(nóng)村黨員的主體積極性，維護黨員的權(quán)益，已經(jīng)成為基層黨組織建設(shè)必須研究和解決的一個重大問題。呂巷試點既是突破地方傳統(tǒng)黨建方式的嘗試，也是探尋基層黨內(nèi)民主制度化路徑的有益探索。

三是提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制實踐的一個標(biāo)本。當(dāng)今，人們更多地關(guān)注市（區(qū)、縣）級黨代會常任制試點，上海呂巷鎮(zhèn)級黨代會常任制試點更具有另一番意義，體現(xiàn)某種開拓性、特殊性?？陀^地說，呂巷試點還有待規(guī)范化、體系化，還存在眾多問題與困擾，探索還處于初級階段，但正因為如此，它真實地提供了一個發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨內(nèi)民主的原型，其探索意義可能超越探索本身。