黨的十八大報告指出，“要積極發(fā)展黨內(nèi)民主，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造活力”，“實(shí)行黨代會代表提案制”。這是“黨代會代表提案制”首次被寫入黨的報告。

中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長焦洪昌認(rèn)為：“既然黨代表提案制成為一種制度，學(xué)界可以成立一個課題組，把問題做一個分類研究。”

此前，從2003年開始，江蘇射陽縣等地試點(diǎn)“黨代表提案制”。該縣委組織部官員稱，平均每年收到約80份提案、提議，其中，行政性、事務(wù)性提案約占7成。也有學(xué)者擔(dān)心，這會令黨代表與人大代表、政協(xié)委員角色重合，并可能削弱后者作用。

射陽縣委組織部官員認(rèn)為，“黨內(nèi)民主是有過程的”，黨代表提案制是基層黨內(nèi)民主實(shí)踐的方向之一，“這是大勢所趨”。

今年1月，江蘇射陽縣六中校長左信在兩份黨代表提案中署名，分別是《關(guān)于加快農(nóng)村公辦幼兒園建設(shè)的提案》、《加快建設(shè)文化產(chǎn)業(yè)區(qū)》。該縣黨代會共收到33份提案，內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)、黨建、教育文化等諸多方面。

2005年以來，連任兩屆縣黨代表的左信已至少在10份黨代表提案上署過名。

到明年，縣黨代會召開時，左信等黨代表將聽取相關(guān)部門對提案的落實(shí)情況報告，并投票表示是否滿意。

若不滿意的票數(shù)過半，相關(guān)提案將轉(zhuǎn)為黨委委員乃至黨委常委督辦提案。

黨代表不僅僅是榮譽(yù)

新方案規(guī)定，提案應(yīng)圍繞“黨的自身建設(shè)過程中的重要事項(xiàng)”等提出

射陽縣自2003年開始試行“黨代表常任制”。

此前，上世紀(jì)80年代末，中組部曾在全國12個市、縣試行黨代表常任制。最終，僅有3個試點(diǎn)堅(jiān)持下來。

十六大時，提出要“擴(kuò)大在市縣進(jìn)行黨的代表大會常任制的試點(diǎn)”。

2002年底，試點(diǎn)在全國展開。2003年8月，射陽縣和吳江縣成為江蘇省黨代表常任制的試點(diǎn)縣?？h黨代會每年一次，在縣兩會前召開。

射陽縣委組織部研究室主任陳少輝說：“黨代表不僅僅是‘榮譽(yù)’。”

不過，黨代表的提案怎么提？提什么？當(dāng)初，在江蘇省委組織部下發(fā)給射陽的試點(diǎn)意見中，并未明確規(guī)定。

2003年底，時任射陽縣委組織部干部的張玉軍、陳少輝等人開始考慮，為縣里從未有過的黨代表提案設(shè)計(jì)一套可行的規(guī)則文本。

2003年-2005年，關(guān)于黨代表提案，射陽縣提出過兩次方案。

第一次是在2003年10月，“提案制”被合并在“黨代表常任制”內(nèi)。

2004年9月，十六屆四中全會提出：“建立黨的代表大會代表提案制度，積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和方式，建立代表提議的處理和回復(fù)機(jī)制。”

據(jù)此，2005年6月，射陽縣將“黨代表提案制”單獨(dú)成文提出來。

新方案明確，黨代表聯(lián)名不到10名的，將作為提議處理，提議不列入黨代會議題。

兩者的區(qū)別在于對黨代表提案內(nèi)容的理解。

2003年提出的方案規(guī)定，黨代表可就“黨員群眾普遍關(guān)注的問題或基層反映強(qiáng)烈的問題提出提案”，并涉及黨建內(nèi)容，“閉會期間，黨代表可就黨的路線方針政策落實(shí)、黨風(fēng)廉政等問題提意見和建議。”

到2005年，在提案內(nèi)容的限制上發(fā)生了變化。

新方案規(guī)定，提案應(yīng)圍繞“黨的自身建設(shè)過程中的重要事項(xiàng)”等提出。

而“廣大黨員群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題等”被放置到末尾。陳少輝說，縣里當(dāng)時已意識到，黨代表提案應(yīng)將黨的工作置為核心。

涉及黨建內(nèi)容提案僅三成

自2003年以來，共收到黨代表提案25l件、提議423件，其中涉及黨建的內(nèi)容約占30%

江蘇鹽城市委黨校教授何峻曾將“射陽試行黨代表提案制”作為研究對象。

11月16日，他表示：“黨代會為黨員代表提出黨建提案，為完善基層黨內(nèi)民主提供了一個渠道。畢竟，在人代會或政協(xié)會上提黨建的事不合適。”

據(jù)射陽縣委組織部2007年的統(tǒng)計(jì)，該縣自2003年以來，共收到黨代表提案25l 件、提議423件(未轉(zhuǎn)為提案的成為提議)，其中涉及黨建的內(nèi)容約占30%。

今年1月，在射陽縣黨代會第二次會議上，共收到提案提議33份，其中涉及黨建、黨群的提案共8份，占24.2%。

當(dāng)?shù)亟M織部門的官員們坦言，黨建內(nèi)容少，行政性、事務(wù)性內(nèi)容多，這是“不可否認(rèn)的事實(shí)”。

張玉軍表示，在基層，具體事務(wù)遠(yuǎn)多于對方針、理論性的探討，而全縣黨組織工作的方針，又多半是根據(jù)黨中央部署，在全縣黨委會或常委會上討論布置，“基層黨代表探討的空間有限”。

“這是一個困境。”鹽城市黨校教授何峻分析，如果不提當(dāng)?shù)卣?jīng)議案，而是僅限于黨建內(nèi)容，那黨代會提案效果將有限。

射陽縣人大提案辦主任于為華說，確實(shí)存在一定比例的黨代表提案與人大代表提案重合的現(xiàn)象，“沒做過具體統(tǒng)計(jì)，但估計(jì)有30%左右”。

“在范圍、效力、程序上還是需要規(guī)范，否則就變成第二個國家機(jī)關(guān)了，未必是好事。”中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長焦洪昌說，“既然黨代表提案制成為一種制度，學(xué)界可以成立一個課題組，把問題做一個分類研究。提案都可以來提，哪些是通過政府，哪些通過黨代表，黨代表的提案大多是方針政策，必須通過政府來落實(shí)。”

張玉軍說，最初，黨代表提案的質(zhì)量都不高，很多是反映具體事務(wù)的提案，糾結(jié)于地方或部門小利益，缺乏通盤考慮與前瞻性眼光，關(guān)注部門或單位利益多，考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局少。或者提案欠缺調(diào)研，操作性不足。

“基層部分黨代表基本功跟不上，抓不住關(guān)鍵問題所在。”張玉軍說。

射陽縣開始對縣黨代表進(jìn)行議事技能培訓(xùn)，以及組織黨代表下基層調(diào)研常態(tài)化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年，全縣291名黨代表共走訪黨員群眾1.3萬人次，收集各類意見建議近2萬條。

射陽縣委組織部陳少輝認(rèn)為：“黨代表不應(yīng)當(dāng)是拍拍腦門就形成一條‘提案’，他應(yīng)當(dāng)有眼光，有頭腦，在實(shí)踐中尋找存在的問題，提出建設(shè)性的提案。”

“現(xiàn)在黨代表下基層調(diào)研就是去挑刺的，他們熟悉工作，熟悉基層，有一定威望。頭幾年，在一次水資源分配調(diào)研時，還出現(xiàn)過爭得臉紅脖子粗的情況”，陳少輝說。

對此，焦洪昌認(rèn)為：“文化水平高的人未必就有提案能力，關(guān)鍵是他有沒有責(zé)任心，愿不愿得罪人，愿不愿去做這個事。”

建立回饋機(jī)制，保護(hù)積極性

“如果黨代表的提案得不到及時反饋，他們的積極性會下降。”張玉軍說

2004年1月，射陽縣黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室成立，與縣委組織部合署辦公。

“我們的主要任務(wù)，除黨代會期間收取提案，閉會后繼續(xù)收取提案、提議之外，還包括與黨代表的日常溝通。”該辦公室有3名黨代表聯(lián)絡(luò)員。

平時，聯(lián)名或個人的提案也可以通過辦公室向縣委提交，必要時可列入縣委工作議題進(jìn)行專門討論。

射陽縣規(guī)定，黨代表有權(quán)對所提議案進(jìn)行跟蹤，并設(shè)計(jì)了回饋制度。第一年被列為大會議案的黨代表提案，必須向下一次黨代表大會作書面報告。

黨代表左信說，執(zhí)行中，幾乎所有黨代表提案都能收到回復(fù)報告。

2009年，左信等人花了兩三個月調(diào)研，提交了一份“關(guān)于射陽縣臨海鎮(zhèn)境內(nèi)河流治淤”的提案。次年，左信在黨代會收到了辦理方的書面報告。

實(shí)在無法執(zhí)行或有難度的，辦理單位須向黨代表進(jìn)行說明，并協(xié)商解決方案。

射陽縣的提案制規(guī)定，黨代表將對頭一年的提案落實(shí)情況投票。如果不滿意的票數(shù)過半，無合理理由，不滿意的提案將被重點(diǎn)督察辦理，甚至將被黨委委員乃至黨委常委督辦提案。

陳少輝介紹，前幾年，有辦理單位不上心，在黨代會作報告時，黨代表當(dāng)面讓他們下不來臺。

“據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，如果黨代表的提案得不到及時反饋，他們的積極性會下降。”張玉軍說。

每個試驗(yàn)都受黨章約束

“黨章內(nèi)既不支持，也不反對的，才有可能進(jìn)行試驗(yàn)。”陳少輝說

“2005年，我當(dāng)時認(rèn)為黨代表提案制只是賦予了黨代表建言權(quán)。”左信說。在試行中，射陽縣發(fā)現(xiàn)，黨代表僅有建言權(quán)是不夠的。

黨代表在任期內(nèi)年年有提案，黨代表就要學(xué)習(xí)調(diào)研，因此得探索黨代表培訓(xùn)及下基層調(diào)研制度；要保障黨代表提案不形式化，就要建立提案的回饋機(jī)制，嚴(yán)格受理、交辦、答復(fù)等環(huán)節(jié)；要保障黨代表議事的積極性，就得賦予黨代表更多的權(quán)利與義務(wù)，如監(jiān)督審議常委會報告、地方黨組織高層公推直選等。

“黨代表提案制是個系統(tǒng)工程。”陳少輝說，“我們有壓力，壓力非常大。”

按2003年以來的常例，射陽縣委組織部門的每一個制度設(shè)計(jì)都需要黨章支持，需要中共中央、江蘇省委等各級黨委的支持。

關(guān)于黨內(nèi)選舉條例的書，被陳少輝都翻薄了。上級的每個決定，陳都能立即在黨章內(nèi)找到文字支持。

“黨章內(nèi)既不支持，也不反對的，才有可能進(jìn)行試驗(yàn)。”陳少輝說，“可以說基層的試驗(yàn)空間有限。”

即便如此，張玉軍認(rèn)為，黨代表提案制的本體、外延，均涉及黨內(nèi)權(quán)力的重新分配，有助于黨的權(quán)力向基層傾斜，對黨內(nèi)民主有一定推進(jìn)作用，“這是大勢所趨”。

焦洪昌也認(rèn)為，真要推行黨代表提案制，就要把制度細(xì)化。如果提案制是一個大制度，要有一系列具體的制度來保障這個制度實(shí)現(xiàn)，否則提案制會流于形式。“使黨真正能管黨，推進(jìn)黨內(nèi)民主化，這是未來發(fā)展方向。”