編者按：民主與法治，是十八大報告的重點內容。報告明確指出，“健全社會主義協(xié)商民主制度”是我國政治體制改革的重要任務。本期陳家剛的文章，以浙江溫嶺的基層協(xié)商民主經(jīng)驗為案例，探討了一個已經(jīng)相對成熟的樣本，值得關注。馬懷德和莫紀宏的文章，則分別從權力制約和全面建成小康社會新要求的角度，分析了法治進程中下一步要重點推進的方面，引發(fā)我們的思考。

2012年11月8日，黨的十八大報告明確指出，“健全社會主義協(xié)商民主制度”是我國政治體制改革的重要任務。而“積極開展基層民主協(xié)商”則是這一重要任務的主要內容。我國的改革創(chuàng)新大多來自基層，十八大報告如此重視基層民主協(xié)商，既是對近年來基層民主創(chuàng)新實踐的肯定，也是為基層民主的發(fā)展指明了方向。浙江溫嶺，因為創(chuàng)造性地開展“民主懇談”、推動“參與式預算”改革，當之無愧地成為基層實踐協(xié)商民主的典范。

溫嶺市地處浙江東南沿海，長三角地區(qū)的南翼，是中國大陸新千年、新世紀第一縷曙光首照地。溫嶺市下轄5個街道，11個鎮(zhèn)，97個社區(qū)（居）委會，830個行政村，110多萬人口。改革開放以來，溫嶺實現(xiàn)了經(jīng)濟社會持續(xù)快速協(xié)調發(fā)展，形成了體制靈活、市場活躍、民資豐厚等鮮明的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特色。經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進步，催生了溫嶺人對民主政治的要求。“民主懇談”、“參與式預算”改革展現(xiàn)了溫嶺人改革創(chuàng)新的意識，也發(fā)展出我國基層協(xié)商民主的新路徑。這些改革甚至被譽為“中國基層民主政治新曙光”。

“民主懇談”指的是在基層的政治決策過程中，基層群眾、組織和社區(qū)等利益相關方能夠借助規(guī)范的制度平臺，并通過意見表達、對話溝通、協(xié)商討論的形式，在達成共識的基礎上做出符合公共利益的決策的民主形式。“民主懇談”主要制度形式包括：民主溝通會、決策聽證會、決策議事會、村民議事會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大表決會、黨代會代表建議回復會、重要建議論證會和村民代表監(jiān)督管理會等。

“民主懇談”興起于20世紀90年代末的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設論壇”，以及由此開展的形式多樣的民主溝通、民主對話活動。2001年，溫嶺市委將這一民主形式統(tǒng)一定名為“民主懇談”，開始走上制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。“民主懇談”由最初的工作方法演化為一種穩(wěn)定的制度，主要經(jīng)過四個發(fā)展階段：第一階段的“民主懇談”是基層領導與群眾溝通、交心的渠道，是政治思想工作的一部分；第二階段“民主懇談”朝向決策咨詢演進，主要是回復和解決群眾提出的意見；第三階段“民主懇談”向“民主聽證”轉型；第四階段是制度化建設，通過與黨內民主、基層人大工作相結合把“民主懇談”納入現(xiàn)有的制度框架內。“民主懇談”是民意表達、匯聚和綜合的平臺，是所有重大決策的必經(jīng)程序，是溫嶺人在世紀之交創(chuàng)造的一種基層協(xié)商民主形式。

公共預算改革是我國民主政治進程中的重要組成部分，增強對公共預算的監(jiān)督，是實現(xiàn)社會公平的主要途徑之一。2005年開始，溫嶺市在新河、澤國兩鎮(zhèn)率先嘗試公共預算改革，運用“民主懇談”這一平臺為基層人大審查預算服務，不斷強化對預算的審查和監(jiān)督，推動了對預算進行實質性審查監(jiān)督的“參與式預算”創(chuàng)新實踐。2008年起，溫嶺市將這一實踐推廣至6個鎮(zhèn)，從鎮(zhèn)一級提升到市一級，將改革引向深入。2009年，中共臺州市委明確提出：“總結推廣溫嶺新河參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政預算做法，擴大財務公開，提高財政預算的公開性和透明度。”2012年，省委書記、省人大常委會主任趙洪祝要求在全省推廣“參與式預算改革”的做法。

溫嶺的“參與式預算”，是指廣大群眾以“民主懇談”為主要形式參與政府年度預算方案討論，人大代表審議政府財政預算并決定預算的修正和調整，進而實現(xiàn)實質性參與和監(jiān)督政府預算執(zhí)行的民主實踐，是一種民眾能夠決定部分或全部可支配預算或公共資源最終用處的機制和過程。在這種創(chuàng)新的決策過程中，群眾、社會組織、企業(yè)代表等通過不同的分組，參與當?shù)啬甓阮A算項目分配的討論，確定資源分配、社會政策和政府支出的優(yōu)先性，并監(jiān)督公共支出。因為尊重參與者的主體地位而不是黨政部門想當然地為民做主，參與式預算是協(xié)商民主的又一種表現(xiàn)形式。

協(xié)商民主在溫嶺的創(chuàng)造性實踐，最根本的動力源自于應對經(jīng)濟社會高速發(fā)展所帶來的矛盾沖突等嚴峻挑戰(zhàn)的需要，市場經(jīng)濟激發(fā)了人們的參與意識、民主意識和公共意識，并反過來產(chǎn)生了對于民主程序和民主機制的需求；其次是當?shù)鼐哂袕娏邑熑我庾R、創(chuàng)新意識的黨政管理者群體發(fā)揮了重要作用。從浙江省的領導，臺州市、溫嶺市領導的高度重視，到具體操作協(xié)商民主機制的溫嶺市委宣傳部、市人大的有力推動，他們肩負使命和責任，勇于探索、勇于創(chuàng)新，為協(xié)商民主的發(fā)展提供了堅強的保證；一大批關心中國地方政府改革創(chuàng)新和基層民主政治建設的專家學者、新聞媒體為協(xié)商民主的發(fā)展營造了良好的環(huán)境與氛圍。自始至終，溫嶺市的協(xié)商民主都得到了來自北京、上海、廣東等地專家學者的支持和幫助，其中包括程序設計、技能培訓、制度制定等。同時也得到了各種媒體的熱情鼓勵，他們的傳播、報道使協(xié)商民主的實踐受到社會的廣泛關注。

溫嶺的協(xié)商民主實踐，制度化、規(guī)范化、程序化程度高，與實際工作結合緊密，與群眾利益關系密切，運行成本低，操作簡便，成效明顯。運行至今，溫嶺的協(xié)商民主實踐取得了巨大成效。

第一，因為廣泛吸收社會各方面的意見和建議，并經(jīng)過充分的討論、論證和協(xié)商，決策過程更加民主、更加科學，規(guī)范了基層的決策程序，提高了決策質量，有效地防止或消除了基層黨政機構決策的隨意性。

第二，溫嶺的改革為政府與公民之間的溝通、互信建立了有效的平臺，擴大群眾參與政治生活的范圍和渠道，政府行為的民意基礎更為廣泛，探索了一條積極促進公民有序政治參與的新路徑。通過程序性的、技術性的民主操練，整體的民主意識、民主文化、民主習慣都有很大提高和改善。

第三，基層協(xié)商民主是一場自我加壓、自我革命。由于來自社會的意見和建議更加廣泛，監(jiān)督也越來越具有針對性，溫嶺市黨政部門的民主意識、服務意識也逐漸增強，決策的執(zhí)行更順暢了，行政效率也更高了。

第四，基層干部與群眾能夠充分利用制度化的平臺，通過協(xié)商、對話、溝通和交流，釋疑解惑，拉近了距離，化解了矛盾，維護了社會穩(wěn)定，促進了社會建設。

第五，溫嶺的協(xié)商民主，在構建民主決策、管理和監(jiān)督新體制的同時，也促進了基層權力機構的歸位。“民主懇談”、“參與式預算”將協(xié)商對話、民主討論規(guī)范在正式?jīng)Q策之前，正確地處理了與村民代表會議、基層人大的關系，將社會力量與體制要素有機地結合起來，有力地促進了村民代表會議和基層人大作用的發(fā)揮。

黨的十八大報告明確提出要健全社會主義協(xié)商民主制度，積極開展基層民主協(xié)商。溫嶺市近年來的改革創(chuàng)新，開啟了基層協(xié)商民主的新路徑，為協(xié)商民主的發(fā)展提供了鮮活的經(jīng)驗資源。深入貫徹落實十八大精神，還需要在以下兩個方面做出努力。一是全面系統(tǒng)總結浙江省溫嶺市在推進基層協(xié)商民主方面的經(jīng)驗，并加以概括提煉。二是深入推進制度化、規(guī)范化、程序化建設，將溫嶺的經(jīng)驗上升為國家制度，在更廣泛的范圍內因地制宜地加以推廣。只有這樣，才能夠更多地鼓勵地方黨政部門根據(jù)實際創(chuàng)造性地開展工作，地方的、基層的改革創(chuàng)新實踐才能夠有效地服務于黨和國家發(fā)展大局，有力地促進社會主義政治文明建設。