編者按：民主與法治，是十八大報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容。報(bào)告明確指出，“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”是我國(guó)政治體制改革的重要任務(wù)。本期陳家剛的文章，以浙江溫嶺的基層協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)為案例，探討了一個(gè)已經(jīng)相對(duì)成熟的樣本，值得關(guān)注。馬懷德和莫紀(jì)宏的文章，則分別從權(quán)力制約和全面建成小康社會(huì)新要求的角度，分析了法治進(jìn)程中下一步要重點(diǎn)推進(jìn)的方面，引發(fā)我們的思考。

2012年11月8日，黨的十八大報(bào)告明確指出，“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”是我國(guó)政治體制改革的重要任務(wù)。而“積極開展基層民主協(xié)商”則是這一重要任務(wù)的主要內(nèi)容。我國(guó)的改革創(chuàng)新大多來(lái)自基層，十八大報(bào)告如此重視基層民主協(xié)商，既是對(duì)近年來(lái)基層民主創(chuàng)新實(shí)踐的肯定，也是為基層民主的發(fā)展指明了方向。浙江溫嶺，因?yàn)閯?chuàng)造性地開展“民主懇談”、推動(dòng)“參與式預(yù)算”改革，當(dāng)之無(wú)愧地成為基層實(shí)踐協(xié)商民主的典范。

溫嶺市地處浙江東南沿海，長(zhǎng)三角地區(qū)的南翼，是中國(guó)大陸新千年、新世紀(jì)第一縷曙光首照地。溫嶺市下轄5個(gè)街道，11個(gè)鎮(zhèn)，97個(gè)社區(qū)（居）委會(huì)，830個(gè)行政村，110多萬(wàn)人口。改革開放以來(lái)，溫嶺實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)發(fā)展，形成了體制靈活、市場(chǎng)活躍、民資豐厚等鮮明的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，催生了溫嶺人對(duì)民主政治的要求。“民主懇談”、“參與式預(yù)算”改革展現(xiàn)了溫嶺人改革創(chuàng)新的意識(shí)，也發(fā)展出我國(guó)基層協(xié)商民主的新路徑。這些改革甚至被譽(yù)為“中國(guó)基層民主政治新曙光”。

“民主懇談”指的是在基層的政治決策過(guò)程中，基層群眾、組織和社區(qū)等利益相關(guān)方能夠借助規(guī)范的制度平臺(tái)，并通過(guò)意見表達(dá)、對(duì)話溝通、協(xié)商討論的形式，在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上做出符合公共利益的決策的民主形式。“民主懇談”主要制度形式包括：民主溝通會(huì)、決策聽證會(huì)、決策議事會(huì)、村民議事會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大表決會(huì)、黨代會(huì)代表建議回復(fù)會(huì)、重要建議論證會(huì)和村民代表監(jiān)督管理會(huì)等。

“民主懇談”興起于20世紀(jì)90年代末的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)論壇”，以及由此開展的形式多樣的民主溝通、民主對(duì)話活動(dòng)。2001年，溫嶺市委將這一民主形式統(tǒng)一定名為“民主懇談”，開始走上制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。“民主懇談”由最初的工作方法演化為一種穩(wěn)定的制度，主要經(jīng)過(guò)四個(gè)發(fā)展階段：第一階段的“民主懇談”是基層領(lǐng)導(dǎo)與群眾溝通、交心的渠道，是政治思想工作的一部分；第二階段“民主懇談”朝向決策咨詢演進(jìn)，主要是回復(fù)和解決群眾提出的意見；第三階段“民主懇談”向“民主聽證”轉(zhuǎn)型；第四階段是制度化建設(shè)，通過(guò)與黨內(nèi)民主、基層人大工作相結(jié)合把“民主懇談”納入現(xiàn)有的制度框架內(nèi)。“民主懇談”是民意表達(dá)、匯聚和綜合的平臺(tái)，是所有重大決策的必經(jīng)程序，是溫嶺人在世紀(jì)之交創(chuàng)造的一種基層協(xié)商民主形式。

公共預(yù)算改革是我國(guó)民主政治進(jìn)程中的重要組成部分，增強(qiáng)對(duì)公共預(yù)算的監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的主要途徑之一。2005年開始，溫嶺市在新河、澤國(guó)兩鎮(zhèn)率先嘗試公共預(yù)算改革，運(yùn)用“民主懇談”這一平臺(tái)為基層人大審查預(yù)算服務(wù)，不斷強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督，推動(dòng)了對(duì)預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督的“參與式預(yù)算”創(chuàng)新實(shí)踐。2008年起，溫嶺市將這一實(shí)踐推廣至6個(gè)鎮(zhèn)，從鎮(zhèn)一級(jí)提升到市一級(jí)，將改革引向深入。2009年，中共臺(tái)州市委明確提出：“總結(jié)推廣溫嶺新河參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政預(yù)算做法，擴(kuò)大財(cái)務(wù)公開，提高財(cái)政預(yù)算的公開性和透明度。”2012年，省委書記、省人大常委會(huì)主任趙洪祝要求在全省推廣“參與式預(yù)算改革”的做法。

溫嶺的“參與式預(yù)算”，是指廣大群眾以“民主懇談”為主要形式參與政府年度預(yù)算方案討論，人大代表審議政府財(cái)政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與和監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行的民主實(shí)踐，是一種民眾能夠決定部分或全部可支配預(yù)算或公共資源最終用處的機(jī)制和過(guò)程。在這種創(chuàng)新的決策過(guò)程中，群眾、社會(huì)組織、企業(yè)代表等通過(guò)不同的分組，參與當(dāng)?shù)啬甓阮A(yù)算項(xiàng)目分配的討論，確定資源分配、社會(huì)政策和政府支出的優(yōu)先性，并監(jiān)督公共支出。因?yàn)樽鹬貐⑴c者的主體地位而不是黨政部門想當(dāng)然地為民做主，參與式預(yù)算是協(xié)商民主的又一種表現(xiàn)形式。

協(xié)商民主在溫嶺的創(chuàng)造性實(shí)踐，最根本的動(dòng)力源自于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展所帶來(lái)的矛盾沖突等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的需要，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激發(fā)了人們的參與意識(shí)、民主意識(shí)和公共意識(shí)，并反過(guò)來(lái)產(chǎn)生了對(duì)于民主程序和民主機(jī)制的需求；其次是當(dāng)?shù)鼐哂袕?qiáng)烈責(zé)任意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)的黨政管理者群體發(fā)揮了重要作用。從浙江省的領(lǐng)導(dǎo)，臺(tái)州市、溫嶺市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，到具體操作協(xié)商民主機(jī)制的溫嶺市委宣傳部、市人大的有力推動(dòng)，他們肩負(fù)使命和責(zé)任，勇于探索、勇于創(chuàng)新，為協(xié)商民主的發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的保證；一大批關(guān)心中國(guó)地方政府改革創(chuàng)新和基層民主政治建設(shè)的專家學(xué)者、新聞媒體為協(xié)商民主的發(fā)展?fàn)I造了良好的環(huán)境與氛圍。自始至終，溫嶺市的協(xié)商民主都得到了來(lái)自北京、上海、廣東等地專家學(xué)者的支持和幫助，其中包括程序設(shè)計(jì)、技能培訓(xùn)、制度制定等。同時(shí)也得到了各種媒體的熱情鼓勵(lì)，他們的傳播、報(bào)道使協(xié)商民主的實(shí)踐受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。

溫嶺的協(xié)商民主實(shí)踐，制度化、規(guī)范化、程序化程度高，與實(shí)際工作結(jié)合緊密，與群眾利益關(guān)系密切，運(yùn)行成本低，操作簡(jiǎn)便，成效明顯。運(yùn)行至今，溫嶺的協(xié)商民主實(shí)踐取得了巨大成效。

第一，因?yàn)閺V泛吸收社會(huì)各方面的意見和建議，并經(jīng)過(guò)充分的討論、論證和協(xié)商，決策過(guò)程更加民主、更加科學(xué)，規(guī)范了基層的決策程序，提高了決策質(zhì)量，有效地防止或消除了基層黨政機(jī)構(gòu)決策的隨意性。

第二，溫嶺的改革為政府與公民之間的溝通、互信建立了有效的平臺(tái)，擴(kuò)大群眾參與政治生活的范圍和渠道，政府行為的民意基礎(chǔ)更為廣泛，探索了一條積極促進(jìn)公民有序政治參與的新路徑。通過(guò)程序性的、技術(shù)性的民主操練，整體的民主意識(shí)、民主文化、民主習(xí)慣都有很大提高和改善。

第三，基層協(xié)商民主是一場(chǎng)自我加壓、自我革命。由于來(lái)自社會(huì)的意見和建議更加廣泛，監(jiān)督也越來(lái)越具有針對(duì)性，溫嶺市黨政部門的民主意識(shí)、服務(wù)意識(shí)也逐漸增強(qiáng)，決策的執(zhí)行更順暢了，行政效率也更高了。

第四，基層干部與群眾能夠充分利用制度化的平臺(tái)，通過(guò)協(xié)商、對(duì)話、溝通和交流，釋疑解惑，拉近了距離，化解了矛盾，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)了社會(huì)建設(shè)。

第五，溫嶺的協(xié)商民主，在構(gòu)建民主決策、管理和監(jiān)督新體制的同時(shí)，也促進(jìn)了基層權(quán)力機(jī)構(gòu)的歸位。“民主懇談”、“參與式預(yù)算”將協(xié)商對(duì)話、民主討論規(guī)范在正式?jīng)Q策之前，正確地處理了與村民代表會(huì)議、基層人大的關(guān)系，將社會(huì)力量與體制要素有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，有力地促進(jìn)了村民代表會(huì)議和基層人大作用的發(fā)揮。

黨的十八大報(bào)告明確提出要健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，積極開展基層民主協(xié)商。溫嶺市近年來(lái)的改革創(chuàng)新，開啟了基層協(xié)商民主的新路徑，為協(xié)商民主的發(fā)展提供了鮮活的經(jīng)驗(yàn)資源。深入貫徹落實(shí)十八大精神，還需要在以下兩個(gè)方面做出努力。一是全面系統(tǒng)總結(jié)浙江省溫嶺市在推進(jìn)基層協(xié)商民主方面的經(jīng)驗(yàn)，并加以概括提煉。二是深入推進(jìn)制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，將溫嶺的經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家制度，在更廣泛的范圍內(nèi)因地制宜地加以推廣。只有這樣，才能夠更多地鼓勵(lì)地方黨政部門根據(jù)實(shí)際創(chuàng)造性地開展工作，地方的、基層的改革創(chuàng)新實(shí)踐才能夠有效地服務(wù)于黨和國(guó)家發(fā)展大局，有力地促進(jìn)社會(huì)主義政治文明建設(shè)。