本文希望揭示土地財(cái)政背后的故事，厘清土地財(cái)政的來(lái)龍去脈，分析土地財(cái)政的規(guī)模和利弊得失，探討土地財(cái)政的出路。

土地財(cái)政，是民間對(duì)地方政府借地生財(cái)充實(shí)財(cái)政收入做法的戲稱，通常指一些地方政府的財(cái)政來(lái)源過(guò)度依賴經(jīng)營(yíng)土地獲得的收入。其中，通過(guò)出讓土地獲得的土地出讓金收益是土地財(cái)政的重中之重，號(hào)稱地方政府的“第二財(cái)政”。曾經(jīng)流行的一句口頭禪，“吃飯靠財(cái)政，建設(shè)靠土地”，我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市建設(shè)水平不斷提升，土地財(cái)政可謂是功不可沒(méi)。同時(shí)土地財(cái)政也是飽受詬病的話題，輿論認(rèn)為土地財(cái)政是房?jī)r(jià)居高不下的罪魁禍?zhǔn)祝?ldquo;水漲船高”地推動(dòng)房?jī)r(jià)一路高歌。又愛(ài)又恨的土地財(cái)政究竟是對(duì)是錯(cuò)，與我們有著怎樣千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，本文希望揭示土地財(cái)政背后的故事，厘清土地財(cái)政的來(lái)龍去脈，分析土地財(cái)政的規(guī)模和利弊得失，探討土地財(cái)政的出路。囿于篇幅，土地財(cái)政形成的原因不做深入探究。

1. 開(kāi)源生財(cái)有三道

談到地方政府“借地生財(cái)”的致富經(jīng)，開(kāi)源生財(cái)有三道，一是通過(guò)供應(yīng)土地獲取土地收益，包括出讓、租賃國(guó)有土地使用權(quán)等多種供地方式，其中出讓土地使用權(quán)獲利頗豐，俗稱“賣地”；二是獲取依附于土地發(fā)展的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和相關(guān)稅收，納入地方稅收收入；三是利用土地融資，地方政府融資平臺(tái)利用土地抵押獲取貸款。地方政府正是摸索出了這三條財(cái)路，把國(guó)有土地的價(jià)值發(fā)揮到極致。

 

圖1 土地財(cái)政構(gòu)成示意圖

“賣地生財(cái)”

出讓土地獲得的土地出讓金收益是地方財(cái)政的重要來(lái)源，又稱為“第二財(cái)政”。供應(yīng)土地主要有出讓、租賃、劃撥等方式，還有土地作價(jià)出資入股、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等其他供地方式。“賣地”獲取土地收入主要包括：土地出讓金、土地租賃租金以及其他供地方式獲得的收入。其中，土地出讓金是出讓國(guó)有土地使用權(quán)獲得的收益，出讓國(guó)有土地有招標(biāo)、拍賣、掛牌三種方式，簡(jiǎn)稱招拍掛。土地租賃租金是租賃國(guó)有土地使用權(quán)獲得的收益。土地出讓和租賃都是國(guó)有土地有償使用，而劃撥形式的國(guó)有土地供應(yīng)屬于無(wú)償使用，出讓與租賃使用權(quán)性質(zhì)上的差異，使得出讓收益遠(yuǎn)勝于租賃收益。出讓土地成交一宗，動(dòng)輒過(guò)億的資金就收入地方政府囊中，這樣快速的致富路使地方政府“賣地”風(fēng)潮一時(shí)興起。

“附地生財(cái)”

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革增加了中央財(cái)政收入，相應(yīng)地削減了地方財(cái)政收入。地方政府固定收入的稅收僅剩下土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房地產(chǎn)稅、車船稅、契稅、屠宰稅、筵席稅等小稅種，主要稅種都要與中央共享收入。這就使得土地相關(guān)的稅種成為地方政府?dāng)U充稅源的首選，城市擴(kuò)張為地方政府充實(shí)財(cái)政收入帶來(lái)了大量稅收。土地由地方政府供應(yīng)到土地市場(chǎng)，就進(jìn)入到土地的開(kāi)發(fā)利用環(huán)節(jié)，依附于土地所生的相關(guān)稅收，成為了地方政府稅收收入的重要來(lái)源。依附于土地獲取的相關(guān)稅收又可分為直接稅收收入和間接稅收收入。其中直接稅收收入包括：房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅。間接稅收收入主要是房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅，營(yíng)業(yè)稅雖然屬于央地共享稅種，但是除了鐵道部、銀行總行和保險(xiǎn)總公司集中繳納的部分歸中央外，其余部分都?xì)w地方所有。因此房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅成為了地方稅收的重要稅源。

“押地生財(cái)”

地方政府還可以通過(guò)地方政府融資平臺(tái)，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入，這是目前地方政府常用的一種融資方法。地方政府通常以土地儲(chǔ)備中心、開(kāi)發(fā)區(qū)等為載體向銀行進(jìn)行土地抵押，以此獲得銀行貸款，主要用于彌補(bǔ)城市市政建設(shè)資金不足。地方政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得銀行貸款投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而土地出讓金收益是償還債務(wù)的主要來(lái)源。

千年靠山帶來(lái)了金山銀山，賣地、收稅、抵押三個(gè)環(huán)節(jié)一環(huán)扣一環(huán)，形成了土地財(cái)政的生財(cái)模式，為充實(shí)地方財(cái)政收入，開(kāi)展城市建設(shè)等方面做出重大貢獻(xiàn)。正所謂“不花政府一分錢，萬(wàn)丈高樓平地起”，地方政府在土地財(cái)政的生財(cái)之道上，走出了以“經(jīng)營(yíng)土地”來(lái)“經(jīng)營(yíng)城市”的道路。

2. 土地財(cái)政家底知多少？

關(guān)于土地財(cái)政的評(píng)論可謂是車載斗量，不可勝數(shù)。“借地生財(cái)”的財(cái)政收入規(guī)模究竟有多大，地方政府到底有多依賴土地財(cái)政，不能憑空臆想，要靠數(shù)據(jù)說(shuō)話。但是多年來(lái)，財(cái)政部門公布的預(yù)算主要是一般預(yù)算部分，盡管其他部分如政府性基金納入預(yù)決算，但公開(kāi)的數(shù)據(jù)還是過(guò)于模糊和籠統(tǒng)。本文只能盡量估摸土地財(cái)政規(guī)模，雖不能盡窺全貌，但也略知一二。

我國(guó)從 1997年10月1日開(kāi)始征收契稅，1998年開(kāi)始城市住房制度改革，2000年以前我國(guó)城市土地市場(chǎng)機(jī)制的作用并不強(qiáng)，行政劃撥仍是最主要的供地方式。從2000年開(kāi)始，地方政府的供地方式逐漸從行政劃撥轉(zhuǎn)化為有償出讓，為了計(jì)算土地稅收收入保持一致性，本文選取始于2000年的相關(guān)數(shù)據(jù)。 五項(xiàng)土地直接稅收占地方一般預(yù)算收入15%

財(cái)政部對(duì)每項(xiàng)稅收的稅基都做了詳細(xì)說(shuō)明，契稅的稅基大體相當(dāng)于土地和房產(chǎn)的交易總金額；土地增值稅的稅基是納稅人銷售新建房屋和二手房的土地增值收益總額；城鎮(zhèn)土地使用稅的稅基是納稅人占用的土地面積；房產(chǎn)稅的稅基是企業(yè)保有的自用房產(chǎn)原值總額和出租房屋的租金收入總額；耕地占用稅是國(guó)家對(duì)占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個(gè)人，依據(jù)實(shí)際占用耕地面積、按照規(guī)定稅額一次性征收的一種稅。

 

*標(biāo)注2011年數(shù)據(jù)并非全年數(shù)據(jù)，而是1—9月份數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：2000年——2009年數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算得出，2010年數(shù)據(jù)根據(jù)財(cái)政部《2010年地方公共財(cái)政收入決算表》中決算數(shù)計(jì)算得出。2011年數(shù)據(jù)根據(jù)財(cái)政部稅政司發(fā)布的《2011年1-9月稅收收入情況分析》報(bào)告計(jì)算得出。

這五項(xiàng)稅收都屬于地方稅，即稅收屬于地方一般預(yù)算收入，稅收資金支配權(quán)歸地方政府。從表1可以看出，土地直接稅收中對(duì)地方一般預(yù)算收入貢獻(xiàn)排名依次是：契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅。我們可以看到盡管我國(guó)實(shí)行了“史上最嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策”，從今年1-9月份的數(shù)據(jù)來(lái)看，房地產(chǎn)相關(guān)稅收僅契稅表現(xiàn)為增速回落，其他稅種仍保持較快速度增長(zhǎng)，占地方一般預(yù)算收入的比重也與前兩年類似，今年前三季度五項(xiàng)稅收占地方本級(jí)收入15.8%，看來(lái)房地產(chǎn)的冬天并不太冷。

 

土地間接稅收房地產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅和建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅數(shù)據(jù)財(cái)政稅務(wù)部門沒(méi)有公開(kāi)，暫不能放入土地財(cái)政的計(jì)算，但是房地產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅的收入金額較大，不納入計(jì)算土地財(cái)政的規(guī)模偏小。根據(jù)中國(guó)土地政策改革課題組(2006)[1]調(diào)查研究結(jié)果：房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展，近年來(lái)已成為地方稅收收入的支柱。在東部一些發(fā)達(dá)縣、市，這兩項(xiàng)稅收占到地方稅收的37％以上。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，今年前三季度房地產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅2968億元，建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅2226億元，占地方本級(jí)收入的13.1%。如果考慮到房地產(chǎn)對(duì)金融信貸和建筑業(yè)相關(guān)行業(yè)的拉動(dòng)作用，土地間接稅收在地方一般預(yù)算收入中的比重將更高。

土地非稅收入相當(dāng)于地方一般預(yù)算收入的20%左右

我國(guó)的財(cái)政收入來(lái)自稅收和非稅收入兩個(gè)方面，前面我們對(duì)地方財(cái)政中土地直接稅收情況做了估量，現(xiàn)在我們來(lái)看看土地非稅收入的“家底”。非稅收入泛指除稅收收入以外的其他財(cái)政收入，預(yù)算外資金一定包括在非稅收入中，而非稅收入則不僅僅包括預(yù)算外資金，還涵蓋了預(yù)算內(nèi)資金中非稅收入的部分。預(yù)算外資金的概念漸漸淡化，取而代之的是非稅收入概念，預(yù)算外收入以非稅收入的方式進(jìn)行管理。從現(xiàn)有的財(cái)政統(tǒng)計(jì)口徑上看，非稅收入包括了一般預(yù)算的非稅收入、基金預(yù)算收入和預(yù)算外財(cái)政專戶資金收入。統(tǒng)計(jì)年鑒公布的“財(cái)政收入”中只體現(xiàn)了一般預(yù)算的非稅收入，而包含著土地出讓金的基金預(yù)算收入和預(yù)算外財(cái)政專戶資金收入等非稅收入并不在公開(kāi)的財(cái)政收入中。所以經(jīng)常有人疑惑，為什么國(guó)土局公布的土地出讓金數(shù)據(jù)，遠(yuǎn)大于統(tǒng)計(jì)局公布的非稅收入。也正因?yàn)榇?，在考察地方?cái)政對(duì)土地非稅收入的依賴性時(shí)，我們不能像土地稅收那樣用“占比”來(lái)評(píng)估，只可以用“相當(dāng)于”來(lái)體現(xiàn)土地非稅收入對(duì)地方財(cái)政的重要性。

有著“第二財(cái)政”之稱的土地出讓金在2007年以前一直被列為地方政府預(yù)算外資金，俗稱“小金庫(kù)”。到2007年國(guó)家對(duì)預(yù)算管理制度改革，要求土地出讓金繳入地方國(guó)庫(kù)，納入地方政府性基金預(yù)算。根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)文規(guī)定，全額納入預(yù)算的土地出讓金范圍不僅包括出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，還將土地出租收入一并納入土地出讓收入管理。因此現(xiàn)有意義上的“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入”囊括了土地出讓和土地出租的收入，納入政府性基金管理。而土地使用權(quán)作價(jià)出資、入股和授權(quán)經(jīng)營(yíng)是國(guó)有土地有償使用的重要方式，是國(guó)有土地出讓方式和租賃方式的補(bǔ)充，除了財(cái)政部與稅務(wù)總局發(fā)的財(cái)稅[2008]129號(hào)文件規(guī)定，國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式轉(zhuǎn)移國(guó)有土地使用權(quán)需按土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓征收契稅外，對(duì)土地收益并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定。所以我們把國(guó)有土地有償使用方式獲得的收入統(tǒng)一納入土地非稅收入。

表2 土地非稅收入分項(xiàng)相當(dāng)于地方一般預(yù)算收入比例     單位：億元

注1：2000年——2009年是土地出讓金成交價(jià)款，2010年土地出讓金數(shù)據(jù)是國(guó)有土地使用權(quán)出讓凈收益，2010年新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入693.45億元、國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入28197.7億元、國(guó)有土地收益基金收入1025.23億元、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金收入192.55億元，構(gòu)成國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入30108.93億元。

注2：“相當(dāng)于”區(qū)別于“占比”表述，特指土地非稅收入不包含在地方政府一般預(yù)算收入內(nèi)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，2010年土地出讓金數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家財(cái)政部《2010年地方政府性基金收入決算表》。

土地非稅收入對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)排名依次是土地出讓金、土地作價(jià)出資入股和授權(quán)經(jīng)營(yíng)等其他供應(yīng)方式、土地租賃租金。頗有爭(zhēng)議的是土地出讓金收入的統(tǒng)計(jì)口徑，國(guó)土資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，土地出讓金相當(dāng)于地方一般預(yù)算收入比例過(guò)高。對(duì)于這一現(xiàn)象，有輿論解釋稱，國(guó)土資源部公布的全國(guó)土地出讓金收入是土地出讓成交價(jià)款數(shù)，而土地出讓收入中還含拆遷補(bǔ)償、補(bǔ)償安置、三通一平等土地開(kāi)發(fā)成本、土地出讓金返還等，地方政府獲得的土地出讓凈收益沒(méi)有這么高。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，國(guó)土資源部公布的土地出讓收入是成交價(jià)款，并非地方政府凈收益，而地方政府性基金預(yù)算也一直未納入預(yù)決算，直到2010年財(cái)政部下發(fā)《政府性基金管理暫行辦法》，將政府性基金納入預(yù)決算，規(guī)范監(jiān)管土地出讓金在內(nèi)的政府性收入，我們才能夠了解2010年土地出讓金收入及其構(gòu)成。盡管土地出讓成交價(jià)款是沒(méi)有扣除成本的總收入，但是估計(jì)收入規(guī)模遠(yuǎn)大于成本開(kāi)支，地方政府的凈利潤(rùn)還是相當(dāng)可觀的。

土地出讓凈收益超35%

結(jié)合土地相關(guān)的所有收入來(lái)源對(duì)比，我們可以看出，土地出讓金收入相當(dāng)于地方一般預(yù)算收入的比例最高，比其他土地收入來(lái)源要高出許多倍，因此輿論普遍認(rèn)為，土地出讓金是地方政府依靠土地獲取的重要財(cái)源，是“土地財(cái)政”的主要構(gòu)成部分。在輿論給土地出讓金扣上“第二財(cái)政”桂冠時(shí)，我們也聽(tīng)到不同的聲音，土地出讓金收入扣除拆遷成本、土地整理等各種成本，純收益所剩不多。事實(shí)的真相如何，我們還是拿數(shù)據(jù)說(shuō)話。

表3 近些年土地出讓金純收益規(guī)模及對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)  （單位：億元）

注1：*是估算值，為使讀者對(duì)近兩年的情況能有直觀感受，本文按照趨勢(shì)分析法估算了2009和2010年的數(shù)據(jù)。其余年份土地出讓金純收益來(lái)自國(guó)土資源部發(fā)布的《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》，數(shù)據(jù)具有權(quán)威性。

注2：“相當(dāng)于”區(qū)別于“占比”表述，特指土地出讓金純收益不包含在地方政府一般預(yù)算收入內(nèi)。

資料來(lái)源：2003——2008年數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》計(jì)算得出。2009年數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒2010》，2010年土地出讓金數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家財(cái)政部《2010年地方政府性基金收入決算表》中單獨(dú)出讓金收入部分。2003——2009年地方一般預(yù)算收入來(lái)自歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2010年地方一般預(yù)算收入數(shù)據(jù)來(lái)自于財(cái)政部《2010年地方公共財(cái)政收入決算表》中決算數(shù)。

從表3我們可以看出，土地出讓金純收益基本在土地出讓成交價(jià)款的35%以上，既不是輿論想當(dāng)然認(rèn)為的地方政府“拿干的”，也并非個(gè)別聲音說(shuō)的所剩無(wú)幾，土地出讓金純收益相當(dāng)于地方一般預(yù)算收入的20%左右。前面我們估算的土地相關(guān)稅收收入，五種直接稅收和兩種間接稅收相加起來(lái)約占地方一般預(yù)算收入的28%，土地出讓金純收益一項(xiàng)對(duì)地方財(cái)政的比重就超過(guò)20%，可以說(shuō)，土地財(cái)政相當(dāng)于地方一般預(yù)算收入的50%。

3. 土地財(cái)政是怎樣煉成的？

新中國(guó)成立后，城市土地逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)有化，農(nóng)村土地逐漸收歸集體所有。直至1978年以前，城市國(guó)有土地實(shí)行統(tǒng)一行政劃撥制度，土地由國(guó)家行政機(jī)關(guān)調(diào)撥分配使用，土地使用者通過(guò)獲得的土地可以無(wú)償無(wú)期限使用，土地使用者之間禁止發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。土地相關(guān)的稅收制度也是徒有虛名，土地尚未成為地方財(cái)政收入的源泉。

改革開(kāi)放點(diǎn)燃“借地生財(cái)”的火苗

1979年7月1日公布的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》以征收土地使用費(fèi)為標(biāo)志開(kāi)啟了城市土地使用制度的改革，城市土地?zé)o償使用制逐步向有償使用制轉(zhuǎn)變，各個(gè)城市相繼出臺(tái)地方性的土地使用權(quán)法規(guī)或條例對(duì)土地使用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，為地方政府興建城市基礎(chǔ)設(shè)施提供資金支持。

1988年，國(guó)務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，把征收土地使用費(fèi)改為使用稅。接著是開(kāi)展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的改革，在一些試點(diǎn)城市推行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓后，1988年4月通過(guò)憲法修正案，把原《憲法》第十條第四款不得出租土地的規(guī)定，改為：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”同年12月，《土地管理法》也做了相應(yīng)修改。這就為土地使用制度改革的全面推進(jìn)和深入發(fā)展掃清了道路。

1990年5月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，該條例共8章54條，對(duì)土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問(wèn)題作了明確規(guī)定。按照土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，地方政府在保留土地所有權(quán)的前提下，通過(guò)拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)以一定價(jià)格、年限以及用途出讓給使用者，使用者可以將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，而政府則將供應(yīng)土地的收入納入地方財(cái)政收入。至此，全國(guó)性的土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓改革基本完成，城市土地市場(chǎng)全面放開(kāi)。

1980年中國(guó)財(cái)政體制改革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“統(tǒng)支統(tǒng)收”的財(cái)政體制轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政承包制。正如農(nóng)村土地改革激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)積極性一樣，財(cái)政制度上的轉(zhuǎn)變打破了“吃大鍋飯”的傳統(tǒng)財(cái)政格局，激發(fā)了地方政府廣開(kāi)財(cái)源的動(dòng)力，地方政府獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益體的意識(shí)覺(jué)醒，想方設(shè)法充實(shí)地方財(cái)政收入。土地使用權(quán)有償收入納入地方財(cái)政預(yù)算外收入，大大提高了地方政府實(shí)際掌握的財(cái)政收入。1989年國(guó)務(wù)院發(fā)（１９８９）３８號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，要求土地使用權(quán)有償出讓收入，40%上交中央財(cái)政，60%留歸地方財(cái)政。隨后財(cái)政部（８９）財(cái)綜字９４號(hào)《財(cái)政部關(guān)于頒發(fā)〈國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法〉的通知》要求土地出讓金上交財(cái)政部分，取得收入的城市財(cái)政部門先留下20％作為城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)用，其余部分40％上交中央財(cái)政，60％留歸取得收入的城市財(cái)政部門。地方財(cái)政所留土地使用權(quán)出讓收入，暫時(shí)不參加體制分成。1990年財(cái)政部再發(fā)《財(cái)政部關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入上交中央部分有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確由地方上交中央的土地出讓金收入，由財(cái)政部根據(jù)不同地區(qū)的收入上交情況，分批酌情返還，比例在85%——99%不等。在土地管理制度不斷完善的同時(shí)，土地出讓金收入分配的格局也愈發(fā)清晰，絕大部分納入地方財(cái)政收入。

星星之火漸成燎原之勢(shì)

在土地市場(chǎng)漸漸放開(kāi)的過(guò)程中，地方政府嘗到了土地帶來(lái)的種種收益，再加上我國(guó)土地制度建立較晚，在土地市場(chǎng)制度尚不完善的初期，地方政府為追求土地帶來(lái)的種種好處，爆發(fā)了三輪“圈地運(yùn)動(dòng)”。

第一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”（1992—1993年）

1992年剛剛確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，土地市場(chǎng)化程度還很低，主要是政府壟斷行政調(diào)配。而且土地制度也存在漏洞，如1986年的《土地管理法》沒(méi)有界定公共利益，導(dǎo)致政府任意把項(xiàng)目套上“公共利益需要”的由頭肆意向農(nóng)村集體組織征用土地，法律約束的缺失助長(zhǎng)了第一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”。在1992年，全國(guó)掀起一股“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”，全國(guó)各地大搞開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)。據(jù)建設(shè)部公布的資料，截止1993年3月，中國(guó)內(nèi)地縣級(jí)以上的開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)6000多個(gè)，占地1.5萬(wàn)平方公里，比當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)城區(qū)用地面積總量1.34萬(wàn)平方公里還多出0.16萬(wàn)平方公里。

1994年我國(guó)推行財(cái)政分稅體制改革，財(cái)政收益分配的格局再次變化，中央政府上收地方政府部分財(cái)權(quán)，地方政府僅保留幾個(gè)固定財(cái)政收入的小稅種，其他稅種要與中央政府按比例分成。地方政府的優(yōu)質(zhì)財(cái)源被向上集中，但是與土地相關(guān)的稅收和非稅收入得以保留，這就使得土地財(cái)政成為了地方政府快速創(chuàng)收的最佳路徑，激起了地方政府“借地生財(cái)”的沖動(dòng)。輿論界有一種說(shuō)法認(rèn)為，土地財(cái)政是被分稅制“逼”出來(lái)的，將地方政府過(guò)分依賴土地財(cái)政的過(guò)錯(cuò)推卸到中央部門集中財(cái)權(quán)上，但是地方政府對(duì)土地的狂熱早在1992年就表露無(wú)疑。

第二輪“圈地運(yùn)動(dòng)”（1998—1999年）

如果說(shuō)分稅制逼得地方政府“借地生財(cái)”，1998年開(kāi)始的城市住房制度改革更是為“借地生財(cái)”吹起了東風(fēng)。1998年《土地管理法》針對(duì)1986年的《土地管理法》的漏洞進(jìn)行修正，把征地審批權(quán)力收歸上級(jí)政府。但是同年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布從同年下半年開(kāi)始全面停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化。依附土地的商品房進(jìn)一步放大了土地價(jià)值，房地產(chǎn)業(yè)重新興起，政府對(duì)土地開(kāi)發(fā)的熱情高漲，為了規(guī)避新修正的《土地管理法》征地審批權(quán)上升到國(guó)務(wù)院層面，一些地方政府把征地范圍化整為零，分批上報(bào)上級(jí)政府審批，繞過(guò)法律規(guī)定繼續(xù)巧用各種名目圈地。

2000年以前我國(guó)城市土地市場(chǎng)機(jī)制的作用并不強(qiáng)，行政劃撥仍是最主要的供地方式。即使是有償出讓，土地出讓市場(chǎng)中95%以上的土地是以協(xié)議方式出讓。直到2001年國(guó)務(wù)院頒布國(guó)發(fā)[2001]15號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，要求嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有土地有償使用制度，地方政府才開(kāi)始真正執(zhí)行有償出讓土地使用權(quán)制度，土地有償出讓率開(kāi)始大幅提高。地方政府的供地方式逐漸從行政劃撥轉(zhuǎn)化為有償出讓，盡管是協(xié)議方式出讓為主，有償出讓土地所獲得的收益遠(yuǎn)比無(wú)償劃撥土地收益高得多，土地的價(jià)值漸漸顯現(xiàn)。

“土地財(cái)政”應(yīng)運(yùn)而生

地方政府真正從“借地生財(cái)”到依賴“土地財(cái)政”的轉(zhuǎn)折點(diǎn)是2002年。從趨勢(shì)圖上來(lái)看，2002——2003年土地出讓成交收入相當(dāng)于地方一般預(yù)算的比例有了一個(gè)大幅的提升，并從此一路高歌猛進(jìn)。從數(shù)據(jù)分析，說(shuō)分稅制導(dǎo)致了土地財(cái)政是站不住腳的。分稅制始于1994年，雖然1992年——1994年土地出讓成交收入相當(dāng)于地方一般預(yù)算的比例一度高企，恰是中國(guó)第一次房地產(chǎn)小高潮，但隨著1993年海南樓市泡沫崩潰，房地產(chǎn)進(jìn)入低谷，后來(lái)近10年都不高。拉開(kāi)土地財(cái)政序幕的2002年，發(fā)生了最為嚴(yán)重的一次“圈地運(yùn)動(dòng)”。 

 

 

圖2 1989——2010年土地出讓成交價(jià)款的演變趨勢(shì)

第三輪“圈地運(yùn)動(dòng)”（2002—2003年）

2002年以后，土地市場(chǎng)機(jī)制逐漸健全，土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格得到充分體現(xiàn)。一些地方政府不僅越來(lái)越依賴出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是地方財(cái)政收入的主要資金來(lái)源，在增加地方財(cái)政收入的誘惑下，地方政府以經(jīng)營(yíng)城市為名，大肆征用、圈占、開(kāi)發(fā)農(nóng)村土地，擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模。據(jù)國(guó)土資源部公布的數(shù)字，2003年，全國(guó)共清理出各類開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）6015個(gè)，規(guī)劃面積3.51萬(wàn)平方公里，現(xiàn)已撤銷2426個(gè)，整合294個(gè)。這僅僅是清理出的違法用地，可以說(shuō)是第三次“圈地運(yùn)動(dòng)”的“冰山一角”。第三輪“圈地運(yùn)動(dòng)”的危害遠(yuǎn)超過(guò)前兩次。

三輪“圈地運(yùn)動(dòng)”下來(lái)，耕地資源銳減。為保護(hù)我國(guó)耕地資源，中央出臺(tái)“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，提出要保住18億畝耕地的紅線不能突破。耕地紅線，是指能夠用于耕種的土地面積總量底線。國(guó)土資源部用衛(wèi)星影像動(dòng)態(tài)監(jiān)察耕地，嚴(yán)懲違法占地。圈地運(yùn)動(dòng)算是平息下來(lái)，地價(jià)的革命又拉開(kāi)序幕。

國(guó)發(fā)[2001]15號(hào)文使土地供應(yīng)制度由劃撥轉(zhuǎn)向有償使用，而2004年的“8.31大限”則把“招拍掛”公開(kāi)出讓土地方式推廣到土地市場(chǎng)，協(xié)議出讓土地的方式退出歷史舞臺(tái)。為了從源頭上預(yù)防和治理土地出讓中的腐敗行為，2004年3月，國(guó)土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了國(guó)土資發(fā)[2004]71號(hào)文《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定在2004年8月31日后，我國(guó)經(jīng)營(yíng)性土地全面實(shí)施“招拍掛”的公開(kāi)出讓土地方式，不得再以歷史遺留問(wèn)題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)。“8.31大限”被輿論認(rèn)為是中國(guó)“土地新革命”和“陽(yáng)光地政”，我國(guó)的土地出讓方式從此發(fā)生了翻天覆地的變化，“招拍掛”的土地出讓制度已經(jīng)成為了一種習(xí)慣。

從行政劃撥為主的供地方式，到協(xié)議有償出讓土地，再到完全公開(kāi)市場(chǎng)化的“招拍掛”出讓方式，土地使用權(quán)的價(jià)值在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中逐漸得到體現(xiàn)，土地使用權(quán)價(jià)格的日益上漲帶動(dòng)土地未來(lái)預(yù)期收益的貼現(xiàn)值不斷增長(zhǎng)，在巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，土地財(cái)政運(yùn)營(yíng)加速發(fā)展，地方政府對(duì)土地相關(guān)的稅收和非稅收入的依賴漸漸加深直到欲罷不能。

4.“土地財(cái)政”的整治史

我國(guó)的土地有償使用制度主要是學(xué)習(xí)和借鑒香港的土地批租制，這種制度安排類似把若干年的地租貼現(xiàn)一次性收取，能迅速聚集財(cái)富，使政府能有充實(shí)的資金投入城市建設(shè)。但香港政府并沒(méi)有陷入過(guò)度依賴“土地財(cái)政”的局面，根本原因并非是香港政府沒(méi)有參與“分稅制”而保留了政府財(cái)力，也不是香港的城市建設(shè)支出不大，而是香港政府把土地收益納入基金管理，及時(shí)公開(kāi)土地收支的相關(guān)信息，接受民主監(jiān)督，杜絕了支出使用的隨意性，打消了政府“借地生財(cái)”獲取短期利益的強(qiáng)烈念頭。公開(kāi)土地相關(guān)非稅收入的支出明細(xì)和加強(qiáng)收支監(jiān)管成為了輿論呼吁的整治方向。

三令五申置若罔聞

地方政府過(guò)度依賴土地財(cái)政，中央政府并非袖手旁觀。針對(duì)飽受詬病的依賴土地財(cái)政和土地出讓收入“小金庫(kù)”等問(wèn)題，中央政府相繼出臺(tái)措施加強(qiáng)監(jiān)管，近年來(lái)先后出臺(tái)政策三令五申要求地方政府將土地出讓收入全額納入預(yù)算管理，奈何地方政府已是泥足深陷，欲罷不能，政策收效甚微。

早在2001年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部的國(guó)辦發(fā)〔2001〕93號(hào)文《財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見(jiàn)的通知》，就提出預(yù)算外資金深化“收支兩條線”改革，清理和取消“小金庫(kù)”，盡管實(shí)行了“收支兩條線”管理，但是實(shí)質(zhì)上只是把收與支分開(kāi)，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“收支兩條線”，土地出讓收入依然是地方財(cái)政預(yù)算外的“小金庫(kù)”。

到2004年，財(cái)政部發(fā)布財(cái)綜[2004]53號(hào)文《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，把預(yù)算外資金納入非稅收入管理，明確把土地出讓金收入劃入國(guó)有資源有償使用收入范疇，隸屬于非稅收入。文件明確提出政府非稅收入要分步納入財(cái)政預(yù)算，行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金被點(diǎn)名要納入財(cái)政預(yù)算，而土地出讓金屬于國(guó)有資源有償使用收入，可謂是“逃過(guò)一劫”，仍按預(yù)算外資金管理。

2006年底，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)文《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，規(guī)定從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”。在地方國(guó)庫(kù)中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況，明確要清理地方政府“第二財(cái)政”的“小金庫(kù)”。但是2008年，審計(jì)署公布對(duì)18個(gè)地區(qū)的財(cái)政預(yù)算管理進(jìn)行審計(jì)抽查的結(jié)果，抽查的10個(gè)省本級(jí)、23個(gè)市本級(jí)和41個(gè)縣，2007年有848.26億元非稅收入未納入預(yù)算管理，其中未納入預(yù)算管理的土地出讓收入626.42億元，占上述848.26億元的73.9％，土地出讓收入“體外循環(huán)”機(jī)制難以改變。

2009年五部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》，要求土地出讓收入要不折不扣地全額納入地方基金預(yù)算管理。土地出讓收入要求及時(shí)足額征收，嚴(yán)格執(zhí)行10個(gè)工作日劃轉(zhuǎn)地方國(guó)庫(kù)的規(guī)定。2010年財(cái)政部下發(fā)《政府性基金管理暫行辦法》，對(duì)包括土地出讓金在內(nèi)的政府性基金進(jìn)行全面預(yù)算監(jiān)管，并納入政府預(yù)決算，受本級(jí)人大監(jiān)督。在政策一再重申下，土地出讓金收入與支出的具體數(shù)據(jù)才公之于眾，接受人大和公眾的監(jiān)督。

2010年國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》，提出十條舉措，被稱為“新國(guó)十條”。主要城市地方政府又在“新國(guó)十條”的實(shí)施細(xì)則中加入了“限購(gòu)令”。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)逐漸降溫，土地低價(jià)成交甚至流拍的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，部分地方政府坐不住了，有的城市以開(kāi)放旅游地產(chǎn)變相放寬限購(gòu)令，有的城市則上演限購(gòu)令松綁“半日游”的鬧劇。

5. “戒掉”土地財(cái)政重在政府轉(zhuǎn)型

1998年市場(chǎng)化改革，房地產(chǎn)復(fù)蘇，2002年土地招拍掛，“土地財(cái)政時(shí)代”開(kāi)始，2007年達(dá)到癲狂，地王不斷涌現(xiàn)，2008年受危機(jī)影響回落，2009年4萬(wàn)億救市和10萬(wàn)億貸款促癲狂復(fù)發(fā)，導(dǎo)致2010年全民炒房，2011年注定調(diào)整。深度依賴土地創(chuàng)收的地方政府，“寅吃卯糧”的土地財(cái)政難以為繼，土地財(cái)政路在何方？

一是要“戒掉”地方政府對(duì)土地財(cái)政的渴望。土地財(cái)政的根源問(wèn)題是投資型政府，政府承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重任，土地財(cái)政充實(shí)了地方財(cái)力，撐起了城市建設(shè)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如果卸下GDP“保8%、保10%”的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)交給市場(chǎng)，繼續(xù)深化市場(chǎng)機(jī)制改革，公共事業(yè)向民營(yíng)化轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)重心向內(nèi)需轉(zhuǎn)型，政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，“戒掉”土地財(cái)政的根本動(dòng)力。

二是要“戒掉”地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。繼續(xù)加強(qiáng)土地非稅收入資金的監(jiān)管，把土地非稅收入資金納入預(yù)算約束，收支安排接受人大和公眾的監(jiān)督，以公開(kāi)透明的收支明細(xì)斷掉地方政府挪用土地非稅收入資金的念頭，杜絕地方政府對(duì)土地非稅收入“動(dòng)歪腦筋”。

土地財(cái)政雖然能解一時(shí)之急，卻不是長(zhǎng)久之計(jì)，地方政府卻像吸食鴉片一樣依賴土地財(cái)政，被土地財(cái)政綁架到“同呼吸，共命運(yùn)”的地步。沒(méi)有土地財(cái)政的支持，地方財(cái)政可能深陷債務(wù)問(wèn)題；繼續(xù)依賴土地財(cái)政，地方政府就更加難以自拔。為今之計(jì)，只有痛定思痛，逐漸“戒掉”土地財(cái)政這味“鴉片”。地方政府與其“伸手”為“限購(gòu)令”松綁，倒不如好好琢磨如何為自己“松綁”，擺脫土地財(cái)政的束縛。

（文章寫于2011年底，分兩部分分別發(fā)表于與《財(cái)經(jīng)》和《證券市場(chǎng)周刊》，此次貼出全文，轉(zhuǎn)載或引用請(qǐng)注明作者和出處）

兩項(xiàng)土地間接稅收占地方本級(jí)收入13%