本文希望揭示土地財政背后的故事，厘清土地財政的來龍去脈，分析土地財政的規(guī)模和利弊得失，探討土地財政的出路。

土地財政，是民間對地方政府借地生財充實財政收入做法的戲稱，通常指一些地方政府的財政來源過度依賴經(jīng)營土地獲得的收入。其中，通過出讓土地獲得的土地出讓金收益是土地財政的重中之重，號稱地方政府的“第二財政”。曾經(jīng)流行的一句口頭禪，“吃飯靠財政，建設(shè)靠土地”，我國城市化發(fā)展進程的快速推進，城市建設(shè)水平不斷提升，土地財政可謂是功不可沒。同時土地財政也是飽受詬病的話題，輿論認為土地財政是房價居高不下的罪魁禍首，“水漲船高”地推動房價一路高歌。又愛又恨的土地財政究竟是對是錯，與我們有著怎樣千絲萬縷的聯(lián)系，本文希望揭示土地財政背后的故事，厘清土地財政的來龍去脈，分析土地財政的規(guī)模和利弊得失，探討土地財政的出路。囿于篇幅，土地財政形成的原因不做深入探究。

1. 開源生財有三道

談到地方政府“借地生財”的致富經(jīng)，開源生財有三道，一是通過供應(yīng)土地獲取土地收益，包括出讓、租賃國有土地使用權(quán)等多種供地方式，其中出讓土地使用權(quán)獲利頗豐，俗稱“賣地”；二是獲取依附于土地發(fā)展的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅和相關(guān)稅收，納入地方稅收收入；三是利用土地融資，地方政府融資平臺利用土地抵押獲取貸款。地方政府正是摸索出了這三條財路，把國有土地的價值發(fā)揮到極致。

 

圖1 土地財政構(gòu)成示意圖

“賣地生財”

出讓土地獲得的土地出讓金收益是地方財政的重要來源，又稱為“第二財政”。供應(yīng)土地主要有出讓、租賃、劃撥等方式，還有土地作價出資入股、授權(quán)經(jīng)營等其他供地方式。“賣地”獲取土地收入主要包括：土地出讓金、土地租賃租金以及其他供地方式獲得的收入。其中，土地出讓金是出讓國有土地使用權(quán)獲得的收益，出讓國有土地有招標、拍賣、掛牌三種方式，簡稱招拍掛。土地租賃租金是租賃國有土地使用權(quán)獲得的收益。土地出讓和租賃都是國有土地有償使用，而劃撥形式的國有土地供應(yīng)屬于無償使用，出讓與租賃使用權(quán)性質(zhì)上的差異，使得出讓收益遠勝于租賃收益。出讓土地成交一宗，動輒過億的資金就收入地方政府囊中，這樣快速的致富路使地方政府“賣地”風(fēng)潮一時興起。

“附地生財”

1994年我國實行分稅制改革增加了中央財政收入，相應(yīng)地削減了地方財政收入。地方政府固定收入的稅收僅剩下土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房地產(chǎn)稅、車船稅、契稅、屠宰稅、筵席稅等小稅種，主要稅種都要與中央共享收入。這就使得土地相關(guān)的稅種成為地方政府擴充稅源的首選，城市擴張為地方政府充實財政收入帶來了大量稅收。土地由地方政府供應(yīng)到土地市場，就進入到土地的開發(fā)利用環(huán)節(jié)，依附于土地所生的相關(guān)稅收，成為了地方政府稅收收入的重要來源。依附于土地獲取的相關(guān)稅收又可分為直接稅收收入和間接稅收收入。其中直接稅收收入包括：房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅。間接稅收收入主要是房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的營業(yè)稅，營業(yè)稅雖然屬于央地共享稅種，但是除了鐵道部、銀行總行和保險總公司集中繳納的部分歸中央外，其余部分都歸地方所有。因此房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的營業(yè)稅成為了地方稅收的重要稅源。

“押地生財”

地方政府還可以通過地方政府融資平臺，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入，這是目前地方政府常用的一種融資方法。地方政府通常以土地儲備中心、開發(fā)區(qū)等為載體向銀行進行土地抵押，以此獲得銀行貸款，主要用于彌補城市市政建設(shè)資金不足。地方政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得銀行貸款投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而土地出讓金收益是償還債務(wù)的主要來源。

千年靠山帶來了金山銀山，賣地、收稅、抵押三個環(huán)節(jié)一環(huán)扣一環(huán)，形成了土地財政的生財模式，為充實地方財政收入，開展城市建設(shè)等方面做出重大貢獻。正所謂“不花政府一分錢，萬丈高樓平地起”，地方政府在土地財政的生財之道上，走出了以“經(jīng)營土地”來“經(jīng)營城市”的道路。

2. 土地財政家底知多少？

關(guān)于土地財政的評論可謂是車載斗量，不可勝數(shù)。“借地生財”的財政收入規(guī)模究竟有多大，地方政府到底有多依賴土地財政，不能憑空臆想，要靠數(shù)據(jù)說話。但是多年來，財政部門公布的預(yù)算主要是一般預(yù)算部分，盡管其他部分如政府性基金納入預(yù)決算，但公開的數(shù)據(jù)還是過于模糊和籠統(tǒng)。本文只能盡量估摸土地財政規(guī)模，雖不能盡窺全貌，但也略知一二。

我國從 1997年10月1日開始征收契稅，1998年開始城市住房制度改革，2000年以前我國城市土地市場機制的作用并不強，行政劃撥仍是最主要的供地方式。從2000年開始，地方政府的供地方式逐漸從行政劃撥轉(zhuǎn)化為有償出讓，為了計算土地稅收收入保持一致性，本文選取始于2000年的相關(guān)數(shù)據(jù)。 五項土地直接稅收占地方一般預(yù)算收入15%

財政部對每項稅收的稅基都做了詳細說明，契稅的稅基大體相當于土地和房產(chǎn)的交易總金額；土地增值稅的稅基是納稅人銷售新建房屋和二手房的土地增值收益總額；城鎮(zhèn)土地使用稅的稅基是納稅人占用的土地面積；房產(chǎn)稅的稅基是企業(yè)保有的自用房產(chǎn)原值總額和出租房屋的租金收入總額；耕地占用稅是國家對占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個人，依據(jù)實際占用耕地面積、按照規(guī)定稅額一次性征收的一種稅。

 

*標注2011年數(shù)據(jù)并非全年數(shù)據(jù)，而是1—9月份數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)來源：2000年——2009年數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》計算得出，2010年數(shù)據(jù)根據(jù)財政部《2010年地方公共財政收入決算表》中決算數(shù)計算得出。2011年數(shù)據(jù)根據(jù)財政部稅政司發(fā)布的《2011年1-9月稅收收入情況分析》報告計算得出。

這五項稅收都屬于地方稅，即稅收屬于地方一般預(yù)算收入，稅收資金支配權(quán)歸地方政府。從表1可以看出，土地直接稅收中對地方一般預(yù)算收入貢獻排名依次是：契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅。我們可以看到盡管我國實行了“史上最嚴厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策”，從今年1-9月份的數(shù)據(jù)來看，房地產(chǎn)相關(guān)稅收僅契稅表現(xiàn)為增速回落，其他稅種仍保持較快速度增長，占地方一般預(yù)算收入的比重也與前兩年類似，今年前三季度五項稅收占地方本級收入15.8%，看來房地產(chǎn)的冬天并不太冷。

 

土地間接稅收房地產(chǎn)營業(yè)稅和建筑業(yè)營業(yè)稅數(shù)據(jù)財政稅務(wù)部門沒有公開，暫不能放入土地財政的計算，但是房地產(chǎn)營業(yè)稅的收入金額較大，不納入計算土地財政的規(guī)模偏小。根據(jù)中國土地政策改革課題組(2006)[1]調(diào)查研究結(jié)果：房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展，近年來已成為地方稅收收入的支柱。在東部一些發(fā)達縣、市，這兩項稅收占到地方稅收的37％以上。根據(jù)財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，今年前三季度房地產(chǎn)營業(yè)稅2968億元，建筑業(yè)營業(yè)稅2226億元，占地方本級收入的13.1%。如果考慮到房地產(chǎn)對金融信貸和建筑業(yè)相關(guān)行業(yè)的拉動作用，土地間接稅收在地方一般預(yù)算收入中的比重將更高。

土地非稅收入相當于地方一般預(yù)算收入的20%左右

我國的財政收入來自稅收和非稅收入兩個方面，前面我們對地方財政中土地直接稅收情況做了估量，現(xiàn)在我們來看看土地非稅收入的“家底”。非稅收入泛指除稅收收入以外的其他財政收入，預(yù)算外資金一定包括在非稅收入中，而非稅收入則不僅僅包括預(yù)算外資金，還涵蓋了預(yù)算內(nèi)資金中非稅收入的部分。預(yù)算外資金的概念漸漸淡化，取而代之的是非稅收入概念，預(yù)算外收入以非稅收入的方式進行管理。從現(xiàn)有的財政統(tǒng)計口徑上看，非稅收入包括了一般預(yù)算的非稅收入、基金預(yù)算收入和預(yù)算外財政專戶資金收入。統(tǒng)計年鑒公布的“財政收入”中只體現(xiàn)了一般預(yù)算的非稅收入，而包含著土地出讓金的基金預(yù)算收入和預(yù)算外財政專戶資金收入等非稅收入并不在公開的財政收入中。所以經(jīng)常有人疑惑，為什么國土局公布的土地出讓金數(shù)據(jù)，遠大于統(tǒng)計局公布的非稅收入。也正因為此，在考察地方財政對土地非稅收入的依賴性時，我們不能像土地稅收那樣用“占比”來評估，只可以用“相當于”來體現(xiàn)土地非稅收入對地方財政的重要性。

有著“第二財政”之稱的土地出讓金在2007年以前一直被列為地方政府預(yù)算外資金，俗稱“小金庫”。到2007年國家對預(yù)算管理制度改革，要求土地出讓金繳入地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算。根據(jù)國辦發(fā)〔2006〕100號文規(guī)定，全額納入預(yù)算的土地出讓金范圍不僅包括出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款，還將土地出租收入一并納入土地出讓收入管理。因此現(xiàn)有意義上的“國有土地使用權(quán)出讓收入”囊括了土地出讓和土地出租的收入，納入政府性基金管理。而土地使用權(quán)作價出資、入股和授權(quán)經(jīng)營是國有土地有償使用的重要方式，是國有土地出讓方式和租賃方式的補充，除了財政部與稅務(wù)總局發(fā)的財稅[2008]129號文件規(guī)定，國家作價出資（入股）方式轉(zhuǎn)移國有土地使用權(quán)需按土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓征收契稅外，對土地收益并沒有詳細規(guī)定。所以我們把國有土地有償使用方式獲得的收入統(tǒng)一納入土地非稅收入。

表2 土地非稅收入分項相當于地方一般預(yù)算收入比例     單位：億元

注1：2000年——2009年是土地出讓金成交價款，2010年土地出讓金數(shù)據(jù)是國有土地使用權(quán)出讓凈收益，2010年新增建設(shè)用地土地有償使用費收入693.45億元、國有土地使用權(quán)出讓金收入28197.7億元、國有土地收益基金收入1025.23億元、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入192.55億元，構(gòu)成國有土地使用權(quán)出讓收入30108.93億元。

注2：“相當于”區(qū)別于“占比”表述，特指土地非稅收入不包含在地方政府一般預(yù)算收入內(nèi)。

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》，2010年土地出讓金數(shù)據(jù)來自國家財政部《2010年地方政府性基金收入決算表》。

土地非稅收入對地方財政的貢獻排名依次是土地出讓金、土地作價出資入股和授權(quán)經(jīng)營等其他供應(yīng)方式、土地租賃租金。頗有爭議的是土地出讓金收入的統(tǒng)計口徑，國土資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，土地出讓金相當于地方一般預(yù)算收入比例過高。對于這一現(xiàn)象，有輿論解釋稱，國土資源部公布的全國土地出讓金收入是土地出讓成交價款數(shù)，而土地出讓收入中還含拆遷補償、補償安置、三通一平等土地開發(fā)成本、土地出讓金返還等，地方政府獲得的土地出讓凈收益沒有這么高。關(guān)于這個問題，國土資源部公布的土地出讓收入是成交價款，并非地方政府凈收益，而地方政府性基金預(yù)算也一直未納入預(yù)決算，直到2010年財政部下發(fā)《政府性基金管理暫行辦法》，將政府性基金納入預(yù)決算，規(guī)范監(jiān)管土地出讓金在內(nèi)的政府性收入，我們才能夠了解2010年土地出讓金收入及其構(gòu)成。盡管土地出讓成交價款是沒有扣除成本的總收入，但是估計收入規(guī)模遠大于成本開支，地方政府的凈利潤還是相當可觀的。

土地出讓凈收益超35%

結(jié)合土地相關(guān)的所有收入來源對比，我們可以看出，土地出讓金收入相當于地方一般預(yù)算收入的比例最高，比其他土地收入來源要高出許多倍，因此輿論普遍認為，土地出讓金是地方政府依靠土地獲取的重要財源，是“土地財政”的主要構(gòu)成部分。在輿論給土地出讓金扣上“第二財政”桂冠時，我們也聽到不同的聲音，土地出讓金收入扣除拆遷成本、土地整理等各種成本，純收益所剩不多。事實的真相如何，我們還是拿數(shù)據(jù)說話。

表3 近些年土地出讓金純收益規(guī)模及對地方財政的貢獻  （單位：億元）

注1：*是估算值，為使讀者對近兩年的情況能有直觀感受，本文按照趨勢分析法估算了2009和2010年的數(shù)據(jù)。其余年份土地出讓金純收益來自國土資源部發(fā)布的《中國國土資源年鑒》，數(shù)據(jù)具有權(quán)威性。

注2：“相當于”區(qū)別于“占比”表述，特指土地出讓金純收益不包含在地方政府一般預(yù)算收入內(nèi)。

資料來源：2003——2008年數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國國土資源年鑒》計算得出。2009年數(shù)據(jù)來自《中國國土資源統(tǒng)計年鑒2010》，2010年土地出讓金數(shù)據(jù)來自國家財政部《2010年地方政府性基金收入決算表》中單獨出讓金收入部分。2003——2009年地方一般預(yù)算收入來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，2010年地方一般預(yù)算收入數(shù)據(jù)來自于財政部《2010年地方公共財政收入決算表》中決算數(shù)。

從表3我們可以看出，土地出讓金純收益基本在土地出讓成交價款的35%以上，既不是輿論想當然認為的地方政府“拿干的”，也并非個別聲音說的所剩無幾，土地出讓金純收益相當于地方一般預(yù)算收入的20%左右。前面我們估算的土地相關(guān)稅收收入，五種直接稅收和兩種間接稅收相加起來約占地方一般預(yù)算收入的28%，土地出讓金純收益一項對地方財政的比重就超過20%，可以說，土地財政相當于地方一般預(yù)算收入的50%。

3. 土地財政是怎樣煉成的？

新中國成立后，城市土地逐步實現(xiàn)國有化，農(nóng)村土地逐漸收歸集體所有。直至1978年以前，城市國有土地實行統(tǒng)一行政劃撥制度，土地由國家行政機關(guān)調(diào)撥分配使用，土地使用者通過獲得的土地可以無償無期限使用，土地使用者之間禁止發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。土地相關(guān)的稅收制度也是徒有虛名，土地尚未成為地方財政收入的源泉。

改革開放點燃“借地生財”的火苗

1979年7月1日公布的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》以征收土地使用費為標志開啟了城市土地使用制度的改革，城市土地?zé)o償使用制逐步向有償使用制轉(zhuǎn)變，各個城市相繼出臺地方性的土地使用權(quán)法規(guī)或條例對土地使用費的收費標準進行規(guī)定，為地方政府興建城市基礎(chǔ)設(shè)施提供資金支持。

1988年，國務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，把征收土地使用費改為使用稅。接著是開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的改革，在一些試點城市推行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓后，1988年4月通過憲法修正案，把原《憲法》第十條第四款不得出租土地的規(guī)定，改為：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”同年12月，《土地管理法》也做了相應(yīng)修改。這就為土地使用制度改革的全面推進和深入發(fā)展掃清了道路。

1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，該條例共8章54條，對土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問題作了明確規(guī)定。按照土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，地方政府在保留土地所有權(quán)的前提下，通過拍賣、招標、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)以一定價格、年限以及用途出讓給使用者，使用者可以將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，而政府則將供應(yīng)土地的收入納入地方財政收入。至此，全國性的土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓改革基本完成，城市土地市場全面放開。

1980年中國財政體制改革，計劃經(jīng)濟時代“統(tǒng)支統(tǒng)收”的財政體制轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;劃分收支，分級包干”的財政承包制。正如農(nóng)村土地改革激發(fā)了農(nóng)民的勞動積極性一樣，財政制度上的轉(zhuǎn)變打破了“吃大鍋飯”的傳統(tǒng)財政格局，激發(fā)了地方政府廣開財源的動力，地方政府獨立經(jīng)濟利益體的意識覺醒，想方設(shè)法充實地方財政收入。土地使用權(quán)有償收入納入地方財政預(yù)算外收入，大大提高了地方政府實際掌握的財政收入。1989年國務(wù)院發(fā)（１９８９）３８號文件《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，要求土地使用權(quán)有償出讓收入，40%上交中央財政，60%留歸地方財政。隨后財政部（８９）財綜字９４號《財政部關(guān)于頒發(fā)〈國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實施辦法〉的通知》要求土地出讓金上交財政部分，取得收入的城市財政部門先留下20％作為城市土地開發(fā)建設(shè)費用，其余部分40％上交中央財政，60％留歸取得收入的城市財政部門。地方財政所留土地使用權(quán)出讓收入，暫時不參加體制分成。1990年財政部再發(fā)《財政部關(guān)于國有土地使用權(quán)有償出讓收入上交中央部分有關(guān)問題的通知》，明確由地方上交中央的土地出讓金收入，由財政部根據(jù)不同地區(qū)的收入上交情況，分批酌情返還，比例在85%——99%不等。在土地管理制度不斷完善的同時，土地出讓金收入分配的格局也愈發(fā)清晰，絕大部分納入地方財政收入。

星星之火漸成燎原之勢

在土地市場漸漸放開的過程中，地方政府嘗到了土地帶來的種種收益，再加上我國土地制度建立較晚，在土地市場制度尚不完善的初期，地方政府為追求土地帶來的種種好處，爆發(fā)了三輪“圈地運動”。

第一輪“圈地運動”（1992—1993年）

1992年剛剛確立市場經(jīng)濟體制，土地市場化程度還很低，主要是政府壟斷行政調(diào)配。而且土地制度也存在漏洞，如1986年的《土地管理法》沒有界定公共利益，導(dǎo)致政府任意把項目套上“公共利益需要”的由頭肆意向農(nóng)村集體組織征用土地，法律約束的缺失助長了第一輪“圈地運動”。在1992年，全國掀起一股“開發(fā)區(qū)熱”，全國各地大搞開發(fā)區(qū)建設(shè)。據(jù)建設(shè)部公布的資料，截止1993年3月，中國內(nèi)地縣級以上的開發(fā)區(qū)達6000多個，占地1.5萬平方公里，比當時城鎮(zhèn)城區(qū)用地面積總量1.34萬平方公里還多出0.16萬平方公里。

1994年我國推行財政分稅體制改革，財政收益分配的格局再次變化，中央政府上收地方政府部分財權(quán)，地方政府僅保留幾個固定財政收入的小稅種，其他稅種要與中央政府按比例分成。地方政府的優(yōu)質(zhì)財源被向上集中，但是與土地相關(guān)的稅收和非稅收入得以保留，這就使得土地財政成為了地方政府快速創(chuàng)收的最佳路徑，激起了地方政府“借地生財”的沖動。輿論界有一種說法認為，土地財政是被分稅制“逼”出來的，將地方政府過分依賴土地財政的過錯推卸到中央部門集中財權(quán)上，但是地方政府對土地的狂熱早在1992年就表露無疑。

第二輪“圈地運動”（1998—1999年）

如果說分稅制逼得地方政府“借地生財”，1998年開始的城市住房制度改革更是為“借地生財”吹起了東風(fēng)。1998年《土地管理法》針對1986年的《土地管理法》的漏洞進行修正，把征地審批權(quán)力收歸上級政府。但是同年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布從同年下半年開始全面停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化。依附土地的商品房進一步放大了土地價值，房地產(chǎn)業(yè)重新興起，政府對土地開發(fā)的熱情高漲，為了規(guī)避新修正的《土地管理法》征地審批權(quán)上升到國務(wù)院層面，一些地方政府把征地范圍化整為零，分批上報上級政府審批，繞過法律規(guī)定繼續(xù)巧用各種名目圈地。

2000年以前我國城市土地市場機制的作用并不強，行政劃撥仍是最主要的供地方式。即使是有償出讓，土地出讓市場中95%以上的土地是以協(xié)議方式出讓。直到2001年國務(wù)院頒布國發(fā)[2001]15號文《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，要求嚴格執(zhí)行國有土地有償使用制度，地方政府才開始真正執(zhí)行有償出讓土地使用權(quán)制度，土地有償出讓率開始大幅提高。地方政府的供地方式逐漸從行政劃撥轉(zhuǎn)化為有償出讓，盡管是協(xié)議方式出讓為主，有償出讓土地所獲得的收益遠比無償劃撥土地收益高得多，土地的價值漸漸顯現(xiàn)。

“土地財政”應(yīng)運而生

地方政府真正從“借地生財”到依賴“土地財政”的轉(zhuǎn)折點是2002年。從趨勢圖上來看，2002——2003年土地出讓成交收入相當于地方一般預(yù)算的比例有了一個大幅的提升，并從此一路高歌猛進。從數(shù)據(jù)分析，說分稅制導(dǎo)致了土地財政是站不住腳的。分稅制始于1994年，雖然1992年——1994年土地出讓成交收入相當于地方一般預(yù)算的比例一度高企，恰是中國第一次房地產(chǎn)小高潮，但隨著1993年海南樓市泡沫崩潰，房地產(chǎn)進入低谷，后來近10年都不高。拉開土地財政序幕的2002年，發(fā)生了最為嚴重的一次“圈地運動”。 

 

 

圖2 1989——2010年土地出讓成交價款的演變趨勢

第三輪“圈地運動”（2002—2003年）

2002年以后，土地市場機制逐漸健全，土地使用權(quán)的市場價格得到充分體現(xiàn)。一些地方政府不僅越來越依賴出讓土地使用權(quán)的收入來維持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是地方財政收入的主要資金來源，在增加地方財政收入的誘惑下，地方政府以經(jīng)營城市為名，大肆征用、圈占、開發(fā)農(nóng)村土地，擴大城市建設(shè)規(guī)模。據(jù)國土資源部公布的數(shù)字，2003年，全國共清理出各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）6015個，規(guī)劃面積3.51萬平方公里，現(xiàn)已撤銷2426個，整合294個。這僅僅是清理出的違法用地，可以說是第三次“圈地運動”的“冰山一角”。第三輪“圈地運動”的危害遠超過前兩次。

三輪“圈地運動”下來，耕地資源銳減。為保護我國耕地資源，中央出臺“最嚴格的耕地保護制度”，提出要保住18億畝耕地的紅線不能突破。耕地紅線，是指能夠用于耕種的土地面積總量底線。國土資源部用衛(wèi)星影像動態(tài)監(jiān)察耕地，嚴懲違法占地。圈地運動算是平息下來，地價的革命又拉開序幕。

國發(fā)[2001]15號文使土地供應(yīng)制度由劃撥轉(zhuǎn)向有償使用，而2004年的“8.31大限”則把“招拍掛”公開出讓土地方式推廣到土地市場，協(xié)議出讓土地的方式退出歷史舞臺。為了從源頭上預(yù)防和治理土地出讓中的腐敗行為，2004年3月，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了國土資發(fā)[2004]71號文《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定在2004年8月31日后，我國經(jīng)營性土地全面實施“招拍掛”的公開出讓土地方式，不得再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)。“8.31大限”被輿論認為是中國“土地新革命”和“陽光地政”，我國的土地出讓方式從此發(fā)生了翻天覆地的變化，“招拍掛”的土地出讓制度已經(jīng)成為了一種習(xí)慣。

從行政劃撥為主的供地方式，到協(xié)議有償出讓土地，再到完全公開市場化的“招拍掛”出讓方式，土地使用權(quán)的價值在市場經(jīng)濟中逐漸得到體現(xiàn)，土地使用權(quán)價格的日益上漲帶動土地未來預(yù)期收益的貼現(xiàn)值不斷增長，在巨大經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，土地財政運營加速發(fā)展，地方政府對土地相關(guān)的稅收和非稅收入的依賴漸漸加深直到欲罷不能。

4.“土地財政”的整治史

我國的土地有償使用制度主要是學(xué)習(xí)和借鑒香港的土地批租制，這種制度安排類似把若干年的地租貼現(xiàn)一次性收取，能迅速聚集財富，使政府能有充實的資金投入城市建設(shè)。但香港政府并沒有陷入過度依賴“土地財政”的局面，根本原因并非是香港政府沒有參與“分稅制”而保留了政府財力，也不是香港的城市建設(shè)支出不大，而是香港政府把土地收益納入基金管理，及時公開土地收支的相關(guān)信息，接受民主監(jiān)督，杜絕了支出使用的隨意性，打消了政府“借地生財”獲取短期利益的強烈念頭。公開土地相關(guān)非稅收入的支出明細和加強收支監(jiān)管成為了輿論呼吁的整治方向。

三令五申置若罔聞

地方政府過度依賴土地財政，中央政府并非袖手旁觀。針對飽受詬病的依賴土地財政和土地出讓收入“小金庫”等問題，中央政府相繼出臺措施加強監(jiān)管，近年來先后出臺政策三令五申要求地方政府將土地出讓收入全額納入預(yù)算管理，奈何地方政府已是泥足深陷，欲罷不能，政策收效甚微。

早在2001年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部的國辦發(fā)〔2001〕93號文《財政部關(guān)于深化收支兩條線改革，進一步加強財政管理意見的通知》，就提出預(yù)算外資金深化“收支兩條線”改革，清理和取消“小金庫”，盡管實行了“收支兩條線”管理，但是實質(zhì)上只是把收與支分開，并沒有實現(xiàn)真正意義上的“收支兩條線”，土地出讓收入依然是地方財政預(yù)算外的“小金庫”。

到2004年，財政部發(fā)布財綜[2004]53號文《財政部關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》，把預(yù)算外資金納入非稅收入管理，明確把土地出讓金收入劃入國有資源有償使用收入范疇，隸屬于非稅收入。文件明確提出政府非稅收入要分步納入財政預(yù)算，行政事業(yè)性收費、政府性基金被點名要納入財政預(yù)算，而土地出讓金屬于國有資源有償使用收入，可謂是“逃過一劫”，仍按預(yù)算外資金管理。

2006年底，國務(wù)院辦公廳下發(fā)國辦發(fā)〔2006〕100號文《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，規(guī)定從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況，明確要清理地方政府“第二財政”的“小金庫”。但是2008年，審計署公布對18個地區(qū)的財政預(yù)算管理進行審計抽查的結(jié)果，抽查的10個省本級、23個市本級和41個縣，2007年有848.26億元非稅收入未納入預(yù)算管理，其中未納入預(yù)算管理的土地出讓收入626.42億元，占上述848.26億元的73.9％，土地出讓收入“體外循環(huán)”機制難以改變。

2009年五部門發(fā)布《關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》，要求土地出讓收入要不折不扣地全額納入地方基金預(yù)算管理。土地出讓收入要求及時足額征收，嚴格執(zhí)行10個工作日劃轉(zhuǎn)地方國庫的規(guī)定。2010年財政部下發(fā)《政府性基金管理暫行辦法》，對包括土地出讓金在內(nèi)的政府性基金進行全面預(yù)算監(jiān)管，并納入政府預(yù)決算，受本級人大監(jiān)督。在政策一再重申下，土地出讓金收入與支出的具體數(shù)據(jù)才公之于眾，接受人大和公眾的監(jiān)督。

2010年國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，提出十條舉措，被稱為“新國十條”。主要城市地方政府又在“新國十條”的實施細則中加入了“限購令”。隨著房地產(chǎn)市場逐漸降溫，土地低價成交甚至流拍的現(xiàn)象屢見不鮮，部分地方政府坐不住了，有的城市以開放旅游地產(chǎn)變相放寬限購令，有的城市則上演限購令松綁“半日游”的鬧劇。

5. “戒掉”土地財政重在政府轉(zhuǎn)型

1998年市場化改革，房地產(chǎn)復(fù)蘇，2002年土地招拍掛，“土地財政時代”開始，2007年達到癲狂，地王不斷涌現(xiàn)，2008年受危機影響回落，2009年4萬億救市和10萬億貸款促癲狂復(fù)發(fā)，導(dǎo)致2010年全民炒房，2011年注定調(diào)整。深度依賴土地創(chuàng)收的地方政府，“寅吃卯糧”的土地財政難以為繼，土地財政路在何方？

一是要“戒掉”地方政府對土地財政的渴望。土地財政的根源問題是投資型政府，政府承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟的重任，土地財政充實了地方財力，撐起了城市建設(shè)，推動了經(jīng)濟增長。如果卸下GDP“保8%、保10%”的經(jīng)濟指標，把發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)交給市場，繼續(xù)深化市場機制改革，公共事業(yè)向民營化轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟重心向內(nèi)需轉(zhuǎn)型，政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，“戒掉”土地財政的根本動力。

二是要“戒掉”地方政府對土地財政的依賴。繼續(xù)加強土地非稅收入資金的監(jiān)管，把土地非稅收入資金納入預(yù)算約束，收支安排接受人大和公眾的監(jiān)督，以公開透明的收支明細斷掉地方政府挪用土地非稅收入資金的念頭，杜絕地方政府對土地非稅收入“動歪腦筋”。

土地財政雖然能解一時之急，卻不是長久之計，地方政府卻像吸食鴉片一樣依賴土地財政，被土地財政綁架到“同呼吸，共命運”的地步。沒有土地財政的支持，地方財政可能深陷債務(wù)問題；繼續(xù)依賴土地財政，地方政府就更加難以自拔。為今之計，只有痛定思痛，逐漸“戒掉”土地財政這味“鴉片”。地方政府與其“伸手”為“限購令”松綁，倒不如好好琢磨如何為自己“松綁”，擺脫土地財政的束縛。

（文章寫于2011年底，分兩部分分別發(fā)表于與《財經(jīng)》和《證券市場周刊》，此次貼出全文，轉(zhuǎn)載或引用請注明作者和出處）

兩項土地間接稅收占地方本級收入13%