日本負責外國人管理的主要部門包括法務省、厚生省和外務省三部門，它們職責各異，相輔相成。外務省是日本外國人管理體系的核心部門，其下屬的“入國管理局”(即入境管理局，簡稱“入管局”)是負責外國人管理的專門機構(gòu)，是相關(guān)法律法規(guī)的直接執(zhí)行者。

入管局下設入境居留、登記、總務、警備、審判等課。并且在東京、大阪、名古屋、札幌、仙臺、廣島、高松、福岡等地設有8個入境管理局，以及眾多入管支局、出張所和入境管理中心等機構(gòu)，形成了在日外國人管理和服務的全面系統(tǒng)。

厚生勞動省主要負責外國人勞務雇用方面的管理。其主要部門包括職業(yè)安定局下設的外國人雇用對策課，各都道府縣下面的勞動局也均設有“外國人雇用管理顧問”，并在東京、大阪等地設有外國人雇用服務中心等為外國人就業(yè)服務的公共職業(yè)介紹機構(gòu)。涉及的法規(guī)包括《外國人雇用情況報告制度》和《關(guān)于雇用外國就業(yè)人員與就業(yè)條件的方針》等。

外務省主要負責外國人的簽證事宜。具體由領(lǐng)事移住部的外國人課負責外國人事務，并由日本駐外使領(lǐng)館向提出來日申請的外國人發(fā)放簽證。另外，外務省還參與在日外國人管理以及外國勞動力引進的相關(guān)政策的制定。

然而，隨著國內(nèi)外形勢的發(fā)展，日本政府從早年間就開始考慮引進新的居留管理制度，替代之前的“外國人登錄制度”。替代的原因主要在于兩個方面。

首先是在日外國人管理形勢的復雜化。日本是一個非移民的單一民族國家，直至1990年代，長期居留的外國人人數(shù)有限，居留以留學和國際企業(yè)工作人員為主，管理工作并不復雜。然而，隨著人口老齡化趨勢加劇、出生率急劇降低，以及“泡沫經(jīng)濟”破滅，為增強日本社會活力，保證經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展，日本政府逐漸將吸納外國勞動力和高技術(shù)人才作為外國人政策的重點。

但伴隨外國人數(shù)量增加及其活動的多樣化，日本外國人管理工作形勢日趨復雜。日本政府為了維護社會秩序，保證國民安全，同時為了準確把握外國人的居留情況，便于地方政府和團體進行便捷的管理和服務，認為有必要制定新的外國人管理制度。

其次是舊有管理制度本身存在問題。之前的《入管法》規(guī)定由法務大臣負責外國人的入境審查，以及居留期間各種相關(guān)許可的審查和給予，并獲得重要情報；而外國人居留期間的登錄和變更，則通過市區(qū)町村等地方政府進行，這就形成了外國人情報管理中的二元化局面。隨著上述外國人管理形勢的復雜化，這種二元制度越來越難以適應現(xiàn)實的需要，很難掌握外國人的實際情況，也很難保證高質(zhì)量的行政管理和服務。

新制度的革新與亮點

比起“外國人登錄制度”，新外國人居留管理制度的革新內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，實現(xiàn)外國人居留管理一元化。這是本次制度改革的核心內(nèi)容，其重點有兩個。

第一個重點是建立外國人在留卡制度，廢除外國人登錄制度。這一制度的管理對象為排除以下六類情況的所有外國人，即：1、日本滯留期限為3個月以下的人；2、持有短期在留資格的人；3、持有外交和公務在留資格的人；4、經(jīng)法務省判定，可歸為這三類人之內(nèi)的人；5、特別永住者；6.、不具有在留資格的人。管理對象范圍內(nèi)的外國人入境后經(jīng)過申請，入管局將向其發(fā)放外國人在留卡。

該卡記載事項包括：1、姓名、生日、性別、國籍(或地區(qū))；2、在日本的住所；3、在留期間及在留結(jié)束日；4、在留許可的種類及批準年月日；5、在留卡號碼、發(fā)給時日及有效期間；6、有無就勞限制。在日獲得一般永住資格者的在留卡有效期間為7年，其他到在留資格結(jié)束為止。而特別永住者不發(fā)給在留卡，而是發(fā)給“特別永住者證明書”。

“在留卡”與“外國人登錄證”的另一個技術(shù)區(qū)別是內(nèi)嵌電子IC信息，這樣在留卡將與居民基本系統(tǒng)聯(lián)動，除有正面半身照片外，還有居民基本系統(tǒng)必要的全部信息和防偽功能。在原有的由國家簽發(fā)在留許可、由市町村主管外國人登錄的二元居留管理制度下，國家沒有外國人登錄信息的調(diào)查權(quán)，外國人管理分散、信息模糊滯后，由此導致有的非法居留者可以在地方政府得到登錄證，而地方政府也沒有檢舉非法滯留者的義務。

新制度下建立并將進一步完備連接全國市町村的外國人居民基本系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，國家可以對外國人出入境、在留資格變更、期間更新、永住權(quán)取得、勞動和社會保險加入、國稅和地方稅的交付、雇傭、勞動及社會保障等范圍廣泛的信息，實行連續(xù)及時的一元化管理。

第二個重點是在外國人居留管理中引入住民臺賬制度。原來的《住民基本臺賬法》的適用對象只有日本國籍者，與中長期居留外國人的《外國人登錄法》是兩個相互獨立的并行系統(tǒng)。本次外國人管理制度改革，日本政府在修改《入管法》的同時，也由總務省對《住民基本臺賬法》進行修改。

《住民基本臺賬法》修正案實施后，在日中長期居留的外國人和日本國籍居民一樣擁有住民票，即類似于中國的戶籍管理底冊。兩個體系合二為一，便于政府的統(tǒng)一管理，也便于外國人享受各項行政和社會服務。

其次，在留期間長期化。外國人在留資格上限從3年延長到5年，包括之前在留地位和人權(quán)難以得到保障的研修生、實習生，也將能獲得5年在留資格。

再次，出入日本便利化。法律修正案引入特別再入國許可制度，持有效護照及在留卡的外國人，出境不超過一年的情況下，在出入日本國境時只要向入管局官員說明再入境的意向，就被認為是獲得了再入境許可，不需再事先赴入管局申請。

最后，守法義務嚴格化。《入管法》修正案新增了多項制裁規(guī)定。一是關(guān)于取消在留資格的事項包括：以不正當手段取得在留特別許可，以“日本人配偶”或“永住者”配偶身份取得在留資格的在無正當理由的情況下、居留6個月以上而沒有與配偶共同正常生活的。

再就是關(guān)于強制遣返的事項包括：有偽造、變造在留卡的行為，因虛假申報而被處以徒刑以上刑罰的。處罰事項包括：中長期居留者有各種虛假申報、違反申報義務、違反領(lǐng)取、攜帶和出示在留卡義務行為，有助長外國人非法就勞行為、偽造、變造在留卡行為等。另外，在留卡事項有所變更或丟失時，必須在14天內(nèi)申告。

新制度有利有弊

總的來說，新居留管理制度的實施為外國人在日本生活提供了相當大的便利。首先是在留相關(guān)手續(xù)簡便化。由于二元管理變?yōu)橐辉芾?，有關(guān)在留資格以及有效期間的變更，以前要向地方入國管理局和市、町、村兩方提交的申報，只要向地方入國管理局提交就可以了。

再加上信息管理的一元化，以前外國人搬家時需要一一辦理變更事宜的各項事務，如國民健康保險申請、后期高齡者被保險資格申請、護理保險被保險者資格申請、國民年金被保險資格申請、兒童補貼領(lǐng)取資格申請、米谷配給有關(guān)事項申請等，如今只要提交了變更住址的申請，就等于同時完成了所有項目的變更申請。

其次，行政管理服務國民化。由于實行了“住民基本臺賬制度”，具有在留卡和特別永住者證明書的外國居民，可以和日本人一樣，在所住的市、區(qū)、町、村作成住民票。

可以發(fā)行記載有日本人和外國人所組家庭全體成員的證明書(住民票副本等)，他們作為一個家庭發(fā)給住民票，這樣就和日本人一樣了，可以享受各種行政服務。等外國人都像日本籍居民一樣持有住民基本臺賬卡，就可以在家里用電腦辦理各種手續(xù)。    　但新制度也存在不少缺陷。最主要的就是一些規(guī)定對外國人明顯不公。新的《入管法》、《入管特例法》、《住民基本臺賬法》對中長期居留的外國人管理制定了許多新的條款，有些條款明顯是不平等的，例如：居住地變更后超過14天沒登記，按照對日本人的《住民基本臺賬法》，處以5萬日元以下罰款；而按照對外國人的《入管法》會處以20萬以下日元罰款，如果超過90天沒有登記，還會被取消在留資格。

按照新的法律解釋，即便是永住資格者，如果長期不在日本居住，超過90天沒有登記日本住所，也將被取消在留資格。這對外國人顯然過于苛刻。

除此之外，新制度的規(guī)定可能有悖人道主義精神。新法律修正案出臺后，有人擔心，原本使用的“外國人登錄證”，即使是短期滯留或非法滯留的外國人也可能申請到，但在留卡制度實施后，可能導致更多的外國人明確成為非法滯留者，使其拒絕接觸社會，只能被不法分子欺騙，或參與犯罪。這與新制度規(guī)定旨在督促非法滯留的人盡早與相關(guān)部門聯(lián)系的初衷是南轅北轍的。

新制度對在日華人影響

中國與日本的人員往來日益頻繁，在日本中長期居留乃至獲得永住資格的中國人日益增多。新制度的實施將會對其生活乃至在日本工作、學業(yè)和生活的正常持續(xù)造成巨大的影響。

其一，新制度對非法滯留的打擊力度增大，居留者必須及時領(lǐng)取和更新在留卡。中國人居留者，特別是留學生由于課業(yè)和打工繁忙，再加上與日本社會聯(lián)系疏松，信息不暢，遺忘或忽視《入管法》要求手續(xù)的情況相當常見。即使是獲得日本永住資格的人，在新的在留卡制度下，如果忘記每7年一次的更新，也有被取消在留資格的危險。

其二，嚴苛的在留資格取消規(guī)則很容易造成過于嚴重的損失。“改正法”規(guī)定，對于延誤在留卡更新的外國人以及日本人配偶等，可能會取消資格使其喪失在留資格，這可能導致產(chǎn)生諸多人道問題。一方面，在日中長期居留的中國人應盡快適應熟悉新的居留管理制度，保持高度警醒，另一方面，日本政府也應對新制度的人性化和人道化問題進行再次考慮。

其三，新在留卡“國籍地域”欄中，“臺灣護照”的持有者將被記入“臺灣”字樣，這與中日三個“聯(lián)合聲明”所表達的日本政府根據(jù)波茲坦宣言第八條，充分理解并尊重臺灣是中華人民共和國不可分的一部分的立場是背道而馳的。日本政府應及時予以糾正。

(作者單位：中國國際問題研究所)