如何提高社會(huì)的安全水平，減少重大災(zāi)害和危機(jī)事件造成的損失已經(jīng)成為現(xiàn)代城市所面臨的共同課題。但目前側(cè)重于救援和處置的應(yīng)急管理體系顯然不足以完成這種使命，無(wú)論從成本還是績(jī)效的角度，由后發(fā)處置型向風(fēng)險(xiǎn)防控型轉(zhuǎn)變都是公共危機(jī)治理體系發(fā)展的必然選擇。這個(gè)體系（或框架）應(yīng)該有效統(tǒng)合常態(tài)管理和應(yīng)急管理的理念與機(jī)制，整合從風(fēng)險(xiǎn)防控到反思學(xué)習(xí)的連續(xù)過(guò)程，并且保持自我更新、不斷優(yōu)化的動(dòng)力。

以風(fēng)險(xiǎn)防控為中心的公共危機(jī)治理體系核心是持續(xù)性的應(yīng)急準(zhǔn)備，包括人員、物資、預(yù)案和演練。從操作上說(shuō)，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理框架由傳統(tǒng)應(yīng)急型向風(fēng)險(xiǎn)防控型轉(zhuǎn)變的路徑包括五個(gè)方面。

第一，責(zé)任機(jī)制法治化。責(zé)任機(jī)制是公共安全管理系統(tǒng)最有效的動(dòng)力來(lái)源，沒(méi)有明確的責(zé)任就往往沒(méi)有行動(dòng)。在城市安全管理體系中，責(zé)任機(jī)制不僅僅是對(duì)各級(jí)政府和官員的安全績(jī)效結(jié)果的考核與監(jiān)督，比如數(shù)字化、量化的事故率、傷亡數(shù)、損失數(shù)，等等，還要包括具體生產(chǎn)流程和作業(yè)流程中的責(zé)任機(jī)制，并落實(shí)到具體崗位和個(gè)人，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過(guò)程的全流程記錄和標(biāo)準(zhǔn)安全管理，這樣才能真正防止人為偏差和失誤所造成的重大風(fēng)險(xiǎn)和事故，這也是上海“11?15”火災(zāi)事故最為沉痛的教訓(xùn)。

第二，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度化。有兩個(gè)層面。一是在重大工程、重大決策和重大事項(xiàng)出臺(tái)之前，都需要對(duì)可能存在的安全風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行多方位評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果納入到?jīng)Q策過(guò)程，通過(guò)制度化程序否決或修正那些存在重大風(fēng)險(xiǎn)的決策選項(xiàng)與方案，減少拍腦袋決策和倉(cāng)促上馬造成的損失。二是要組織專業(yè)團(tuán)隊(duì)和第三方機(jī)構(gòu)定期對(duì)城市安全進(jìn)行專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（如能源安全、環(huán)境安全、衛(wèi)生安全、人口安全、社會(huì)安全等），制定應(yīng)對(duì)不同情況的、前瞻性的戰(zhàn)略，將這些戰(zhàn)略建議納入城市發(fā)展規(guī)劃。只有立足于公眾安全和社會(huì)安全，對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的不利情況以及現(xiàn)有體制機(jī)制的脆弱性進(jìn)行綜合性評(píng)估，才能有針對(duì)性地開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)防控和制度建設(shè)，并采取措施控制風(fēng)險(xiǎn)、阻斷危機(jī)演化，減少未來(lái)的社會(huì)損失，實(shí)現(xiàn)城市的均衡、健康和可持續(xù)發(fā)展。

第三，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控常態(tài)化。城市是一個(gè)高速發(fā)展的動(dòng)態(tài)巨系統(tǒng)，用靜態(tài)評(píng)估的方法并不足以及時(shí)發(fā)現(xiàn)變化情況。2010年上海世博會(huì)期間，國(guó)家層面指揮中心、上海指揮部、“環(huán)滬護(hù)城河”監(jiān)控點(diǎn)以及園區(qū)指揮中心四位一體構(gòu)建了強(qiáng)大的信息監(jiān)控和指揮平臺(tái)，通過(guò)現(xiàn)代化高科技手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)重要路口、碼頭、區(qū)域、路段、場(chǎng)館、交通的全天候監(jiān)控，以及信息無(wú)縫隙對(duì)接共享。這為及時(shí)發(fā)現(xiàn)事故苗頭、快速反應(yīng)提供了堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)。事實(shí)上，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控也是現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家普遍通行的做法，如藥品安全的全過(guò)程監(jiān)控、火山活動(dòng)情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控等。城市公共安全管理系統(tǒng)需要建設(shè)強(qiáng)大的風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)和監(jiān)控平臺(tái)，能夠?qū)舶踩鱾€(gè)領(lǐng)域形成全方位監(jiān)控，快速獲得風(fēng)險(xiǎn)源及其變化的各種信息，并在相關(guān)部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)共聯(lián)共享。目前已有的“應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心”等信息平臺(tái)初步實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目標(biāo)，但還需要進(jìn)一步整合相關(guān)部門(mén)和信息，其監(jiān)控能力與信息疊加與整合力度呈直接正相關(guān)。

第四，管理機(jī)構(gòu)整合化。要有統(tǒng)籌型、專業(yè)型和志愿型三種類型的應(yīng)急管理隊(duì)伍，共同組成城市公共安全管理體系的人力資源和隊(duì)伍。統(tǒng)籌型組織是指在城市層面成立公共安全委員會(huì)，統(tǒng)攬城市公共安全的各個(gè)領(lǐng)域和方面，由城市主要政府官員領(lǐng)銜，突出對(duì)這一問(wèn)題的高度重視。委員會(huì)下設(shè)應(yīng)急管理辦公室，應(yīng)該成為其日常辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)城市公共安全系統(tǒng)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、優(yōu)化等戰(zhàn)略性功能。應(yīng)急辦的職能要擴(kuò)充為全市公共安全管理系統(tǒng)的綜合協(xié)調(diào)者和維護(hù)者，將風(fēng)險(xiǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)化程序和規(guī)范普及到所有相關(guān)條線部門(mén)，并監(jiān)督其不折不扣地得到實(shí)現(xiàn)。專業(yè)型組織是指現(xiàn)有的條線部門(mén)，如公安、消防、安監(jiān)、衛(wèi)生、民政、氣象、交通等，強(qiáng)化其各自職能和權(quán)責(zé)，同時(shí)依托消防組建一支城市專業(yè)的救援隊(duì)伍，保持快速反應(yīng)和專業(yè)救援實(shí)力。志愿型組織主要是立足社區(qū)組建的市民參與的志愿組織，既可以根據(jù)專業(yè)分類組建，也可以統(tǒng)一以“平安志愿者”組建，進(jìn)行日常應(yīng)急管理知識(shí)的普及、培訓(xùn)和教育，并可擔(dān)負(fù)日常社會(huì)管理、社會(huì)面防控、信息溝通和突發(fā)事件配合救援的重要作用。

第五，應(yīng)急動(dòng)員立體化。應(yīng)急動(dòng)員包括政府、社會(huì)和公民三個(gè)層面，是一種整體性、全方位的社會(huì)動(dòng)員。對(duì)于政府的動(dòng)員，需要不斷完善現(xiàn)有的預(yù)案機(jī)制，將各部門(mén)職責(zé)法定化和規(guī)范化，將應(yīng)急處置指揮、協(xié)調(diào)部門(mén)和指揮關(guān)系明晰化，這樣才能動(dòng)員龐大的科層組織和資源投入到風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急管理之中，構(gòu)建公共安全管理系統(tǒng)。同時(shí)，要積極將社會(huì)組織、企業(yè)和公民納入安全管理系統(tǒng)，通過(guò)課題調(diào)研、資助項(xiàng)目、應(yīng)急演練、講座培訓(xùn)、資金扶持等各種方式動(dòng)員社會(huì)力量和資源開(kāi)展安全教育和風(fēng)險(xiǎn)防控工作。