2011年,長期被輿論抨擊的“三公”經(jīng)費終于浮出水面,在國務(wù)院總理溫家寶的嚴厲要求下,中央國家機關(guān)陸續(xù)公布了本部門的“三公”經(jīng)費,數(shù)字之大令人吃驚。倘若全國各級國家機關(guān)全部公開“三公”經(jīng)費的詳細數(shù)字,那是什么概念?據(jù)不完全統(tǒng)計,全國僅公車消費每年就高達3000億元,超過全國每年的教育經(jīng)費和醫(yī)療經(jīng)費的總和,甚至超過軍費開支。
其實,關(guān)于“三公”經(jīng)費問題的關(guān)注與監(jiān)督歷時已久,但問題不僅沒有解決,反而愈來愈嚴重,為什么?制度不嚴?管理不善?監(jiān)督不力?還是另有深因。
首先,制度不嚴是一個問題。在中國,公車消費近一半為公車私用,公車私用已成為官員習(xí)以為常的特權(quán),但是,在國外,公車私用卻是官員不敢越雷池一步的禁區(qū)。2009年7月,時任德國衛(wèi)生部部長烏拉·施密特在西班牙阿利坎特度假時,公務(wù)車失竊,她公車私用的行為因此曝光,進而斷送了政治前途。1995年,意大利西西里島墨西拿市市長朱塞佩·布贊卡與妻子外出旅行,私自使用公務(wù)車到達游船停泊的巴里市港口,2002年被判6個月監(jiān)禁。法治之嚴明,后果之嚴重,令人驚嘆,但在中國卻如天方夜譚。
其次,管理不善也是一個問題。從管理的角度看,可完善的空間很大,國外在公車管理上許多經(jīng)驗可以借鑒。例如美國,政府的公車數(shù)量受到嚴格控制,一個工作人員近千的聯(lián)邦政府的部委,公務(wù)用車也只有幾十輛。
美國聯(lián)邦總務(wù)署還開發(fā)公務(wù)用車管理信息系統(tǒng),與定點加油站和修理廠聯(lián)網(wǎng),實時獲取車輛行駛里程、加油數(shù)量、維修項目、費用支出等信息與數(shù)據(jù),并公布于眾。還對公車實行標志管理,在車上噴涂專門的顏色和圖案,并標注“僅供公務(wù)使用”字樣和隸屬部門的名稱,強化監(jiān)督。
其實,這些嚴厲的制度和有效的技術(shù)學(xué)起來并不難,但這只是問題的表面、事物的皮相。“小政府和大社會”的社會結(jié)構(gòu),輔之民主與法治的現(xiàn)代制度,才是遏制高昂的行政成本的基礎(chǔ),但在中國并不具備。在中國,“三公”消費問題久治不絕,原因在于中國政府的社會治理結(jié)構(gòu)的獨特性,在于官僚階層在中國社會治理結(jié)構(gòu)中的特殊地位。
中國的政府本質(zhì)上不可能是小政府,因為它是自上而下的集權(quán)體制,它必須大,才能保持必要的平衡。中國政府也必然是河馬式的政府,政府主導(dǎo)社會經(jīng)濟的各項事務(wù),觸角深入社會經(jīng)濟的各個角落,必然導(dǎo)致高昂的行政成本。
公車消費只是問題之一角,背后折射的是中國政府運作的行政成本問題,它巨大而可怕。據(jù)國家財政部、國家發(fā)改委和國家統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,2005年以來,中國財政行政事業(yè)公用經(jīng)費支出每年增加1000多億元,政府行政開支20年來已經(jīng)增長了近百倍。公車消費加之公款吃喝和公款出國,費用總額占國家行政開支的30%。
集權(quán)式的大政府模式使得關(guān)于“三公”消費的一切監(jiān)督和管制失效,所謂社會輿論監(jiān)督和中央政府監(jiān)督或形同虛設(shè),或變形瓦解。
第一、所謂社會輿論監(jiān)督只是加大了政府的“化妝”成本。
實踐證明,在社會輿論監(jiān)督的力量無法徹底透視和糾正政府的灰色行為時,社會輿論監(jiān)督的最終結(jié)果只是增加政府的另一種成本,那就是“化妝”成本,政府需要拿出人力、財力、物力對付媒體與輿論,各級政府都有常設(shè)機構(gòu)時刻準備撲救輿論之火,以粉飾太平。
在實踐中,政府也逐步摸索出一套“化妝”技術(shù),語調(diào)之輕柔,文體之明麗,說理之動聽,政府在“監(jiān)督”下正變成一個風(fēng)度翩翩的紳士,但野蠻的飲食習(xí)慣卻無大變。
2006年的中非論壇期間,北京曾封存了49萬輛公車,而今年北京市宣布北京市黨政機關(guān)、全額撥款事業(yè)單位公務(wù)用車實有數(shù)僅為62026輛,亦有“化妝”之妙。
第二、所謂中央政府的監(jiān)督無法真正傷筋動骨。
就現(xiàn)實而言,我們的權(quán)力在本質(zhì)上并不是基于法治的運作,也無法依賴傳統(tǒng)的政治運動,更多的是建立在一種隱蔽的忠誠體制之上。地方政府對中央政府負責,中央政府需要讓渡充分的利益于地方政府,才可以換得忠心,整個政權(quán)才得以維系。中央政府對地方政府個別官員的腐敗行為,可予以無情殺戮,以殺雞儆猴,但是,對于作為一個整體的地方政府必須保留或無奈地默認相關(guān)特權(quán)。況且,國家公務(wù)員工資普遍不高,所以,一切必須在工資外補償,“三公”消費就是其中之一,至于其他諸如飽受詬病的公務(wù)員的醫(yī)療、養(yǎng)老、經(jīng)濟適用房政策,乃至金額巨大的政府課題,更不及細說,只是同一清單上的另一項而已。
高昂的行政成本實質(zhì)上包含著維系忠誠體制的對價,本質(zhì)上是一種隱蔽的財富分配規(guī)則,如何能消減?
大政府模式使得中國政治與社會的治理過度地依賴官僚階層,使得“三公”消費等怪相叢生,更值得注意的是,官僚階層的壯大又促使“大政府”更大,典型表現(xiàn)是,在中國的投資和消費領(lǐng)域,政府占據(jù)著重大比例。中國政府似乎只有實施“政府主導(dǎo)的投資與消費”政策,才能讓官僚群體在國字頭的“投資與消費”的夜宴中歡飲,在“主導(dǎo)”中“雁過拔毛”,才能使整個官僚體制富有動力,從而維系整個政府。相比于“三公”消費,這是一個更大的黑洞。
我們忽然發(fā)現(xiàn),“政府主導(dǎo)的投資與消費”政策不是一個簡單的經(jīng)濟策略,它是政府的政治策略,更是生存策略。也許政府自身還沒有意識到這一深刻的邏輯,但是,它已經(jīng)被其附體,難以脫身了。所以,我們將在很長時間內(nèi)看到這種奇怪而荒謬的現(xiàn)象:一方面,有關(guān)民生的教育、醫(yī)療和住房保障經(jīng)費缺口巨大,另一方面,政府的“三公”消費卻居高不下。
這就是“三公”消費綿綿無絕期的根源!
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