摘要:西方發(fā)達國家的公共財政是在市場經(jīng)濟體制下發(fā)芽，在政府財政活動中自然形成并不斷發(fā)展和完善起來的。因此在政府權(quán)責(zé)劃分、財政支出結(jié)構(gòu)、社會監(jiān)督體系等諸多方面積累了成功的經(jīng)驗。本文通過考察德國的公共財政體系，得出三點有益啟示可供我國完善公共財政體系的過程中借鑒：一是要明確劃分政府間職責(zé)權(quán)限，二是確保中央財政主導(dǎo)地位及地方政府職能的充分行使，第三是使分稅制成為確立政府間財政關(guān)系的基本模式。

關(guān)鍵詞:公共財政;轉(zhuǎn)移支付;財政預(yù)算;分稅制

一、引言

隨著我國市場經(jīng)濟基本地位的確立，我國現(xiàn)行的財政模式雖也在不斷規(guī)范和完善中，但仍然未完全適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要。本文擬以德國為例考察西方發(fā)達國家的公共財政體系和政策，以求找到對完善我國公共財政體系具有借鑒和參考價值的思路，以使其更好的適應(yīng)和服務(wù)于市場經(jīng)濟的需要。

二、德國公共財政體系

德國公共財政管理的核心內(nèi)容主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財政體制

德國是聯(lián)邦制國家，政治上分權(quán)自立，也實行聯(lián)邦、州和地方三級政府管理體制。各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)權(quán)限范圍、相應(yīng)的支出責(zé)任以及稅收權(quán)限和稅收收入都由德國《基本法》相應(yīng)進行了規(guī)定和劃分。

<1>分事聯(lián)邦政府事權(quán)范圍主要包括國防、外交、海關(guān)邊防、聯(lián)邦交通和郵電以及聯(lián)邦一級的行政事務(wù)、財政管理等。州一級的行政事務(wù)和財政管理、教育、文化事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等屬于州政府的事權(quán)范圍。地方政府事權(quán)范圍主要是提供區(qū)域性特征極強的公共產(chǎn)品和服務(wù)，例如負責(zé)本級行政事務(wù)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會救濟、地方安保等。

<2>分權(quán)按照立法權(quán)集中、執(zhí)行權(quán)分散的模式進行劃分，聯(lián)邦一級對關(guān)稅等聯(lián)邦稅收享有單獨立法權(quán)，對共享稅享有優(yōu)先立法權(quán);州和地方政府可以自行規(guī)定財產(chǎn)稅等地方稅種的稅率、減免和加減等。總的稅收立法權(quán)基本由聯(lián)邦掌握。州立法權(quán)僅限于某些地方消費稅和零星稅種。在某些領(lǐng)域，聯(lián)邦和州共同享有立法權(quán)。德國聯(lián)邦稅務(wù)管理部門負責(zé)征收關(guān)稅和聯(lián)邦消費稅，其他一些聯(lián)邦稅以及地方稅種由地方稅務(wù)部門負責(zé)征收。當(dāng)聯(lián)邦與州的稅法發(fā)生矛盾時，由聯(lián)邦做出最終裁決，州和地方不得越權(quán)各行其是。

<3>分稅《基本法》規(guī)定了各級政府的稅種劃分，根據(jù)分稅制要求，稅額較大和稅源穩(wěn)定的稅種被劃為共享稅，其余稅種為專享稅。德國實行的是共享稅與專享稅共存、以共享稅為主的模式?！痘痉ā穼Ω骷壵愂辗峙渥髁嗣鞔_規(guī)定，聯(lián)邦法律只能做小的調(diào)整，重大調(diào)整必須通過基本法修正案來進行，因此稅收分配比例是相對固定的。德國以共享稅為主的方式進行稅收劃分，在聯(lián)邦制國家中是一種特例。

(2)規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度

德國政府間轉(zhuǎn)移支付制度，作為一種較成功的財政平衡機制模式，在其社會市場經(jīng)濟活動中，為國家對整體經(jīng)濟活動進行有效的調(diào)節(jié)和干預(yù)提供了便利條件。

<1>政府間財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)和具體內(nèi)容德國聯(lián)邦憲法規(guī)定：財政資源分配應(yīng)當(dāng)保證聯(lián)邦政府和各州政府能夠獨立行使各自所負責(zé)的各項職能。人均稅收較低的州可以從各州增值稅收入中取得一些差額，增值稅平衡后財政收入高于平均水平的5 個州向其他11 個州進行財政轉(zhuǎn)移支付。

<2>財政平衡機制另外，德國還制定了《財政平衡法》，以保證各地公共服務(wù)水平基本一致，矯正初次分配中可能出現(xiàn)的橫向與縱向的失衡問題。該法明確規(guī)定采取縱向(上下級政府間)和橫向(州際之間和州內(nèi)各市鎮(zhèn)之間)平衡兩種方法調(diào)節(jié)財政收入的再次分配，形成了頗具特色和健全有效的德國財政平衡機制。

<3>科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢斦A(yù)算制度

德國的聯(lián)邦、州和地方政府負責(zé)編制本級政府的預(yù)算。在預(yù)算期間實行年度預(yù)算與滾動式五年財政計劃相銜接的原則。德國預(yù)算由五年財政計劃和當(dāng)年財政預(yù)算構(gòu)成，當(dāng)年的財政預(yù)算均以五年財政計劃為依據(jù)，目的是使公共財政收支與國民經(jīng)濟能力和要求協(xié)調(diào)一致。預(yù)算執(zhí)行的審核監(jiān)督由兩個方面組成：一是聯(lián)邦審計署的賬目審查。二是聯(lián)邦議會預(yù)算委員會的政策審查。

<4>全方位的社會監(jiān)督體系

在立法層面，德國聯(lián)邦議院、參議院對涉及到各州財政問題進行討論，對有關(guān)法案進行審議。聯(lián)邦審計署作為獨立的、最高的財政監(jiān)督機構(gòu)，依法履行外部財政監(jiān)督職能。在司法方面，聯(lián)邦憲法法院有權(quán)裁決相關(guān)爭議。

財政部門的監(jiān)督大體上分為三個層次：一是聯(lián)邦、州、地方政府的財政部。主要負責(zé)財政政策制定和財政預(yù)決算的控制。二是高等財政管理機構(gòu)。主要負責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦、州財政部制定的政策和財政預(yù)算執(zhí)行的組織協(xié)調(diào)。三是財稅局。具體負責(zé)稅收的征收、財政撥款的支付。

德國的財政收入主要是來源于公民的工資稅，由于公民承受較高的稅負，德國政府非常注重社會公眾對財政收支的監(jiān)督，強調(diào)審計署的年度財政審計報告和議會批準(zhǔn)的財政決算必須向社會公開。

另外德國也十分重視發(fā)揮中介機構(gòu)在社會經(jīng)濟生活中的監(jiān)督作用。企業(yè)的年度財務(wù)決算，一般需經(jīng)會計師事務(wù)所審計后才能辦理納稅申報等事項。對會計師事務(wù)所的監(jiān)督機構(gòu)分為兩個層次：一是注冊會計師協(xié)會專設(shè)監(jiān)事委員會，負責(zé)對違反行業(yè)執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則的行為核查處理;二是由財政部和經(jīng)濟部下設(shè)的“法人責(zé)任事物監(jiān)督機構(gòu)”對注冊會計師協(xié)會工作質(zhì)量進行再監(jiān)督。

三、幾點啟示

雖然因政治、經(jīng)濟、文化等多種因素，德國與我國的情況存在一些差異，但是我們?nèi)钥梢詮脑搰墓藏斦芾眢w制中找到一些思路，為完善我國的公共財政體系提供有益的啟示。

(一)明確劃分各級政府間職責(zé)權(quán)限

德國用憲法或相關(guān)法律明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)范圍和責(zé)任，為建立分級分稅財政體制提供了前提條件。從總體上看，聯(lián)邦、州、縣(市、區(qū))都有各自比較明確的事權(quán)范圍，而且事權(quán)、職責(zé)的大小以及履行方式都有法可依，政府之間的共有事權(quán)也用法律形式加以明確分工，各級政府權(quán)責(zé)明確、各自行事，從而保證了分級財政體制的有效運行。反觀我國的情況，非規(guī)范化的集權(quán)與分權(quán)并存是我國中央與地方財政關(guān)系的現(xiàn)狀，因此，改善我國分級財政體制要解決的重要課題就是要用法律形式明確界定我國政府間的職責(zé)權(quán)限。

(二)確保中央財政主導(dǎo)地位及地方政府職能的充分行使

財權(quán)財力相對集中于中央，事權(quán)則相對分散于地方，是德國分級財政體制的特點。從世界范圍看，不論是否聯(lián)邦制國家或者集權(quán)型國家，財權(quán)財力結(jié)構(gòu)都有逐漸向中央集中傾斜演進的共同趨勢，財權(quán)財力的下放則是審慎的、有限度的。中央政府之所以要把大部分財權(quán)財力掌握在自己手中，一方面是因為中央政府必須有足夠的財權(quán)財力來保障履行日益繁重足宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展的職責(zé)，另一方面則是因為中央應(yīng)保持足夠的財力來支付協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展而發(fā)生的再分配費用，以縮小地區(qū)間財政經(jīng)濟發(fā)展差距。與財權(quán)財力結(jié)構(gòu)相對集中在中央政府不同，事權(quán)結(jié)構(gòu)和財政資金具體使用安排則以地方為主，主要原因在于地方政府履行社會共同事務(wù)要比由中央政府集中履行更有效率，而且地方政府對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求數(shù)量與質(zhì)量更加了解。因此，對完善我國現(xiàn)行財政管理體制而言，中央在宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，應(yīng)該給地方履行事務(wù)和具體使用資金方面賦予更多權(quán)力。這既有利于集中力量和精力搞好涉及全國利益的重大事務(wù)，又有利于地方因地制宜發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟和各項文化、福利事業(yè)，提高財政資金的使用效益。

(三)分稅制是確立政府間財政關(guān)系的基本模式

完成各級政府職責(zé)任務(wù)最基本的財力保障就是通過稅收手段，因此，德國實行以分稅制為主線的制度來處理中央與地方財政分配關(guān)系。

分稅制優(yōu)點是中央與地方之間的收支關(guān)系容易確定，在這種分配中，中央往往掌握超出其行使職責(zé)所必需的財力，從而形成“資金向上流動”的局面。分稅制實際上并不要求中央和地方財政收支完全掛鉤平衡，而是通過稅源和稅種劃分從總體上明確規(guī)定各級財政收入。所以，這種“第一次分配”本身并不決定在中央與地方關(guān)系上是集權(quán)還是分權(quán)，也不反映各級財政(政府)最終承擔(dān)的職責(zé)大小情況。同是分稅制，可以是集權(quán)型的，也可以是分權(quán)型的。關(guān)鍵是分稅制可以使中央財政與地方財政在收入方面逐步走向規(guī)范化、制度化。