討論：事業(yè)單位人事制度要區(qū)別于企業(yè)和行政機(jī)關(guān)

由政府興辦的教育、衛(wèi)生、科學(xué)研究、文化、體育、技術(shù)服務(wù)、社會(huì)保障和社會(huì)福利，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理等等組織，在中國(guó)統(tǒng)稱為"事業(yè)單位"（公共機(jī)構(gòu)Public Institutions或者公共服務(wù)單位 Public Service Unit）。作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織體系,在人事管理上亦體現(xiàn)了其特有的要求,因此建立一個(gè)符合事業(yè)發(fā)展特有要求的人事管理體系也正在探討之中。

一、事業(yè)單位人員與企業(yè)人員管理的差別

事業(yè)單位的人事管理與企業(yè)不同，主要是其公共服務(wù)屬性決定的。雖然企業(yè)并非沒有公益性（比如藥品、食品生產(chǎn)），但是企業(yè)的基本特性是"不做虧本的買賣".而事業(yè)單位的設(shè)立原則在于社會(huì)必需而市場(chǎng)失靈的服務(wù)，屬于公法調(diào)整的范圍。比如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、災(zāi)害預(yù)測(cè)、疫病控制、環(huán)境保護(hù)等等事業(yè)，一是這些事情很難或不能從消費(fèi)者身上掙錢，但是整個(gè)社會(huì)發(fā)展又不能缺少;二是需要超遠(yuǎn)期的連續(xù)投資，需要大量的前期墊付,沒有幾個(gè)企業(yè)能夠承受的;三是在政府沒有或暫時(shí)缺乏有效監(jiān)管手段的情況下,很難保證以利潤(rùn)為目標(biāo)的企業(yè)不偷工減料。這些特點(diǎn)，決定了這些事情只能由政府安排，包括事業(yè)單位的設(shè)置、設(shè)備、技術(shù)和人員管理等等。這些特點(diǎn)決定了事業(yè)單位的非營(yíng)利屬性，也決定了企業(yè)的一些管理辦法也并不完全適用于事業(yè)單位。比如企業(yè)的計(jì)件工資制，在公立事業(yè)單位就不能簡(jiǎn)單演化成醫(yī)生看一個(gè)病人掙多少錢，教師教一個(gè)學(xué)生多少錢等等。忽視了這些特點(diǎn)，片面追求利潤(rùn)，就很可能傷害公共利益，使社會(huì)服務(wù)的公平性受到破壞，帶來(lái)不公平問(wèn)題。我看到一個(gè)材料說(shuō)世界衛(wèi)生組織2000年對(duì)191個(gè)會(huì)員國(guó)衛(wèi)生負(fù)擔(dān)公平性排名，中國(guó)是倒數(shù)第4，據(jù)說(shuō)這個(gè)組織在1969年的排名里,中國(guó)的排名是非?？壳暗?，盡管那時(shí)我們很窮。我不能判斷這個(gè)排名是否準(zhǔn)確，但是公益事業(yè)單位以掙錢為動(dòng)力的方向肯定是大錯(cuò)特錯(cuò)的。

一個(gè)討論，是關(guān)于公益事業(yè)單位可以不可以收費(fèi)。

我的關(guān)注點(diǎn)不是收費(fèi)與否，而是收費(fèi)的用途。如果真的是“取之于民、用之于民”，而且有一個(gè)有效的監(jiān)督機(jī)制來(lái)保障，比如“收支兩條線”,應(yīng)該沒有什么問(wèn)題。實(shí)際上政府也是可以收費(fèi)的，不然政府財(cái)政開支從哪里來(lái)？但如果收的錢用于工作人員私分，就不行了。公益事業(yè)單位的工作人員是“公共人”，使用的是公共資源，為公眾服務(wù)，這一點(diǎn)和政府公務(wù)員是同種屬性。因此,由政府財(cái)政足額給付人員工資、津貼、獎(jiǎng)金、福利等待遇，如果認(rèn)為國(guó)家給付不足可以通過(guò)合法途徑增長(zhǎng)，但是不允許利用公共資源為個(gè)人謀取額外的經(jīng)濟(jì)利益，這樣做是要蹲班房的！

另外一個(gè)討論是關(guān)于經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位。

這類事業(yè)單位和企業(yè)的區(qū)別是在資源占有上是國(guó)家占有，屬于國(guó)家資源而不是一般市場(chǎng)資源。由政府投資、指定任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格，因此還要必須接受政府超過(guò)對(duì)一般企業(yè)監(jiān)管的額外要求。比如公共圖書館、文物保護(hù)、博物館、文化館、基層農(nóng)業(yè)服務(wù)、新聞出版、廣播電視、?？漆t(yī)院、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、文體設(shè)施、非義務(wù)教育、水利工程維護(hù)等等。

和公益事業(yè)單位不同是這些單位做的事情，一是可以也應(yīng)該從消費(fèi)者身上掙錢;二是投資可以通過(guò)市場(chǎng)正常收回;三是這些單位一般具有一系列清晰的績(jī)效指標(biāo)可供政府定期評(píng)估監(jiān)管。也就是說(shuō)，從管理的角度看，這些性質(zhì)和企業(yè)沒有不同，是通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)為社會(huì)公共利益需要提供公益產(chǎn)品和普遍服務(wù)。同時(shí)，又受使用國(guó)家資源限制必須接受政府規(guī)劃和監(jiān)管。在"管理上,–政府的主要作用是統(tǒng)籌規(guī)劃、提供項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)并加強(qiáng)監(jiān)管,不再核定編制和工資。–本單位要建立自己的人力資源管理體系，用人自主。–依照公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，按項(xiàng)目合同提供服務(wù).同時(shí),政府鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦。

還有一些事業(yè)單位的性質(zhì)似乎界于上述兩者之間,有人稱為"準(zhǔn)公益"事業(yè)單位.我認(rèn)為凡是有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的單位,都可以按項(xiàng)目管理,按合同追究法律責(zé)任.政府主要是管理兩個(gè)目標(biāo),第一,完全管理純公益事業(yè)單位,包括人、財(cái)和事；第二，完全管理財(cái)政出資的項(xiàng)目，但不管執(zhí)行項(xiàng)目的組織內(nèi)部事務(wù).在組織管理上,要么由政府直接管理,要么按項(xiàng)目合同管理,不應(yīng)該兩個(gè)都是.標(biāo)準(zhǔn)多了就沒有標(biāo)準(zhǔn)了,這是我們事業(yè)單位管理混亂的一個(gè)重要原因.所以,中間層次最多只是一種過(guò)渡形態(tài).

第三個(gè)討論是關(guān)于民營(yíng)化問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，不論公益性還是經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位，依靠國(guó)家出資或者社會(huì)資助是可以民營(yíng)化的。但是從我國(guó)目前實(shí)踐情況看，民營(yíng)組織不論是服務(wù)能力還是服務(wù)信譽(yù)，都有很大差距，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能成為公共事業(yè)的依靠力量，至少現(xiàn)在不行。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政府要扶持民營(yíng)事業(yè)發(fā)展的方向沒有什么不對(duì)，作為一種經(jīng)營(yíng)管理策略也并不簡(jiǎn)單地反對(duì)政府賣掉學(xué)校和醫(yī)院，但是要有前提，要以對(duì)老百姓利益不受損、公共服務(wù)質(zhì)量不下降為基本前提。

二、事業(yè)單位人員與公務(wù)員管理的差別

事業(yè)單位的公共服務(wù)屬性和受公法調(diào)整的性質(zhì)，與政府是相同的。從三次產(chǎn)業(yè)劃分的性質(zhì)看，事業(yè)單位與政府組織也是同屬于第三產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的。所不同的，事業(yè)單位是公共服務(wù)的提供者，而政府是公共服務(wù)的保障者。在中國(guó)公務(wù)員制度建立以前，事業(yè)單位人員和公務(wù)員都是"干部"，在管理上的差別也很小。實(shí)際上現(xiàn)在世界上仍然有許多國(guó)家沒有區(qū)分，凡是拿固定財(cái)政俸祿的都叫公務(wù)員。但是，我們從事業(yè)單位的基本職能、服務(wù)方式、運(yùn)行和管理方法上看，事業(yè)單位的管理是與政府機(jī)關(guān)是有明顯差異的。

首先，政府的工作主要是公共服務(wù)的保障，比如醫(yī)療，政府的目標(biāo)的是讓每一位公民不論貧富都能夠得到基本的救治，并不強(qiáng)調(diào)救治者是公立醫(yī)院或者私人醫(yī)院。醫(yī)院提供的是醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)生的目標(biāo)是對(duì)這個(gè)病人的救治，沒有社會(huì)事務(wù)決策、執(zhí)政的功能。病人直接接觸的是醫(yī)生，只有當(dāng)病人對(duì)所提供服務(wù)不滿（發(fā)生醫(yī)療糾紛）時(shí)，才與政府發(fā)生關(guān)系。政府的角度是多方面的利益關(guān)系協(xié)調(diào)，而事業(yè)單位一般只限于所提供服務(wù)的狀況。

其次，由于存在公立和私營(yíng)共存的情況，事業(yè)單位和政府機(jī)關(guān)的法人治理性質(zhì)也不完全相同。在一個(gè)具體的服務(wù)或管理中，事業(yè)單位涉及私法的情況可能是難免的，但是在政府機(jī)關(guān)工作中就很少有這種情況。比如財(cái)政資金的使用在中國(guó)各級(jí)政府管理中都是按照統(tǒng)一規(guī)定，但是在事業(yè)單位可能是按照項(xiàng)目管理的，有些有一定經(jīng)營(yíng)性，單位也有一定的分配自主權(quán)。

另外，事業(yè)單位管理職務(wù)和技術(shù)職務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和管理方式，與公務(wù)員管理也有很大不同。從過(guò)去的實(shí)踐看，用與管理政府機(jī)關(guān)工作人員一樣的辦法管理事業(yè)單位人員，是造成事業(yè)單位缺乏活力，人浮于事，創(chuàng)新不足，效率低下的重要原因之一。

三、事業(yè)單位人事制度改革的目標(biāo)和制度導(dǎo)向

事業(yè)單位改革的目標(biāo)是提高事業(yè)單位公共服務(wù)的能力和水平，不斷滿足人民群眾對(duì)醫(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)的需求。人事制度改革的目標(biāo)則是服務(wù)于這一目標(biāo)，通過(guò)改革激發(fā)事業(yè)單位工作人員的積極性和創(chuàng)造性，提高事業(yè)單位人員工作效率，最大限度保障事業(yè)單位發(fā)展的人才需求。

結(jié)論一，從上述目標(biāo)看，事業(yè)單位的發(fā)展一要強(qiáng)調(diào)公平，就要采取與企業(yè)不同的管理方式，二要強(qiáng)調(diào)效率，就要采取區(qū)別于公務(wù)員的管理辦法，才能使事業(yè)單位公平效率兼顧，走一條不斷提高公共服務(wù)能力和水平的健康發(fā)展道路。

結(jié)論二，從上述目標(biāo)看，事業(yè)單位縮減人員和開支與公平和效率問(wèn)題并沒有必然關(guān)系。改革的關(guān)鍵是提高體制的合理性，簡(jiǎn)單的減員和省錢，可能不但不能夠有效解決問(wèn)題，甚至?xí)a(chǎn)生相反的作用。所以，目前一些把目光盯住事業(yè)單位人數(shù)和費(fèi)用的“改革”，要小心走偏。