在現(xiàn)行體制下要解決“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的問(wèn)題，建立自上而下的巡視制度是必要的，但不能片面強(qiáng)調(diào)這種監(jiān)督形式，因?yàn)檫@種監(jiān)督畢竟是少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的監(jiān)督

毋庸諱言，我國(guó)現(xiàn)行的干部監(jiān)管體制，還未能有效地解決對(duì)一把手的監(jiān)督問(wèn)題，表現(xiàn)為近年來(lái)一把手違法違紀(jì)的案件居高不下，存在著對(duì)少數(shù)一把手腐敗過(guò)程中“事前基本沒(méi)有監(jiān)督，事中基本難于監(jiān)督，事后基本不能監(jiān)督”的弊端。對(duì)此，中央提出要建立和完善巡視制度以解決這個(gè)問(wèn)題。

去年山東省委原副書記、青島市一把手杜世成等問(wèn)題能暴露，也說(shuō)明了巡視制度有不可替代的作用，但這種制度有很大的局限性，是一種大權(quán)管小權(quán)的監(jiān)督，一種臨時(shí)性的事后監(jiān)督，一種少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的監(jiān)督。對(duì)此，筆者結(jié)合完善巡視制度來(lái)談?wù)勅绾渭訌?qiáng)監(jiān)督一把手的問(wèn)題。

巡視者不能以“欽差大臣”自居

巡視者（巡視組）與被巡視者關(guān)系的基本定位，就是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而且是大權(quán)管小權(quán)的監(jiān)督。在這一點(diǎn)上二者不可倒置，否則巡視工作就無(wú)從談起。當(dāng)然，雙方也有相同之處。如出發(fā)點(diǎn)是相同的，即無(wú)論是巡視者還是被巡視者，其最終目的都在于維護(hù)黨和人民的根本利益。這種最終目的的一致性是巡視雙方統(tǒng)一的基石，決定了巡視雙方不存在根本性沖突，不應(yīng)該出現(xiàn)對(duì)抗。同時(shí)權(quán)力授受關(guān)系是相同的，如中央巡視組是黨中央委派的，負(fù)有監(jiān)督的使命，而省里黨政一把手也是黨中央任命的，擔(dān)負(fù)著發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和穩(wěn)定社會(huì)的重任。因此，巡視雙方都要對(duì)中央負(fù)責(zé)，處理好履行巡視職能與維護(hù)被巡視單位開展工作的關(guān)系。

巡視者是監(jiān)督者，但不能以“欽差大臣”自居，要明確到一個(gè)地方進(jìn)行巡視，不是為了來(lái)挑毛病、找岔子，更不是為了整人，而是了解情況、反映情況、提出意見(jiàn)和建議。因此，巡視者一定要維護(hù)地方黨政一把手的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，給其創(chuàng)造寬松的環(huán)境，維護(hù)工作大局的穩(wěn)定，使他們能夠放手開展工作。否則，可能事與愿違，使當(dāng)?shù)攸h政負(fù)責(zé)人縮手縮腳。

被巡視單位的一把手是被監(jiān)督者，但不要把巡視看作同自己過(guò)不去，把自己置于監(jiān)督的對(duì)立面，排斥監(jiān)督，而要看到開展巡視既是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的有力監(jiān)督，也是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的關(guān)心和愛(ài)護(hù)；既有利于發(fā)現(xiàn)和解決一些突出問(wèn)題，又可以促進(jìn)各項(xiàng)工作的展開。因此，要把巡視工作作為一項(xiàng)關(guān)系本地區(qū)黨的建設(shè)的大事來(lái)對(duì)待，提高自覺(jué)性、增強(qiáng)主動(dòng)性，積極投入，做好工作，協(xié)助巡視組完成好巡視工作任務(wù)。

在我們黨的歷史上，曾多次吃過(guò)所謂“欽差大臣”的虧。因此，在巡視工作中無(wú)論是巡視者還是被巡視者，同時(shí)既要受到監(jiān)督制約又要受到保護(hù)支持。實(shí)際上，對(duì)一方面的監(jiān)督制約，就是對(duì)另一方面的保護(hù)支持。反之亦然。如在保護(hù)支持上，巡視者有“四可”的權(quán)限，即為了解被巡視方的情況，巡視者可列席有關(guān)會(huì)議，可與有關(guān)人員談話，可召集有關(guān)座談會(huì)，可查閱有關(guān)文件和材料。

又如監(jiān)督制約，根據(jù)中央有關(guān)精神，巡視者要做到“四不”，即不干預(yù)被巡視地方或單位的日常工作，不承辦具體案件，不處理具體問(wèn)題，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不作個(gè)人表態(tài)。這些規(guī)定表明，對(duì)一把手的巡視監(jiān)督必須在制度框架內(nèi)進(jìn)行，而決不能另搞一套。

處理好巡視前、巡視中和巡視后的關(guān)系

巡視工作可以分為事前、事中和事后三個(gè)階段，但總的說(shuō)來(lái)巡視屬于事后監(jiān)督的范疇。因此，在監(jiān)督一把手的巡視過(guò)程中，要搞好巡視前、巡視中和巡視后工作的銜接。如巡視中的工作，主要是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，可以通過(guò)對(duì)存在偏差的糾正有效地抑制事態(tài)的惡化，為巡視后工作的展開奠定良好的基礎(chǔ)，這是巡視工作的關(guān)鍵所在。又如巡視后的工作，主要是落實(shí)整改問(wèn)題，同時(shí)還要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，注意把事后監(jiān)督轉(zhuǎn)化為事前、事中監(jiān)督，使以后的各項(xiàng)工作少走彎路，這是巡視工作的目的所在。

巡視中的根本任務(wù)是要了解和掌握巡視對(duì)象的真實(shí)情況，特別是深層次的問(wèn)題。如果被巡視對(duì)象確有問(wèn)題而發(fā)現(xiàn)不了，那就談不上對(duì)一把手的監(jiān)督了。當(dāng)然，巡視中的工作不僅是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，還包括對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題采取有效措施，及時(shí)予以解決。

在巡視中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題無(wú)非是兩大類，一類是重大問(wèn)題，包括重要案件的線索、涉及一把手個(gè)人的較大問(wèn)題等。對(duì)此，巡視組要嚴(yán)守紀(jì)律，及時(shí)報(bào)上級(jí)有關(guān)方面，絕不允許搞先斬后奏、斬而不奏。另一類為一般問(wèn)題，這時(shí)巡視組應(yīng)與被巡視單位主要領(lǐng)導(dǎo)交換意見(jiàn)。如發(fā)現(xiàn)工作思路、工作方法上存在明顯問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行溝通。又如對(duì)有明顯違背原則的問(wèn)題，及時(shí)予以指出。再如對(duì)涉及群眾切身利益的具體問(wèn)題，及時(shí)給予提醒?？傊?，對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、一般性問(wèn)題，巡視組應(yīng)及時(shí)向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部打招呼，這樣，會(huì)收到防微杜漸、防患于未然的效果。

巡視后的工作主要是如何運(yùn)用其成果，抓整改落實(shí)的問(wèn)題。否則，即使巡視前做的準(zhǔn)備再充分，巡視中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題再準(zhǔn)確，也都將前功盡棄。巡視工作結(jié)束后，在監(jiān)督一把手問(wèn)題上至少應(yīng)注意三個(gè)環(huán)節(jié)：一是匯報(bào)工作時(shí)，將一把手作為重點(diǎn)匯報(bào)對(duì)象。對(duì)了解到的相關(guān)問(wèn)題與意見(jiàn)建議，要及時(shí)進(jìn)行梳理和歸納，并向有關(guān)部門匯報(bào)。二是反饋情況時(shí)，將一把手作為重點(diǎn)反饋對(duì)象。反饋就是把巡視結(jié)果如實(shí)地轉(zhuǎn)達(dá)給被巡視單位，巡視結(jié)論能否得到被巡視單位領(lǐng)導(dǎo)班子的認(rèn)同，特別是對(duì)提出的問(wèn)題能否接受，對(duì)推動(dòng)被巡視單位改進(jìn)工作有舉足輕重的作用。三是督促整改抓落實(shí)時(shí)，把一把手作為重點(diǎn)督查對(duì)象。巡視的目的是要發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的目的是為了改進(jìn)工作。因此，檢驗(yàn)巡視工作的成果，不能僅滿足于發(fā)現(xiàn)了多少問(wèn)題，而最終要看對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題有多少得到了改進(jìn)和解決。

巡視制度監(jiān)督一把手仍還不夠

對(duì)一把手的監(jiān)督是否有效，最終取決于權(quán)力的授受關(guān)系。就目前我國(guó)省級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，他們一般是由中央提名，再經(jīng)過(guò)地方黨代會(huì)和人代會(huì)表決確認(rèn)后而就職的。顯然，在這種權(quán)力授受的框架內(nèi)，最有力度的監(jiān)督只能是來(lái)自中央，僅靠本省的力量對(duì)作為“封疆大吏”的黨政一把手進(jìn)行監(jiān)督是難以奏效的，而要對(duì)其中不稱職者如程維高、劉芳仁等進(jìn)行查處也幾乎是不可能的。因此，在現(xiàn)行體制下要解決“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的問(wèn)題，建立自上而下的巡視制度是必要的，但不能片面強(qiáng)調(diào)這種監(jiān)督形式，因?yàn)檫@種監(jiān)督畢竟是少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的監(jiān)督。當(dāng)前，在監(jiān)督一把手上之所以存在“上級(jí)監(jiān)督不到、下級(jí)不敢監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督不了”的傾向，其原因之一就在于此。實(shí)際上，要使巡視制度發(fā)揮監(jiān)督一把手的作用，就必須以自下而上的監(jiān)督與橫向監(jiān)督為基礎(chǔ)。

顯然，沒(méi)有自下而上的監(jiān)督，自上而下的巡視是難以發(fā)揮作用的。如“聽真話”是目前巡視中遇到的最大難題，而要在了解和掌握實(shí)情上尋求突破，惟一有效的辦法就是堅(jiān)持走群眾路線，廣泛聽取廣大干部群眾的意見(jiàn)。因?yàn)樽韵露系谋O(jiān)督有其特殊優(yōu)勢(shì)：一是具有平等性，即所有的行使權(quán)力的人在監(jiān)督體系中都是平等的，不存在游離于監(jiān)督體系之外的特殊人物。二是具有廣泛性，即參與監(jiān)督的主體極其廣泛，既有普通黨員群眾的監(jiān)督，也有各級(jí)組織之間的監(jiān)督，還有專職監(jiān)督部門的監(jiān)督等等。三是具有合法性。監(jiān)督的權(quán)力最終來(lái)源于黨員的權(quán)利，來(lái)源于黨員的認(rèn)可，這是黨內(nèi)民主監(jiān)督的合法性來(lái)源。有了這一點(diǎn)，監(jiān)督才能得到廣大黨員的支持，監(jiān)督才有必要成為多數(shù)人的事。

同樣，沒(méi)有橫向監(jiān)督，自上而下的巡視也是難以發(fā)揮作用的。在實(shí)際操作中，巡視對(duì)監(jiān)督一把手發(fā)揮了不小的作用，但這種監(jiān)督畢竟是臨時(shí)性的、不定期的，并且在某種意義上講是一種事后監(jiān)督。實(shí)際上，要隨時(shí)對(duì)一把手進(jìn)行監(jiān)督，最為及時(shí)的還是來(lái)自橫向監(jiān)督。這種監(jiān)督主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是同級(jí)黨委和紀(jì)委之間的監(jiān)督，二是領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間的監(jiān)督。在黨內(nèi)監(jiān)督中，鄧小平倡導(dǎo)的兩個(gè)“最重要”指的就是這種監(jiān)督。一般來(lái)說(shuō)，兩委會(huì)及其班子成員與一把手之間工作關(guān)系密切，相互了解情況，因而搞好橫向監(jiān)督的最大優(yōu)勢(shì)是便于及時(shí)監(jiān)督，節(jié)約成本。正因?yàn)槿绱?，黨的十六大提出要“強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督，完善重大事項(xiàng)和重要干部任免的決定程序”。