加強對各級黨政“一把手”監(jiān)督是預防腐敗的關鍵。近些年來，地方黨政“一把手”違紀違法的案件頻頻發(fā)生，引起全社會的廣泛關注。如何加強對“一把手”的監(jiān)督，保證他們正確地行使權力，成為亟需解決的一個重要問題。

對“一把手”監(jiān)督存在著諸多不足

改革開放特別是黨的十六大以來，中央采取了許多重要舉措，不斷加強和改進對“一把手”的監(jiān)督，并已取得重要進展。但是，毋庸諱言，當前對“一把手”的監(jiān)督與新的形勢和任務的要求相比，與廣大人民群眾的期望相比，仍然存在較大差距，深層次的矛盾和體制障礙仍未取得重大突破，如何對“一把手”進行有效監(jiān)督這一難題還沒有破解。

對“一把手”的監(jiān)督主要還存在以下不足：一是監(jiān)督的主體有很大的依賴性。監(jiān)督能否有效開展，在很大程度上取決于作為被監(jiān)督者“一把手”的素質和態(tài)度。二是監(jiān)督的時效有一定的遲滯性。很多濫用權力的行為得不到及時糾正，在一些“一把手”身上還存在“帶病提拔”、“帶病上崗”的現(xiàn)象。三是監(jiān)督的開展還有一定的片面性。濫用權力的表現(xiàn)多種多樣，有大搞權錢交易、以權謀利的，有結黨營私、任用親信的，有獨斷專行、盲目決策的，等等，而監(jiān)督一般只限于權錢交易、以權謀利一種，對其他行為則很少有追究。四是部分監(jiān)督的制度還缺乏可操作性。有些監(jiān)督制度看起來很好，但因缺乏具體的實施細則，或者缺乏必要的社會環(huán)境，在實際生活中難以實施，或者在形式上實施了但達不到預期的目的，使得對“一把手”的監(jiān)督在很多情況下顯得無力或者到不了位。

必須讓權力具有可控性，由整體的合力來實施監(jiān)督

對“一把手”的監(jiān)督必須以權力具有可控性為前提。所謂可控性，就是權力的內容必須是明確的，邊界必須是清楚的，運行必須是公開透明的，這樣監(jiān)督才能做到有方向、有標準、有著力點。地方黨政“一把手”特別是黨委“一把手”的權力到底有哪些、邊界在什么地方、怎樣加以行使，在很多情況下都不明確，使得“一把手”的權力具有了無限放大的可能性。

對“一把手”的監(jiān)督必須由整體的合力來實施。目前，黨內對地方黨政“一把手”的監(jiān)督來自上級、同級、下級幾個方面。雖然對“一把手”存在幾種不同的監(jiān)督力量，但還沒有形成一定的合力，監(jiān)督的力量總體上小于被監(jiān)督的力量。因此當務之急是要完善監(jiān)督體制，特別是要在大的體制框架不變的情況下賦予紀檢機關相應的權力，使各種監(jiān)督的力量在“一把手”濫用權力時形成足以與之相抗衡的合力。

與此同時，對“一把手”的監(jiān)督必須切實保護監(jiān)督者的權利；對“一把手”的監(jiān)督必須貫穿權力運行的全過程，變事后監(jiān)督為事前、事中、事后相結合的全程監(jiān)督，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，變自我約束為主的軟性監(jiān)督為主要靠制度和法規(guī)的硬性監(jiān)督。

必須合理配置“一把手”權力

現(xiàn)行的國家法律和黨內法規(guī)，對地方黨政“一把手”的監(jiān)督作出了很多明確的規(guī)定，是我們對“一把手”開展監(jiān)督的重要依據(jù)。然而，其中有些規(guī)定還比較原則，需要制定具體的實施辦法才能保證落到實處。因此，需要解放思想，無斷探索新的思路和新的措施。

明確“一把手”權力運行的主要內容。在合理配置“一把手”權力方面，一些地區(qū)進行了大膽探索，如浙江省余姚市在實踐中逐步形成了“一把手”“五個不直接分管”制度。當然，僅用一種方式明確其權力范圍顯然是不現(xiàn)實的，無論以哪一種方式來明確“一把手”的權力，關鍵是要使“一把手”權力的內容和邊界都很清楚，對“一把手”開展監(jiān)督才能做到有的放矢。

規(guī)范“一把手”權力運行的基本環(huán)節(jié)。按照規(guī)定，在領導班子討論決定問題時，實行民主集中制，“一把手”同其他班子成員一樣，只有一票的權利。這一票的權利之所以在有的時候被無限放大，很重要的一個原因，是因為“一把手”權力運行不規(guī)范。比如，在會議議題的確定上、在會議討論的引導上、在表決方式和表決程序的選擇上，“一把手”都有很大的操控權，可以設法讓自己愿意通過的事項通過，讓自己不愿意通過的事項被否決甚至根本拿不到會上討論。要防止這種濫用權力，就得從“一把手”權力運行的具體環(huán)節(jié)入手，采取有效的監(jiān)督措施。比如，在常委會議題的確定上，不能只由“一把手”說了算，可以規(guī)定只要有兩名以上的常委同時提出，也必須列入會議議題。再比如，鑒于“一把手”的發(fā)言具有很強的導向作用，應規(guī)定一把手“末位發(fā)言”制，禁止“一把手”以總結性發(fā)言代替表決。應抓緊制定《中國共產(chǎn)黨黨內表決制度》，以推進決策的科學化和民主化，同時便于對決策的全過程開展監(jiān)督。

形成“一把手”權力運行的制衡機制。在現(xiàn)有體制框架內，要形成對“一把手”的權力制衡機制，關鍵在于各個監(jiān)督主體尤其是紀檢監(jiān)察機構能夠充分有效地行使監(jiān)督權，并形成監(jiān)督的合力。當前要著重從三個方面下功夫：在加強上級對下級“一把手”的監(jiān)督方面，要完善監(jiān)督手段，健全工作機制，當務之急是要建立并運用好“一把手”監(jiān)督信息庫，以改變“上級監(jiān)督太遠”的狀況；在加強領導班子成員對“一把手”的監(jiān)督方面，關鍵是要保證民主生活會的質量，同時客觀地看待和正確處理領導班子內部“一把手”和其他成員之間的關系；在加強紀檢監(jiān)察機構的監(jiān)督方面，關鍵要正確定位、理順關系。

保障監(jiān)督者的權利，嚴格實行監(jiān)督責任追究制度。需要制訂更加具體更加有力的保護監(jiān)督者權益的措施。比如，對提出詢問、質詢和罷免、撤職要求的黨員或委員賦予一定的免責權利，等等。應進一步規(guī)定將對下級“一把手”的監(jiān)督情況納入對各級領導干部考核任用的一項重要內容。近年來，很多地區(qū)實行了行政首長問責制，在社會上引起廣泛反響，也取得了較好效果，應當進一步加以完善。

加強對“一把手”的監(jiān)督是一個系統(tǒng)工程，上述意見和建議主要是從加強黨內監(jiān)督的角度提出的，在實際工作中，還要注意把黨內監(jiān)督和黨外監(jiān)督結合起來，才能取得比較理想的效果。而且，加強監(jiān)督只是防止“一把手”濫用權力的手段之一。要有效防止“一把手”濫用權力，除了加強監(jiān)督外，更重要的是在“一把手”的教育、管理尤其是“一把手”的選拔任用等方面下大的功夫。

說到底，防止“一把手”濫用權力的關鍵在于加強民主政治建設。黨的十七大就發(fā)展人民民主、以黨內民主帶動人民民主作了重要部署。只要我們按照黨的十七大指引的方向，不斷加強人民民主和黨內民主建設，少數(shù)“一把手”濫用權力的問題就一定會從根本上得到解決。（本文系中共中央黨校進修部地廳A班黨建支部第三課題組課題，任鐵纓系中共中央黨校黨建部教授、課題指導老師）