加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨政“一把手”監(jiān)督是預(yù)防腐敗的關(guān)鍵。近些年來(lái)，地方黨政“一把手”違紀(jì)違法的案件頻頻發(fā)生，引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。如何加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，保證他們正確地行使權(quán)力，成為亟需解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

對(duì)“一把手”監(jiān)督存在著諸多不足

改革開(kāi)放特別是黨的十六大以來(lái)，中央采取了許多重要舉措，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，并已取得重要進(jìn)展。但是，毋庸諱言，當(dāng)前對(duì)“一把手”的監(jiān)督與新的形勢(shì)和任務(wù)的要求相比，與廣大人民群眾的期望相比，仍然存在較大差距，深層次的矛盾和體制障礙仍未取得重大突破，如何對(duì)“一把手”進(jìn)行有效監(jiān)督這一難題還沒(méi)有破解。

對(duì)“一把手”的監(jiān)督主要還存在以下不足：一是監(jiān)督的主體有很大的依賴性。監(jiān)督能否有效開(kāi)展，在很大程度上取決于作為被監(jiān)督者“一把手”的素質(zhì)和態(tài)度。二是監(jiān)督的時(shí)效有一定的遲滯性。很多濫用權(quán)力的行為得不到及時(shí)糾正，在一些“一把手”身上還存在“帶病提拔”、“帶病上崗”的現(xiàn)象。三是監(jiān)督的開(kāi)展還有一定的片面性。濫用權(quán)力的表現(xiàn)多種多樣，有大搞權(quán)錢交易、以權(quán)謀利的，有結(jié)黨營(yíng)私、任用親信的，有獨(dú)斷專行、盲目決策的，等等，而監(jiān)督一般只限于權(quán)錢交易、以權(quán)謀利一種，對(duì)其他行為則很少有追究。四是部分監(jiān)督的制度還缺乏可操作性。有些監(jiān)督制度看起來(lái)很好，但因缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，或者缺乏必要的社會(huì)環(huán)境，在實(shí)際生活中難以實(shí)施，或者在形式上實(shí)施了但達(dá)不到預(yù)期的目的，使得對(duì)“一把手”的監(jiān)督在很多情況下顯得無(wú)力或者到不了位。

必須讓權(quán)力具有可控性，由整體的合力來(lái)實(shí)施監(jiān)督

對(duì)“一把手”的監(jiān)督必須以權(quán)力具有可控性為前提。所謂可控性，就是權(quán)力的內(nèi)容必須是明確的，邊界必須是清楚的，運(yùn)行必須是公開(kāi)透明的，這樣監(jiān)督才能做到有方向、有標(biāo)準(zhǔn)、有著力點(diǎn)。地方黨政“一把手”特別是黨委“一把手”的權(quán)力到底有哪些、邊界在什么地方、怎樣加以行使，在很多情況下都不明確，使得“一把手”的權(quán)力具有了無(wú)限放大的可能性。

對(duì)“一把手”的監(jiān)督必須由整體的合力來(lái)實(shí)施。目前，黨內(nèi)對(duì)地方黨政“一把手”的監(jiān)督來(lái)自上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)幾個(gè)方面。雖然對(duì)“一把手”存在幾種不同的監(jiān)督力量，但還沒(méi)有形成一定的合力，監(jiān)督的力量總體上小于被監(jiān)督的力量。因此當(dāng)務(wù)之急是要完善監(jiān)督體制，特別是要在大的體制框架不變的情況下賦予紀(jì)檢機(jī)關(guān)相應(yīng)的權(quán)力，使各種監(jiān)督的力量在“一把手”濫用權(quán)力時(shí)形成足以與之相抗衡的合力。

與此同時(shí)，對(duì)“一把手”的監(jiān)督必須切實(shí)保護(hù)監(jiān)督者的權(quán)利；對(duì)“一把手”的監(jiān)督必須貫穿權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程，變事后監(jiān)督為事前、事中、事后相結(jié)合的全程監(jiān)督，變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督，變自我約束為主的軟性監(jiān)督為主要靠制度和法規(guī)的硬性監(jiān)督。

必須合理配置“一把手”權(quán)力

現(xiàn)行的國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)地方黨政“一把手”的監(jiān)督作出了很多明確的規(guī)定，是我們對(duì)“一把手”開(kāi)展監(jiān)督的重要依據(jù)。然而，其中有些規(guī)定還比較原則，需要制定具體的實(shí)施辦法才能保證落到實(shí)處。因此，需要解放思想，無(wú)斷探索新的思路和新的措施。

明確“一把手”權(quán)力運(yùn)行的主要內(nèi)容。在合理配置“一把手”權(quán)力方面，一些地區(qū)進(jìn)行了大膽探索，如浙江省余姚市在實(shí)踐中逐步形成了“一把手”“五個(gè)不直接分管”制度。當(dāng)然，僅用一種方式明確其權(quán)力范圍顯然是不現(xiàn)實(shí)的，無(wú)論以哪一種方式來(lái)明確“一把手”的權(quán)力，關(guān)鍵是要使“一把手”權(quán)力的內(nèi)容和邊界都很清楚，對(duì)“一把手”開(kāi)展監(jiān)督才能做到有的放矢。

規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行的基本環(huán)節(jié)。按照規(guī)定，在領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定問(wèn)題時(shí)，實(shí)行民主集中制，“一把手”同其他班子成員一樣，只有一票的權(quán)利。這一票的權(quán)利之所以在有的時(shí)候被無(wú)限放大，很重要的一個(gè)原因，是因?yàn)?ldquo;一把手”權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范。比如，在會(huì)議議題的確定上、在會(huì)議討論的引導(dǎo)上、在表決方式和表決程序的選擇上，“一把手”都有很大的操控權(quán)，可以設(shè)法讓自己愿意通過(guò)的事項(xiàng)通過(guò)，讓自己不愿意通過(guò)的事項(xiàng)被否決甚至根本拿不到會(huì)上討論。要防止這種濫用權(quán)力，就得從“一把手”權(quán)力運(yùn)行的具體環(huán)節(jié)入手，采取有效的監(jiān)督措施。比如，在常委會(huì)議題的確定上，不能只由“一把手”說(shuō)了算，可以規(guī)定只要有兩名以上的常委同時(shí)提出，也必須列入會(huì)議議題。再比如，鑒于“一把手”的發(fā)言具有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用，應(yīng)規(guī)定一把手“末位發(fā)言”制，禁止“一把手”以總結(jié)性發(fā)言代替表決。應(yīng)抓緊制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)表決制度》，以推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化，同時(shí)便于對(duì)決策的全過(guò)程開(kāi)展監(jiān)督。

形成“一把手”權(quán)力運(yùn)行的制衡機(jī)制。在現(xiàn)有體制框架內(nèi)，要形成對(duì)“一把手”的權(quán)力制衡機(jī)制，關(guān)鍵在于各個(gè)監(jiān)督主體尤其是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)能夠充分有效地行使監(jiān)督權(quán)，并形成監(jiān)督的合力。當(dāng)前要著重從三個(gè)方面下功夫：在加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)“一把手”的監(jiān)督方面，要完善監(jiān)督手段，健全工作機(jī)制，當(dāng)務(wù)之急是要建立并運(yùn)用好“一把手”監(jiān)督信息庫(kù)，以改變“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)”的狀況；在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子成員對(duì)“一把手”的監(jiān)督方面，關(guān)鍵是要保證民主生活會(huì)的質(zhì)量，同時(shí)客觀地看待和正確處理領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部“一把手”和其他成員之間的關(guān)系；在加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督方面，關(guān)鍵要正確定位、理順關(guān)系。

保障監(jiān)督者的權(quán)利，嚴(yán)格實(shí)行監(jiān)督責(zé)任追究制度。需要制訂更加具體更加有力的保護(hù)監(jiān)督者權(quán)益的措施。比如，對(duì)提出詢問(wèn)、質(zhì)詢和罷免、撤職要求的黨員或委員賦予一定的免責(zé)權(quán)利，等等。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定將對(duì)下級(jí)“一把手”的監(jiān)督情況納入對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部考核任用的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來(lái)，很多地區(qū)實(shí)行了行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制，在社會(huì)上引起廣泛反響，也取得了較好效果，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加以完善。

加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督是一個(gè)系統(tǒng)工程，上述意見(jiàn)和建議主要是從加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的角度提出的，在實(shí)際工作中，還要注意把黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，才能取得比較理想的效果。而且，加強(qiáng)監(jiān)督只是防止“一把手”濫用權(quán)力的手段之一。要有效防止“一把手”濫用權(quán)力，除了加強(qiáng)監(jiān)督外，更重要的是在“一把手”的教育、管理尤其是“一把手”的選拔任用等方面下大的功夫。

說(shuō)到底，防止“一把手”濫用權(quán)力的關(guān)鍵在于加強(qiáng)民主政治建設(shè)。黨的十七大就發(fā)展人民民主、以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主作了重要部署。只要我們按照黨的十七大指引的方向，不斷加強(qiáng)人民民主和黨內(nèi)民主建設(shè)，少數(shù)“一把手”濫用權(quán)力的問(wèn)題就一定會(huì)從根本上得到解決。（本文系中共中央黨校進(jìn)修部地廳A班黨建支部第三課題組課題，任鐵纓系中共中央黨校黨建部教授、課題指導(dǎo)老師）