地方政府管理機制創(chuàng)新的實踐與學習路徑

--基于時間維度對廣東省的分析　　

改革開放以來，廣東省在地方政府管理機制創(chuàng)新方面進行了大膽探索，顯示了地方政府積極自主的學習適應能力和與時俱進的組織變革能力。

一、廣東省歷次政府管理機制創(chuàng)新的時序展開

自1978年改革開放以來，廣東省率先摸索經(jīng)濟模式轉型，在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變中，新鮮的社會公共事務層出不窮，到政府組織意識到需要變革自身時，已是1982-1983年。

(一)1983年起

主要思路是：加強領導，撤并機構，減少副職，選拔中青年干部，解決干部老化問題。主要成效有：

1.領導干部精簡，整體素質提升。省委省政府人數(shù)減少了53.1%，平均年齡由61.4歲下降為52.7歲，具有大專及以上文化程度的由28.4%上升到40.4%。12個市(地)的黨政領導減少了28%；平均年齡由57.8歲下降到49.4歲，具有大專及以上文化程度的干部由7.6%上升到34%。

2.機構設置精簡，整體編制控制。全省副廳級以上黨政部門(不含事業(yè)單位)由113個減為98個，精簡13.3%；機關實有工作人員由12345人減為11061人，精簡10.4%；省委省政府精簡機構35個，機關人數(shù)(比1982年底)精簡47%，市級機關精簡30%左右，地級機關精簡33%左右，核定了“省、市、地”機關編制。

3.調整行政區(qū)劃，實現(xiàn)市領導縣。部分地市合并，實行市領導縣的體制，初步解決了廣東省內部分地區(qū)長期的在一個城市內，有地、市兩套領導機構并存，層次重疊、條塊分割的問題。

(二)1988年起

主要思路是：按照“建立有計劃的商品經(jīng)濟體制”的目標，實現(xiàn)政企分開，簡政放權。

主要成效有：強調政府的經(jīng)濟管理部門要從直接管理為主轉變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀管理，淡化微觀管理，縮小政府直接管理企業(yè)的權力，一部分原來直接管理企業(yè)的“政府主管部門”被劃出，依托原下屬企業(yè)轉為行業(yè)性的“總公司”、“集團公司”，開始嘗試以現(xiàn)代管理理念管理國企，尊重市場與一般價值規(guī)律。

(三)1994年起

主要思路是：政企分開，理順關系，提高效率，通過改革，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制、現(xiàn)代化建設相適應的行政體制。主要成效有：

1.職能轉變有實質性進展。對經(jīng)濟運行，從過去主要抓微觀管理、直接管理轉變?yōu)橹饕ズ暧^規(guī)劃、政策引導、提供服務和檢查監(jiān)督，放權于企業(yè)，加強了政策法規(guī)監(jiān)督職能，還產權給企業(yè)，依靠市場機制配置自然、社會資源，一部分公共性職能轉交社會中介機構；機構間職責界定漸趨清晰，關系初步理順。

2.機構編制有突破性精簡。省委省政府部門由82個減至56個，精簡31.7%，精簡人員2536人，精簡26.4%；非常設機構由142個減為57個，減幅59.9%；內設機構精簡40個，減幅5%；另設部門管理機構11個，重新核定行政編制7500名，各市縣也進行了一定的精簡。

3.人員結構有質量性改善。1991年深圳率先試點面向社會公開招考黨政機關人員，1993年頒布《深圳市國家公務員管理辦法》；之后，在《國家公務員暫行條例》等法規(guī)指導下，全省建立了公務員考錄與管理考評制度，公務員年齡性別結構、知識能力結構、組合配用結構顯著優(yōu)化。

(四)2000年起

主要思路是：轉變職能，調整機構，完善公務員制度，改革行政審批制度，撤銷工業(yè)經(jīng)濟部門和行政性公司，完善國有企業(yè)監(jiān)管，推進事業(yè)單位和機關后勤體制改革，培育和規(guī)范社會中介組織。主要成效有：

1.重點轉變政府職能。(1)改革行政審批制度，將核準事項由1972項減為1205項(減幅39%)，審批事項由1392項減為514項(減幅63%)。(2)組建國有資產管理機構，撤銷全部工業(yè)經(jīng)濟部門機構，實現(xiàn)政企分開。(3)實行政事分開，將輔助性、技術性、服務性職能轉移，省政府各部門共有108項工作轉交給事業(yè)單位和中介組織，8項工作下放給市以下政府。(4)采取“上管下”、“大管小”、“新管舊”原則合理界定各部門分工，交叉職能的問題得到進一步理順。

2.大幅精簡機構編制。省政府工作部門由原先的57個減為44個，機關編制精簡了49.4%，部門領導職數(shù)和內設機構領導職數(shù)也分別精簡了約27.3%和20.7%，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)也平均精簡20%，出臺《廣東省行政機構設置和編制管理條例》。

3.規(guī)范行政管理行為。改進審批方式，規(guī)范程序，簡化環(huán)節(jié)，建立審批責任追究制度和審批檢查監(jiān)督制度，加強行政首長負責制，完善決策程序，建立重大問題集體決策制度，公開辦事程序，規(guī)范政府行政行為，提高服務效率。

4.改革干部人事制度。推行競爭上崗，干部知識化、專業(yè)化、年輕化程度得到加強，省政府中層干部年齡平均下降了4.6歲，40歲以下的正處長由26人增至88人，增長了238%，35歲以下的副處長則由55人增至131人，增長了138%。

(五)2004年起

主要思路是：建立適應加入世貿組織和率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的需要的行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。主要成效有：

1.公共管理體制創(chuàng)新有較大突破。(1)在省和國有資產管理任務較重的地級以上市設立了國資委，初步理順了國有資產管理體制，強化宏觀調控和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，強化人口管理體制和機構。(2)完善行業(yè)貿易管理體制，加強安全生產監(jiān)管機構建設；(3)省市黨委設立農辦，省與珠三角各市增設金融服務辦公室。

2.政府職能轉變取得新的進展。(1)將省市縣政府發(fā)展計劃部門統(tǒng)一改組為發(fā)展和改革部門，增加產業(yè)規(guī)劃與政策制定職能。(2)強化食品、藥品、保健品、化妝品等民生行業(yè)的安全監(jiān)管與事故查處。(3)清理審批事項1170項，保留行政許可461項，取消128項，省向市縣下放98項(廣州、深圳市是104項)，改變管理方式56項，列為非行政許可事項427項[1]P5。(4)注重管理“窗口”建設，以“聯(lián)合審批辦證中心”、“一站式”網(wǎng)上審批等實現(xiàn)公共事務集中辦理。

3.配套和專項改革穩(wěn)步推進。(1)整合組建廣東南方廣播影視傳媒集團，在國土資源、交通、安全生產、環(huán)境保護、文化管理等領域率先組建省市聯(lián)動、集中統(tǒng)一的行政執(zhí)法機構。(2)電子政務與政務公開建設便民利民，改革事業(yè)單位，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革試點。

4.機構編制管理逐步加強完善。(1)省政府工作部門調整為42個，職能部門23個，直屬特設機構1個，直屬機構18個。(2)下發(fā)《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》、《關于進一步加強和完善機構編制管理嚴格控制機構編制的通知》，修訂《廣東省行政機構設置和編制管理條例》，嚴控編制規(guī)模。

(六)2008年起

主要思路是：建設服務型、責任型、法治型、學習型的廉潔政府，為全面建設小康社會提供行政體制保障。主要成效有：

(1)服務型政府的工作模式基本確立。構建服務型政府的理念得以全面推行，政務公開、決策民主化與公共財政監(jiān)管進入規(guī)范化管理，各級人大、政協(xié)的功能都得到提高；廉政建設與監(jiān)督制度更加完善，查處力度加大。

(2)職能優(yōu)化的機構設計基本確立。以“大農業(yè)”、“大交通”等為改革試點的各級政府機構大部制改革初見成效，推進省直管縣，減少行政層級，擴大縣級政府權限，強縣擴鎮(zhèn)，促進與農村基層自治良好對接的縣鄉(xiāng)政府機構改革，全省市縣鎮(zhèn)黨政領導班子比上屆減少2231名職數(shù)，精簡比例136%。

(3)機構編制的嚴格控制得到鞏固。建立全省機構編制管理考核、責任追究制度，實行新的干部選拔辦法，2010年在全省實行機構編制實名制管理。

(4)干部隊伍的質量提升推進順利。2008年省市聯(lián)合公選100名年輕干部，候選人平均年齡34.8歲，本科以上100%，其中碩士40.1%，博士16.1%，博士后3.9%；2009年公開遴選38名省政府副廳級干部，任職人選平均年齡44歲。

二、廣東省歷次政府管理機制創(chuàng)新的時序分析

(一)廣東省歷次政府管理機制創(chuàng)新的時間序列描述

廣東省各級地方政府管理機制創(chuàng)新一直與時代要求密切聯(lián)系，響應靈敏，作為一類對社會發(fā)展影響重大的組織，具備良好的自主學習能力，一方面是被自己的服務對象——市場與社會的發(fā)展“逼著”學習轉型，另一方面是為維護自身的社會存在價值而主動學習轉型，創(chuàng)新路徑正在逐步拓寬，創(chuàng)新領域正向深度發(fā)展，已經(jīng)從早期簡單的班子調整、干部代謝、簡政放權的局部調整，發(fā)展到后期深度的政府整體轉型，并以現(xiàn)代公共服務理念重構政府機器，找尋政府生存的合理空間與基本價值，經(jīng)歷了脫胎換骨的嬗變，但是這種學習與轉變并未結束，仍將在國家整體發(fā)展的驅動浪潮下繼續(xù)推進。

(二)廣東地方政府管理機制創(chuàng)新的路徑分析

分析廣東省地方政府管理機制的改革與變遷路徑，可以發(fā)現(xiàn)“誘致性制度變遷與強制性制度變遷、主動式變遷與被動式變遷”的情況都發(fā)生了，前期變革的經(jīng)驗被有效記憶，并被理性地融入到再次的變革實踐中，組織創(chuàng)新與學習路徑非常清晰。

與國內一些學者看到“我國政府機構與人員減了又膨、膨了再減”而認為政府無能的悲觀主義視角不同，我們認為，這種狀態(tài)正是我國政府組織學習的思考與實踐的相繼承現(xiàn)，由于我國各項改革都要遵循國家穩(wěn)定發(fā)展的第一價值原則，就決定了我國的政府改革必然要走漸進式變遷的路徑，一邊走，一邊改，一邊學習，一邊思考——在某個或某幾個職能領域做些變革的嘗試，改革效果好就以新的制度把相關變革鞏固下來，效果不好，就及時做出追加決策，對原先的改革方案做出調整與修正。中國社會的發(fā)展始終有其既定的規(guī)律，“突進式”變遷是不適用于在確保社會穩(wěn)定發(fā)展的前提下進行改革與更新的問題的。

廣東省地方政府30多年來的管理機制改革路徑中，政府機構與人員的數(shù)量變化恰好與生物學中蠕蟲的運動路徑相似，一個∩曲線隆起接連一個較平坦的直線推進，在機構逐漸精簡的趨勢下，獲得的是政府治理效能的持續(xù)提升，我們將這種機構改革模式命名為“蠕蟲運動式的改革”蠕蟲運動，指蠕蟲藉身體的肌肉收縮而作蠕形運動，為一伸一縮連續(xù)相繼的運動形態(tài)。。必須要注意到：蠕蟲身體的收縮是為了下一步的前進，而政府機構數(shù)量與人員的反彈，卻既有為了下一步前進的先行準備，又有上一次改革的后續(xù)回調，主動的因素與被動的因素是交織在一起的。而整體政府的改革行為則以時間為展開序列，是一個階段的大幅創(chuàng)新改革與一個階段的小幅收縮調整，相互間隔，并形成“珠串”，聯(lián)結在一起，慢慢地由邊緣制度變遷推進到核心制度變遷，既促進了經(jīng)濟的快速發(fā)展，又保證了社會的穩(wěn)定和諧。當前的改革已經(jīng)進入深水區(qū)，先前改革形成的各種矛盾逐步積累，已經(jīng)發(fā)展到了“量變積累到質變飛躍”的關鍵期與瓶頸期，行政管理的核心制度的變革面臨將重大突破，而政府前期積累的實踐資源與現(xiàn)期具備的學習能力則決定了未來核心制度變革的成敗。

三、未來廣東省地方政府管理機制創(chuàng)新的實踐路徑

廣東各級政府在改革開放30年里，顯示出了很強的學習與變革能力，展望未來，還需在八個方面重點突破，才能實現(xiàn)行政管理體制改革與經(jīng)濟體制改革的相適應、相促進，才能有效地為穩(wěn)步推進政治體制改革服務。

(一)政府職能的不斷變革

建國后計劃經(jīng)濟模式下，政府無所不能，保管一切，在向市場經(jīng)濟轉型中，又一直強調以經(jīng)濟建設為中心，過度夸大市場的作用，忽略了社會的全面進步和公平和諧，政府行為邊界不清晰。所以，現(xiàn)代政府應全面應對效率、責任與公平問題，加強政府公共職責的有效履行，建立完善的公共治理結構[2]P70。為完成好現(xiàn)代政府應有的“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”四大職能，要真正解決政府的“越位”、“錯位”與“缺位”問題，將“局部職能轉變”向“整體功能轉型”的縱深方向發(fā)展。即使在“經(jīng)濟調節(jié)”領域，也應按照各地資源稟賦，以“都市發(fā)展區(qū)、優(yōu)化發(fā)展區(qū)、重點發(fā)展區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)”等不同要求，科學設計各級、各轄區(qū)政府的經(jīng)濟調節(jié)職能，將經(jīng)濟發(fā)展與社會、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展協(xié)調起來。

(二)政府機構的不斷變革

地方政府行為的規(guī)范、職能的轉變，都要依賴于理順部門關系、優(yōu)化組織結構，才能實現(xiàn)良性的基層治理。職能與結構是政府治理的行為內容與組織架構，彼此依存，相生相關。在將應當由市場、社會完成的治理功能交還給市場與社會之后，政府要加強公共服務部門建設，完善公共服務監(jiān)管，在服務中實施和諧管理、公平保障與科學發(fā)展。政府機構的變革作為政府職能變革的外顯特征，或是超前于職能需求，或是滯后于職能需求，但必須配合政府職能的變化而變化，以鞏固職能的動態(tài)變革、維持職能的靜態(tài)穩(wěn)定。目前大部制的改革，就是各級地方政府機構從綜合到細分、再從細分到綜合的一個螺旋式上升的新階段，在這個新階段，為了履行“服務型、責任型、法治型”政府的職能，就必須變革原有組織框架，以適應職能的轉變。

(三)公共財政的不斷規(guī)范

加快公共財政體制改革，就是要把生產投資型財政轉變?yōu)楣卜招拓斦?，合理確定稅種與稅金額度，強化稅收調控國民經(jīng)濟發(fā)展與民眾收入公平的能力，并合理界定政府投資主體和投資領域，增強預算的透明度和約束力，規(guī)范政府投資行為、收支管理與采購活動，提高政府資助的公開性、公正性。建立規(guī)范的轉移支付制度，完善社會保障特別是社會救濟、社會福利機制，擴大公共服務覆蓋范圍，把更多財政資金投向公共服務領域，把更多公共資源投向公共服務薄弱的農村、基層、欠發(fā)達地區(qū)和困難群眾，讓稅金“取之于民、用之于民”，保證社會民眾分享到國家發(fā)展的紅利增長、分享到經(jīng)濟富強的新增收益。

(四)公共績效的不斷評價

市場、社會、民眾對政府公共服務績效的評價，將成為促進政府轉型、改善服務質量的關鍵武器，政府作為與市場、社會、民眾共同完成“善治”的合作者，其他合作者有資格、有責任來評價政府的行為效果與效率，給予監(jiān)督與控制。當前，廣東地方政府正在實踐中探索公共服務績效評價的指標體系與指標修正，改變之前評估自導自演的“獨角戲”，以評估主體“多元”來保證績效評估的有效性，作為服務對象的公民社會將成為最關鍵的評估主體。同時，在政府內部要建立剛性的評價流程(評估周期的確定、績效評估動員、評估信息的收集和反饋；評估結果的形成與運用)，確保公民的知情權和評價權，才能真正實現(xiàn)公共服務績效的客觀評價與持續(xù)改進。

(五)行政問責的不斷深化

公共服務績效評估的目標是健全以行政首長為重點的行政問責制度，以實現(xiàn)“有權必有責、有責就必問、有錯就必糾”的監(jiān)督控制效果，并有序推進公務員的崗位責任制，實現(xiàn)“責、權、利”和諧一致，杜絕“權大于責的濫用職權，責大于權的有心無力，權責無控的貪污腐敗”現(xiàn)象。實行有效的行政問責，則仍需不斷強化行政問責的文化環(huán)境，加強配套制度的建設(信息公開制度、績效評估制度、人員獎懲制度等等)，在積極轉變政府職能、合理設計部門機構、科學確定崗位責任的基礎上，整合行政監(jiān)督資源，拓展行政監(jiān)督領域，促進行政問責不斷深化。

(六)治理方法的不斷創(chuàng)新

提升公共管理效率，要求降低成本、提高效果，而社會公共事務卻日益增加，只有通過創(chuàng)新行政管理方法與技術、加快電子政務建設才能實現(xiàn)。電子政務是當代政府公共部門應用信息技術強化社會管理與公共服務的集中表現(xiàn)，已經(jīng)使用的ISO質量管理方法、一站式服務的“政務大廳”、“政務超市”，確實優(yōu)化了流程，整合了資源，提升了管理透明度與服務質量。但在實際中，仍然存在一些問題，如：重技術、輕政務，資源不能共享、重復建設與浪費等，應盡快建設“電子化無縫隙政府”，將新方法與技術由簡單應用轉變?yōu)楦邔哟螒茫袑嵆蔀榉招驼挠行侄巍?/p>

(七)干部隊伍的不斷培養(yǎng)

干部隊伍的規(guī)范化建設是政府履行公共管理服務職能的人力資源依托，公務員的年輕化、高素質化是必然趨勢，公務員公開招考、干部民主選舉等，促進了干部隊伍不斷更新，廣東省公務員近年來學歷水平與管理素質增長顯著，但還要進一步擴大人才選拔的渠道，如：增加高級專業(yè)學術人員在公共行政管理隊伍中比例，杜絕“官二代、官三代”的滋生，減少公務員“近親繁殖”現(xiàn)象，加大普通社會精英進入政府的途徑與機會，增強組織運作活力。

(八)廉政建設的不斷推進

高效廉潔的公共管理機器，是當代社會對于政府的基本定位。經(jīng)濟水平的穩(wěn)定增長、社會秩序的良好維護、民眾生活的顯著改善、公共財政的合理使用、治理效果的不斷提升、管理效率的持續(xù)增長，都是現(xiàn)代社會中政府存在的邏輯理由，但當官員腐敗與權力濫用的問題不能受到抑制時，民眾就會喪失或降低對政府的信任、對政策的支持度，社會發(fā)展的良性秩序喪失，行賄與受賄行為互激增長，社會經(jīng)濟與生活的交易費用大大增加，總福利降低，形成惡性循環(huán)，直接導致公共管理效率的低下以及民眾對政府的滿意度降低。

未來廣東省地方政府管理機制的變革可從以上八個方面，并在“理念、原則、方法、程序與執(zhí)行”各個環(huán)節(jié)中創(chuàng)新，走出更為開闊的路徑，取得具有向全國廣泛推廣價值的創(chuàng)新經(jīng)驗。

［參考文獻］

[1]謝強華.科學發(fā)展與政府制度創(chuàng)新——廣東省政府管理理論與實踐創(chuàng)新的探索[J].中國行政管理，2005，(6).

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