北京時間3月11日13時46分，日本宮城縣東部海域發(fā)生9.0級地震，巨震引發(fā)了海嘯、火災、核泄漏等次生、衍生災害，造成了大量人員傷亡和巨額財產損失，但是由于日本中央政府災前準備較為充分，災時監(jiān)測預警及時，避免了初期更大規(guī)模損失。這是日本政府在1995年神戶大地震后深刻總結災害教訓，積極做好巨災應急準備措施的重要成果。需要注意的是，在此次巨災應對過程中，核泄漏信息發(fā)布不及時、大面積停電、災民生活保障不力、環(huán)境污染等嚴重問題也暴露出來，特別是福島核電站核泄漏危機持續(xù)發(fā)酵，給日本甚至國際社會帶來了更為嚴峻的挑戰(zhàn)。我們需要更加注意研究和借鑒日本巨災應急準備的經驗教訓，進一步完善我國的巨災應急體系建設，為經濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供更加堅實有力的保障。

日本政府的災前應急準備工作

日本政府扎實開展巨災應急準備工作，為避免初期更大規(guī)模損失奠定了重要基礎。1995年神戶大地震之后，《災害對策基本法》被重新修訂，其中對預防準備的內容及其實施的責任作了更為明確和詳細的規(guī)定，在此次日本大地震的應對過程中，巨災應急決策制度、應急救援協(xié)作機制、系統(tǒng)性減災措施等項工作都發(fā)揮了重要功效。

（一）完善巨災應急決策制度

日本政府對災害的處置，可依平時與災時加以區(qū)分。在中央一級，平時由內閣總理大臣召集相關部門以及公共部門（如日本銀行總裁、紅十字會會長、日本電信電話株式會社社長、日本放送協(xié)會會長等）共同參與中央防災會議，制定防災基本計劃與防災業(yè)務計劃；災害發(fā)生時則在中央設置“非常災害對策本部”加以因應。在地方一級，都（道府縣）與市（町村）的地方首長和相關人士共同參與地區(qū)性的防災會議，并制定地區(qū)性防災計劃；災時則立即設置“災害對策本部”。為完善中央政府災害管理的相關職能，日本中央政府于2001年建立了內閣府危機管理室，該部門不但負責向政府內閣和首相直接提供決策支持，還負責中央各部門間的應急協(xié)調工作；另外，還加強了國土交通省的災害管理職能，以促進和統(tǒng)籌全面的減災措施，加強對地震、海嘯、洪水和山體滑坡等災害的系統(tǒng)性防范工作。

從管理體制來看，日本政府采用中央—都（道府縣）—市（町村）三級災害管理體制，各層級平時定期召開防災會議，制定防災計劃并貫徹執(zhí)行。神戶大地震之后，有的日本專家認為“中央集權型”的危機管理體制不如美國，具體表現(xiàn)為：地方過度依賴中央防災，致使地方政府在災害應急的組織與執(zhí)行能力上表現(xiàn)不佳；另外，呆板地執(zhí)行中央至地方三級體制的響應方式，致使反饋信息未能成為應急決策的有效參考，反而變?yōu)榫葹牡恼系K。由于在面臨重大災害時，內閣必須首先征詢中央防災會議的意見，再召開內閣會議，從而延誤救災的“黃金時間”。修訂后的《災害對策基本法》規(guī)定，全體內閣成員均為對策本部的成員；災害發(fā)生時，為迅速建立緊急救災體系，“非常災害對策本部”不經由內閣會議即可設置。這一規(guī)定在此次日本大地震應對中得以應用，日本內閣危機管理室監(jiān)測到地震信息后，立即設立首相官邸對策室；巖手縣、宮城縣、青森縣政府同時設立地方政府災害對策指揮部，福島縣政府和茨城縣政府分別在震后19分鐘、24分鐘設立災害對策指揮部；13時50分，菅直人在首相官邸對策室開緊急會議，并隨即設立“地震緊急對策本部”，以指導全國抗震救災工作，下達了確認災情和震情、確保居民的安全和采取初期避難措施、確保生命線和恢復交通、盡全力向災民提供確切信息等四項指令。

（二）加強應急救援協(xié)作機制建設

目前，日本逐漸形成一套完整有效的巨災應急救援協(xié)作機制。一是建立廣域（跨地區(qū)）救災協(xié)作機制，即各道府縣與市町村關于黃金救災72小時相互支援協(xié)議，臨近地方政府自行簽訂災時相互支援協(xié)議，協(xié)議規(guī)定和明確了聯(lián)絡單位、支援內容、請求支援程序、經費負擔及訓練等內容；同時，簽訂相互支援協(xié)定后，通常會定期舉辦專門會議，討論規(guī)劃相互支援演習及相關事宜。神戶大地震之前，僅有3個都縣簽訂廣援協(xié)議，目前所有的都道府縣都簽訂了72小時相互支援協(xié)議，90%以上的市町村簽訂了相互支援協(xié)議。二是建立消防應急救援出動機制。1995年神戶大地震發(fā)生時，日本全國消防部門臨時組建了消防援助隊，由于當時消防援助隊救災效果好，因此震后日本政府正式建立消防援助隊制度，當大規(guī)模災害發(fā)生時，消防援助隊迅速收集災情,可以調度全國器材和裝備、人力等資源進入災區(qū)開展救災、滅火、救助等行動；三是建立警察應急救援機制，神戶大地震中，兵庫縣受災超乎想象，由于震區(qū)警察應急救援工作包括災害失蹤人口調查、災害情報收集、公眾應急避難引導、安置、交通管制工作等繁雜內容，導致人力嚴重不足，日本政府總結經驗建立警察應急救援機制，規(guī)范和強化了災區(qū)以外的警察應急救援時的各項職責；四是建立自衛(wèi)隊應急救援出動機制，當大規(guī)模地震發(fā)生，市町村或都道府縣首長可以直接請求自衛(wèi)隊協(xié)助救災工作，在此次日本大地震中，13時52分，即地震發(fā)生6分鐘后，巖手縣知事向自衛(wèi)隊提出派兵請求，14時1分，自衛(wèi)隊東北方面航空隊馬上派遣直升機到災區(qū)調查災情；14時2分，宮城縣知事向自衛(wèi)隊東北方面總監(jiān)提出請求，3分鐘后，航空自衛(wèi)隊和海上自衛(wèi)隊3架飛機出動救災。

日本政府為了應對巨災，規(guī)范和明確了警察、消防、自衛(wèi)隊三大應急力量相互協(xié)助的必要事項。《日本消防組織法》第24條規(guī)定，促使消防與警察在救災中能夠共同相互支持，并將消防、警察及自衛(wèi)隊的相互支持機制明確化。日本消防廳與防衛(wèi)廳（現(xiàn)升格為防衛(wèi)?。┯?996年1月17日簽訂了《大規(guī)模災害時消防和自衛(wèi)隊相互協(xié)助的協(xié)議》；警察廳和防衛(wèi)廳則簽訂了《大規(guī)模災害時警察和自衛(wèi)隊相互協(xié)助協(xié)議》。這三大應急力量之間主要開展以下合作：

首先，互相提供災害情報，開展日常協(xié)作演習。除了交換有關大規(guī)模災害的信息、關于救援活動情況外，也包括各種有助于完成任務的信息。比如， 消防方面負責人（如都道府縣的消防部隊的負責人等）和自衛(wèi)隊方面負責人（如管轄該都道府縣的師團長等），共同把災害信息的交換和研判作為演練的重要內容。

其次，協(xié)調災區(qū)各項救援工作。比如，在災區(qū)附近的警察廳和消防廳，為了使災區(qū)的救援活動取得更好的效果，調整現(xiàn)場的救援機構或組織，設置專門的聯(lián)絡人員，及時協(xié)調應急救援工作。

第三，提供運送救援力量方面的幫助。如通過自衛(wèi)隊的幫助，將警察部隊和消防援助隊空運；通過自衛(wèi)隊幫助開辟緊急交通路線，清除障礙車輛，確保緊急狀況下的道路暢通。此外，依據1995年9月1日修訂的《災害對策基本法》，為確保緊急車輛的通行，警察有命令駕駛人采取必要措施，甚至在不得己時有限度越權的處置權利（如警察不在現(xiàn)場時，自衛(wèi)隊、消防隊員可替代警察行使此權）。

（三）強化系統(tǒng)性減災措施

日本政府高度重視系統(tǒng)性減災措施，將減少災害風險納入國家各部門政策、規(guī)劃和項目中，以及國際和雙邊關系中，在以下幾個方面可以得到體現(xiàn)：

一是大力支持巨災防范和應對方面的科技研究，努力提升全社會的巨災風險意識。日本政府大力支持巨災應對方面的科技攻關，積極開展1995年神戶大地震、2004年印度洋海嘯和2008年汶川地震等國內外巨災的專門研究。早在2001年日本的多家災害研究機構預測日本會在10-15年內發(fā)生地震、海嘯等巨災的概率非常高。2006年拍攝完成的《日本沉沒》，影片中設定的大地震引發(fā)的海嘯造成日本列島被淹沒的場景，就是在眾多日本災害專家研判基礎上加工形成的。

二是將巨災應對融入到社會管理和城市建設中。日本政府把災害預防、應急體系建設納入到城市建設和日常社會管理中，通過完善城市防災減災的系統(tǒng)規(guī)劃，構建城市綜合防災圈，加強學校、醫(yī)院、警察等重要公共部門建筑設施的抗震設防能力，設置阻止火勢阻燃帶和避難疏散線路，建設防災指揮和物資儲備基地、防災公園、安全教育館、社區(qū)消防儲水池等系列措施，強化城市綜合防災體系。

三是制定巨災情況下的業(yè)務可持續(xù)性計劃。所謂業(yè)務持續(xù)計劃（BCP）是通過事先分析組織潛在的各類威脅，進而制定和實施一系列備災措施，確保組織在巨災應對中能夠迅速恢復關鍵業(yè)務，從而保障組織整體業(yè)務的持續(xù)性運營。簡單來說，業(yè)務持續(xù)計劃是在傳統(tǒng)防災對策的基礎上，分析和研究災害發(fā)生時“應該優(yōu)先恢復哪些關鍵業(yè)務”的措施，系統(tǒng)評估這些關鍵業(yè)務“在多長時間內可以恢復到什么程度”，并以此來制定對策的具體內容。2010年6月，中央政府的各省廳和都道府縣全部制定了業(yè)務可持續(xù)性計劃。

四是定期開展巨災應急演習。《災害對策基本法》規(guī)定了政府開展防災演習的職責。為了在全國范圍內推進各種演習，中央防災會議還專門制定年度“綜合防災演習計劃”，該計劃規(guī)定實施演習的基本標準，構建了綜合防災演習框架，在每年9月1日防災日，全國各地都要在災害管理部門協(xié)助下開展防災演習。比如，2003年以來，每年在首相官邸舉行所有內閣大臣參加的巨災應急指揮演練，假定的場景是東海、東南海、南海地震同時發(fā)生，造成25000人死亡（其中海嘯死亡9100人），毀壞建筑55萬棟情況。近年來，類似角色扮演模擬的防災演習理念被引進到實際演習中，參與者不再被告知任何信息，一旦進入演習必須做出迅速判斷和響應。

五是建立國際救援隊接受制度。日本積極尋求在亞太地區(qū)開展巨災互助合作，為實現(xiàn)能迅速到達受災地的目的，日本外務省、國際協(xié)力機構（JICA）及相關省廳，針對更加具體的緊急請求事項，建立一系列相關制度。根據修正后的接受海外救援相關法律，在發(fā)生巨災且有必要接受大規(guī)模救助時，外務大臣與防衛(wèi)大臣可以直接決定接受相關應急救援隊伍。此外，2001年以來日韓開始逐步建立防災救災信息交換、相互派遣災害管理人員、巨災條件下協(xié)同救援等制度。還有，日本防衛(wèi)省和美國國防部在《美日安保條約》框架下簽署了《重大災害相互支援協(xié)議》。

對我國的借鑒

在此次巨災應對中，日本政府在有效避免初期更大規(guī)模人員傷亡和財產損失的同時，也存在核事故風險評估和準備嚴重不足、災民生活保障不力等嚴重問題，給日本甚至國際社會帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，借鑒日本巨災準備的經驗和教訓，對于完善我國的巨災應急準備工作有重要意義。

（一）要進一步完善巨災應急準備制度

一是要評估日本地震海嘯及次生、衍生災害的全面影響，系統(tǒng)研究其經驗教訓。評估和跟蹤研究日本地震海嘯及次生、衍生災害帶來的環(huán)境、經濟、政治、科技、外交、國家安全等方面的國際國內影響；系統(tǒng)總結和研究其在巨災應急指揮、監(jiān)測預警和信息發(fā)布系統(tǒng)建設、城市防災規(guī)劃、核電設施規(guī)劃和管理、物資保障、能源儲備、應急救援、災害信息國際通報等準備方面的經驗和教訓。二是要制定和完善國家巨災風險管理戰(zhàn)略。將巨災風險管理與經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌考慮，在國家戰(zhàn)略規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等重大項目規(guī)劃和設計中，開展針對地震、海嘯、洪水、核事故等巨災風險的綜合評估。研究和完善城市巨災綜合防御體系建設。建立與應對巨災風險和戰(zhàn)爭風險相適應的國家應急管理體制機制和綜合物資保障體系。建立國家災害即時信息發(fā)布網。加快建立政策性巨災保險機制。健全政府主導、專家參與、權威有效、快速便捷的災害科普宣教機制。三是建立國家巨災應急演練制度。在評估國家巨災風險的基礎上，結合我國災害管理工作的實際特點，建立和完善國家巨災應急管理定期演習制度，開展中央、跨省、跨部門的巨災應對演練，查找巨災應對工作中的薄弱環(huán)節(jié)，提升中央和地方間、各部門間、軍地間的應急協(xié)調和支持支援能力，提高中高級公務員應對巨災的實戰(zhàn)能力。

（二）加強巨災防范和應對國際合作

目前，重大災害的國際風險日益增加，各國都面臨提升巨災風險防范和應對能力的迫切任務。對中國而言，加強國際巨災應對合作，積極參與國際重大救援活動，有利于展示關心世界、關愛人類的形象，有助于充分借鑒巨災應對經驗和教訓，有助于和諧世界的構建。這就需要結合我國的實際情況，積極開展聯(lián)合國框架下的巨災應急準備工作，爭取在國際防災減災工作中發(fā)揮更大作用；加強與其他國際組織、非政府組織的防災減災合作，重點加強在“金磚五國”、上海合作組織、亞太經濟合作組織、東亞范圍和框架內的防災減災合作，研究和建立相應的巨災救援合作機制；積極開展防災減災的多邊、雙邊合作，研究和建立與東盟、日、韓等周邊國際組織和國家的防災減災合作的更有效渠道和內容，努力拓展與發(fā)展中國家的防災減災方面的合作渠道和內容；加強在災害管理、減災技術、信息共享等方面的國際交流與合作；促進大陸與港、澳、臺間的防災減災方面的交流和協(xié)作；盡快完善接受和派遣大規(guī)模海外救援隊伍實施救援的相關制度；建立和完善國內民間組織參與國際防災救災工作的相關制度。

（作者系國家行政學院應急管理培訓中心講師）