北京時(shí)間3月11日13時(shí)46分，日本宮城縣東部海域發(fā)生9.0級(jí)地震，巨震引發(fā)了海嘯、火災(zāi)、核泄漏等次生、衍生災(zāi)害，造成了大量人員傷亡和巨額財(cái)產(chǎn)損失，但是由于日本中央政府災(zāi)前準(zhǔn)備較為充分，災(zāi)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警及時(shí)，避免了初期更大規(guī)模損失。這是日本政府在1995年神戶大地震后深刻總結(jié)災(zāi)害教訓(xùn)，積極做好巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備措施的重要成果。需要注意的是，在此次巨災(zāi)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，核泄漏信息發(fā)布不及時(shí)、大面積停電、災(zāi)民生活保障不力、環(huán)境污染等嚴(yán)重問(wèn)題也暴露出來(lái)，特別是福島核電站核泄漏危機(jī)持續(xù)發(fā)酵，給日本甚至國(guó)際社會(huì)帶來(lái)了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我們需要更加注意研究和借鑒日本巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步完善我國(guó)的巨災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)有力的保障。

日本政府的災(zāi)前應(yīng)急準(zhǔn)備工作

日本政府扎實(shí)開展巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備工作，為避免初期更大規(guī)模損失奠定了重要基礎(chǔ)。1995年神戶大地震之后，《災(zāi)害對(duì)策基本法》被重新修訂，其中對(duì)預(yù)防準(zhǔn)備的內(nèi)容及其實(shí)施的責(zé)任作了更為明確和詳細(xì)的規(guī)定，在此次日本大地震的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，巨災(zāi)應(yīng)急決策制度、應(yīng)急救援協(xié)作機(jī)制、系統(tǒng)性減災(zāi)措施等項(xiàng)工作都發(fā)揮了重要功效。

（一）完善巨災(zāi)應(yīng)急決策制度

日本政府對(duì)災(zāi)害的處置，可依平時(shí)與災(zāi)時(shí)加以區(qū)分。在中央一級(jí)，平時(shí)由內(nèi)閣總理大臣召集相關(guān)部門以及公共部門（如日本銀行總裁、紅十字會(huì)會(huì)長(zhǎng)、日本電信電話株式會(huì)社社長(zhǎng)、日本放送協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)等）共同參與中央防災(zāi)會(huì)議，制定防災(zāi)基本計(jì)劃與防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃；災(zāi)害發(fā)生時(shí)則在中央設(shè)置“非常災(zāi)害對(duì)策本部”加以因應(yīng)。在地方一級(jí)，都（道府縣）與市（町村）的地方首長(zhǎng)和相關(guān)人士共同參與地區(qū)性的防災(zāi)會(huì)議，并制定地區(qū)性防災(zāi)計(jì)劃；災(zāi)時(shí)則立即設(shè)置“災(zāi)害對(duì)策本部”。為完善中央政府災(zāi)害管理的相關(guān)職能，日本中央政府于2001年建立了內(nèi)閣府危機(jī)管理室，該部門不但負(fù)責(zé)向政府內(nèi)閣和首相直接提供決策支持，還負(fù)責(zé)中央各部門間的應(yīng)急協(xié)調(diào)工作；另外，還加強(qiáng)了國(guó)土交通省的災(zāi)害管理職能，以促進(jìn)和統(tǒng)籌全面的減災(zāi)措施，加強(qiáng)對(duì)地震、海嘯、洪水和山體滑坡等災(zāi)害的系統(tǒng)性防范工作。

從管理體制來(lái)看，日本政府采用中央—都（道府縣）—市（町村）三級(jí)災(zāi)害管理體制，各層級(jí)平時(shí)定期召開防災(zāi)會(huì)議，制定防災(zāi)計(jì)劃并貫徹執(zhí)行。神戶大地震之后，有的日本專家認(rèn)為“中央集權(quán)型”的危機(jī)管理體制不如美國(guó)，具體表現(xiàn)為：地方過(guò)度依賴中央防災(zāi)，致使地方政府在災(zāi)害應(yīng)急的組織與執(zhí)行能力上表現(xiàn)不佳；另外，呆板地執(zhí)行中央至地方三級(jí)體制的響應(yīng)方式，致使反饋信息未能成為應(yīng)急決策的有效參考，反而變?yōu)榫葹?zāi)的障礙。由于在面臨重大災(zāi)害時(shí)，內(nèi)閣必須首先征詢中央防災(zāi)會(huì)議的意見，再召開內(nèi)閣會(huì)議，從而延誤救災(zāi)的“黃金時(shí)間”。修訂后的《災(zāi)害對(duì)策基本法》規(guī)定，全體內(nèi)閣成員均為對(duì)策本部的成員；災(zāi)害發(fā)生時(shí)，為迅速建立緊急救災(zāi)體系，“非常災(zāi)害對(duì)策本部”不經(jīng)由內(nèi)閣會(huì)議即可設(shè)置。這一規(guī)定在此次日本大地震應(yīng)對(duì)中得以應(yīng)用，日本內(nèi)閣危機(jī)管理室監(jiān)測(cè)到地震信息后，立即設(shè)立首相官邸對(duì)策室；巖手縣、宮城縣、青森縣政府同時(shí)設(shè)立地方政府災(zāi)害對(duì)策指揮部，福島縣政府和茨城縣政府分別在震后19分鐘、24分鐘設(shè)立災(zāi)害對(duì)策指揮部；13時(shí)50分，菅直人在首相官邸對(duì)策室開緊急會(huì)議，并隨即設(shè)立“地震緊急對(duì)策本部”，以指導(dǎo)全國(guó)抗震救災(zāi)工作，下達(dá)了確認(rèn)災(zāi)情和震情、確保居民的安全和采取初期避難措施、確保生命線和恢復(fù)交通、盡全力向?yàn)?zāi)民提供確切信息等四項(xiàng)指令。

（二）加強(qiáng)應(yīng)急救援協(xié)作機(jī)制建設(shè)

目前，日本逐漸形成一套完整有效的巨災(zāi)應(yīng)急救援協(xié)作機(jī)制。一是建立廣域（跨地區(qū)）救災(zāi)協(xié)作機(jī)制，即各道府縣與市町村關(guān)于黃金救災(zāi)72小時(shí)相互支援協(xié)議，臨近地方政府自行簽訂災(zāi)時(shí)相互支援協(xié)議，協(xié)議規(guī)定和明確了聯(lián)絡(luò)單位、支援內(nèi)容、請(qǐng)求支援程序、經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)及訓(xùn)練等內(nèi)容；同時(shí)，簽訂相互支援協(xié)定后，通常會(huì)定期舉辦專門會(huì)議，討論規(guī)劃相互支援演習(xí)及相關(guān)事宜。神戶大地震之前，僅有3個(gè)都縣簽訂廣援協(xié)議，目前所有的都道府縣都簽訂了72小時(shí)相互支援協(xié)議，90%以上的市町村簽訂了相互支援協(xié)議。二是建立消防應(yīng)急救援出動(dòng)機(jī)制。1995年神戶大地震發(fā)生時(shí)，日本全國(guó)消防部門臨時(shí)組建了消防援助隊(duì)，由于當(dāng)時(shí)消防援助隊(duì)救災(zāi)效果好，因此震后日本政府正式建立消防援助隊(duì)制度，當(dāng)大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生時(shí)，消防援助隊(duì)迅速收集災(zāi)情,可以調(diào)度全國(guó)器材和裝備、人力等資源進(jìn)入災(zāi)區(qū)開展救災(zāi)、滅火、救助等行動(dòng)；三是建立警察應(yīng)急救援機(jī)制，神戶大地震中，兵庫(kù)縣受災(zāi)超乎想象，由于震區(qū)警察應(yīng)急救援工作包括災(zāi)害失蹤人口調(diào)查、災(zāi)害情報(bào)收集、公眾應(yīng)急避難引導(dǎo)、安置、交通管制工作等繁雜內(nèi)容，導(dǎo)致人力嚴(yán)重不足，日本政府總結(jié)經(jīng)驗(yàn)建立警察應(yīng)急救援機(jī)制，規(guī)范和強(qiáng)化了災(zāi)區(qū)以外的警察應(yīng)急救援時(shí)的各項(xiàng)職責(zé)；四是建立自衛(wèi)隊(duì)?wèi)?yīng)急救援出動(dòng)機(jī)制，當(dāng)大規(guī)模地震發(fā)生，市町村或都道府縣首長(zhǎng)可以直接請(qǐng)求自衛(wèi)隊(duì)協(xié)助救災(zāi)工作，在此次日本大地震中，13時(shí)52分，即地震發(fā)生6分鐘后，巖手縣知事向自衛(wèi)隊(duì)提出派兵請(qǐng)求，14時(shí)1分，自衛(wèi)隊(duì)東北方面航空隊(duì)馬上派遣直升機(jī)到災(zāi)區(qū)調(diào)查災(zāi)情；14時(shí)2分，宮城縣知事向自衛(wèi)隊(duì)東北方面總監(jiān)提出請(qǐng)求，3分鐘后，航空自衛(wèi)隊(duì)和海上自衛(wèi)隊(duì)3架飛機(jī)出動(dòng)救災(zāi)。

日本政府為了應(yīng)對(duì)巨災(zāi)，規(guī)范和明確了警察、消防、自衛(wèi)隊(duì)三大應(yīng)急力量相互協(xié)助的必要事項(xiàng)?！度毡鞠澜M織法》第24條規(guī)定，促使消防與警察在救災(zāi)中能夠共同相互支持，并將消防、警察及自衛(wèi)隊(duì)的相互支持機(jī)制明確化。日本消防廳與防衛(wèi)廳（現(xiàn)升格為防衛(wèi)?。┯?996年1月17日簽訂了《大規(guī)模災(zāi)害時(shí)消防和自衛(wèi)隊(duì)相互協(xié)助的協(xié)議》；警察廳和防衛(wèi)廳則簽訂了《大規(guī)模災(zāi)害時(shí)警察和自衛(wèi)隊(duì)相互協(xié)助協(xié)議》。這三大應(yīng)急力量之間主要開展以下合作：

首先，互相提供災(zāi)害情報(bào)，開展日常協(xié)作演習(xí)。除了交換有關(guān)大規(guī)模災(zāi)害的信息、關(guān)于救援活動(dòng)情況外，也包括各種有助于完成任務(wù)的信息。比如， 消防方面負(fù)責(zé)人（如都道府縣的消防部隊(duì)的負(fù)責(zé)人等）和自衛(wèi)隊(duì)方面負(fù)責(zé)人（如管轄該都道府縣的師團(tuán)長(zhǎng)等），共同把災(zāi)害信息的交換和研判作為演練的重要內(nèi)容。

其次，協(xié)調(diào)災(zāi)區(qū)各項(xiàng)救援工作。比如，在災(zāi)區(qū)附近的警察廳和消防廳，為了使災(zāi)區(qū)的救援活動(dòng)取得更好的效果，調(diào)整現(xiàn)場(chǎng)的救援機(jī)構(gòu)或組織，設(shè)置專門的聯(lián)絡(luò)人員，及時(shí)協(xié)調(diào)應(yīng)急救援工作。

第三，提供運(yùn)送救援力量方面的幫助。如通過(guò)自衛(wèi)隊(duì)的幫助，將警察部隊(duì)和消防援助隊(duì)空運(yùn)；通過(guò)自衛(wèi)隊(duì)幫助開辟緊急交通路線，清除障礙車輛，確保緊急狀況下的道路暢通。此外，依據(jù)1995年9月1日修訂的《災(zāi)害對(duì)策基本法》，為確保緊急車輛的通行，警察有命令駕駛?cè)瞬扇”匾胧?，甚至在不得己時(shí)有限度越權(quán)的處置權(quán)利（如警察不在現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，自衛(wèi)隊(duì)、消防隊(duì)員可替代警察行使此權(quán)）。

（三）強(qiáng)化系統(tǒng)性減災(zāi)措施

日本政府高度重視系統(tǒng)性減災(zāi)措施，將減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)納入國(guó)家各部門政策、規(guī)劃和項(xiàng)目中，以及國(guó)際和雙邊關(guān)系中，在以下幾個(gè)方面可以得到體現(xiàn)：

一是大力支持巨災(zāi)防范和應(yīng)對(duì)方面的科技研究，努力提升全社會(huì)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。日本政府大力支持巨災(zāi)應(yīng)對(duì)方面的科技攻關(guān)，積極開展1995年神戶大地震、2004年印度洋海嘯和2008年汶川地震等國(guó)內(nèi)外巨災(zāi)的專門研究。早在2001年日本的多家災(zāi)害研究機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)日本會(huì)在10-15年內(nèi)發(fā)生地震、海嘯等巨災(zāi)的概率非常高。2006年拍攝完成的《日本沉沒》，影片中設(shè)定的大地震引發(fā)的海嘯造成日本列島被淹沒的場(chǎng)景，就是在眾多日本災(zāi)害專家研判基礎(chǔ)上加工形成的。

二是將巨災(zāi)應(yīng)對(duì)融入到社會(huì)管理和城市建設(shè)中。日本政府把災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急體系建設(shè)納入到城市建設(shè)和日常社會(huì)管理中，通過(guò)完善城市防災(zāi)減災(zāi)的系統(tǒng)規(guī)劃，構(gòu)建城市綜合防災(zāi)圈，加強(qiáng)學(xué)校、醫(yī)院、警察等重要公共部門建筑設(shè)施的抗震設(shè)防能力，設(shè)置阻止火勢(shì)阻燃帶和避難疏散線路，建設(shè)防災(zāi)指揮和物資儲(chǔ)備基地、防災(zāi)公園、安全教育館、社區(qū)消防儲(chǔ)水池等系列措施，強(qiáng)化城市綜合防災(zāi)體系。

三是制定巨災(zāi)情況下的業(yè)務(wù)可持續(xù)性計(jì)劃。所謂業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃（BCP）是通過(guò)事先分析組織潛在的各類威脅，進(jìn)而制定和實(shí)施一系列備災(zāi)措施，確保組織在巨災(zāi)應(yīng)對(duì)中能夠迅速恢復(fù)關(guān)鍵業(yè)務(wù)，從而保障組織整體業(yè)務(wù)的持續(xù)性運(yùn)營(yíng)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃是在傳統(tǒng)防災(zāi)對(duì)策的基礎(chǔ)上，分析和研究災(zāi)害發(fā)生時(shí)“應(yīng)該優(yōu)先恢復(fù)哪些關(guān)鍵業(yè)務(wù)”的措施，系統(tǒng)評(píng)估這些關(guān)鍵業(yè)務(wù)“在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)可以恢復(fù)到什么程度”，并以此來(lái)制定對(duì)策的具體內(nèi)容。2010年6月，中央政府的各省廳和都道府縣全部制定了業(yè)務(wù)可持續(xù)性計(jì)劃。

四是定期開展巨災(zāi)應(yīng)急演習(xí)?！稙?zāi)害對(duì)策基本法》規(guī)定了政府開展防災(zāi)演習(xí)的職責(zé)。為了在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)各種演習(xí)，中央防災(zāi)會(huì)議還專門制定年度“綜合防災(zāi)演習(xí)計(jì)劃”，該計(jì)劃規(guī)定實(shí)施演習(xí)的基本標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建了綜合防災(zāi)演習(xí)框架，在每年9月1日防災(zāi)日，全國(guó)各地都要在災(zāi)害管理部門協(xié)助下開展防災(zāi)演習(xí)。比如，2003年以來(lái)，每年在首相官邸舉行所有內(nèi)閣大臣參加的巨災(zāi)應(yīng)急指揮演練，假定的場(chǎng)景是東海、東南海、南海地震同時(shí)發(fā)生，造成25000人死亡（其中海嘯死亡9100人），毀壞建筑55萬(wàn)棟情況。近年來(lái)，類似角色扮演模擬的防災(zāi)演習(xí)理念被引進(jìn)到實(shí)際演習(xí)中，參與者不再被告知任何信息，一旦進(jìn)入演習(xí)必須做出迅速判斷和響應(yīng)。

五是建立國(guó)際救援隊(duì)接受制度。日本積極尋求在亞太地區(qū)開展巨災(zāi)互助合作，為實(shí)現(xiàn)能迅速到達(dá)受災(zāi)地的目的，日本外務(wù)省、國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）及相關(guān)省廳，針對(duì)更加具體的緊急請(qǐng)求事項(xiàng)，建立一系列相關(guān)制度。根據(jù)修正后的接受海外救援相關(guān)法律，在發(fā)生巨災(zāi)且有必要接受大規(guī)模救助時(shí)，外務(wù)大臣與防衛(wèi)大臣可以直接決定接受相關(guān)應(yīng)急救援隊(duì)伍。此外，2001年以來(lái)日韓開始逐步建立防災(zāi)救災(zāi)信息交換、相互派遣災(zāi)害管理人員、巨災(zāi)條件下協(xié)同救援等制度。還有，日本防衛(wèi)省和美國(guó)國(guó)防部在《美日安保條約》框架下簽署了《重大災(zāi)害相互支援協(xié)議》。

對(duì)我國(guó)的借鑒

在此次巨災(zāi)應(yīng)對(duì)中，日本政府在有效避免初期更大規(guī)模人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的同時(shí)，也存在核事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和準(zhǔn)備嚴(yán)重不足、災(zāi)民生活保障不力等嚴(yán)重問(wèn)題，給日本甚至國(guó)際社會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，借鑒日本巨災(zāi)準(zhǔn)備的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)于完善我國(guó)的巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備工作有重要意義。

（一）要進(jìn)一步完善巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備制度

一是要評(píng)估日本地震海嘯及次生、衍生災(zāi)害的全面影響，系統(tǒng)研究其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。評(píng)估和跟蹤研究日本地震海嘯及次生、衍生災(zāi)害帶來(lái)的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政治、科技、外交、國(guó)家安全等方面的國(guó)際國(guó)內(nèi)影響；系統(tǒng)總結(jié)和研究其在巨災(zāi)應(yīng)急指揮、監(jiān)測(cè)預(yù)警和信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)、城市防災(zāi)規(guī)劃、核電設(shè)施規(guī)劃和管理、物資保障、能源儲(chǔ)備、應(yīng)急救援、災(zāi)害信息國(guó)際通報(bào)等準(zhǔn)備方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。二是要制定和完善國(guó)家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略。將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌考慮，在國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等重大項(xiàng)目規(guī)劃和設(shè)計(jì)中，開展針對(duì)地震、海嘯、洪水、核事故等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的綜合評(píng)估。研究和完善城市巨災(zāi)綜合防御體系建設(shè)。建立與應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的國(guó)家應(yīng)急管理體制機(jī)制和綜合物資保障體系。建立國(guó)家災(zāi)害即時(shí)信息發(fā)布網(wǎng)。加快建立政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制。健全政府主導(dǎo)、專家參與、權(quán)威有效、快速便捷的災(zāi)害科普宣教機(jī)制。三是建立國(guó)家巨災(zāi)應(yīng)急演練制度。在評(píng)估國(guó)家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)災(zāi)害管理工作的實(shí)際特點(diǎn)，建立和完善國(guó)家巨災(zāi)應(yīng)急管理定期演習(xí)制度，開展中央、跨省、跨部門的巨災(zāi)應(yīng)對(duì)演練，查找巨災(zāi)應(yīng)對(duì)工作中的薄弱環(huán)節(jié)，提升中央和地方間、各部門間、軍地間的應(yīng)急協(xié)調(diào)和支持支援能力，提高中高級(jí)公務(wù)員應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的實(shí)戰(zhàn)能力。

（二）加強(qiáng)巨災(zāi)防范和應(yīng)對(duì)國(guó)際合作

目前，重大災(zāi)害的國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)日益增加，各國(guó)都面臨提升巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)能力的迫切任務(wù)。對(duì)中國(guó)而言，加強(qiáng)國(guó)際巨災(zāi)應(yīng)對(duì)合作，積極參與國(guó)際重大救援活動(dòng)，有利于展示關(guān)心世界、關(guān)愛人類的形象，有助于充分借鑒巨災(zāi)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有助于和諧世界的構(gòu)建。這就需要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，積極開展聯(lián)合國(guó)框架下的巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備工作，爭(zhēng)取在國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)工作中發(fā)揮更大作用；加強(qiáng)與其他國(guó)際組織、非政府組織的防災(zāi)減災(zāi)合作，重點(diǎn)加強(qiáng)在“金磚五國(guó)”、上海合作組織、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、東亞范圍和框架內(nèi)的防災(zāi)減災(zāi)合作，研究和建立相應(yīng)的巨災(zāi)救援合作機(jī)制；積極開展防災(zāi)減災(zāi)的多邊、雙邊合作，研究和建立與東盟、日、韓等周邊國(guó)際組織和國(guó)家的防災(zāi)減災(zāi)合作的更有效渠道和內(nèi)容，努力拓展與發(fā)展中國(guó)家的防災(zāi)減災(zāi)方面的合作渠道和內(nèi)容；加強(qiáng)在災(zāi)害管理、減災(zāi)技術(shù)、信息共享等方面的國(guó)際交流與合作；促進(jìn)大陸與港、澳、臺(tái)間的防災(zāi)減災(zāi)方面的交流和協(xié)作；盡快完善接受和派遣大規(guī)模海外救援隊(duì)伍實(shí)施救援的相關(guān)制度；建立和完善國(guó)內(nèi)民間組織參與國(guó)際防災(zāi)救災(zāi)工作的相關(guān)制度。

（作者系國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心講師）