改革強(qiáng)勢(shì)政府關(guān)鍵:注重頂層設(shè)計(jì)

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改革強(qiáng)勢(shì)政府關(guān)鍵:注重頂層設(shè)計(jì)

由于這種政府實(shí)質(zhì)性改革進(jìn)展遲緩,政府轉(zhuǎn)型落后于社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌,政府的強(qiáng)勢(shì)依然如故,“市場(chǎng)化”與“行政化”的內(nèi)在沖突加劇,從而使公共治理面臨新的挑戰(zhàn)早在2003年,在中國(guó)面臨深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的背景下,不少學(xué)者就提出,政府不可避免地要經(jīng)歷一場(chǎng)深刻的轉(zhuǎn)型變革。后來(lái)筆者把這種轉(zhuǎn)型概括為:從傳統(tǒng)的管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府;從單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府,轉(zhuǎn)向公共治理型政府。綜觀這幾年來(lái)社會(huì)實(shí)踐狀況,再一次驗(yàn)證了這一轉(zhuǎn)型的緊迫性和發(fā)展趨勢(shì)。

政府的強(qiáng)勢(shì)依然如故

政府自身改革,就像人們常說(shuō)的,就像一個(gè)人舉起右手,拿著刀,砍自己的左胳臂一樣,十分痛苦。從中國(guó)政府自身改革的實(shí)踐來(lái)看,造成這種艱難性的因素至少有三個(gè)方面:一是每一次政府改革,從表面上看都有機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量的增減,但最關(guān)鍵的則是權(quán)力格局和權(quán)力關(guān)系的重新調(diào)整和分配。增加一個(gè)部門(mén)的權(quán)力容易,但任何意義上剝奪權(quán)利,都會(huì)引起一系列反彈。二是政府自身改革在權(quán)力關(guān)系和權(quán)力格局調(diào)整和重新分配的后面,隱藏的是利益關(guān)系和利益格局的重新調(diào)整和分配。在權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化比較普遍的狀態(tài)下,調(diào)整、協(xié)調(diào)部門(mén)之間的利益關(guān)系不僅非常困難,而且還會(huì)引起部門(mén)的抵觸。三是政府自身改革對(duì)所有公務(wù)人員來(lái)說(shuō),幾乎是面臨新的職業(yè)選擇。因?yàn)樵诰?jiǎn)行政人員的過(guò)程中,誰(shuí)都可能成為被分流的對(duì)象,比如,部門(mén)撤消、合并,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少等,都使一些擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行政人員也會(huì)面臨新的職業(yè)選擇,在目前絕大多數(shù)公務(wù)人員不愿意主動(dòng)離開(kāi)政府的情況下,每次政府自身改革引起公務(wù)人員的心理反感、抵觸是比較普遍和正常的。

由于這種政府實(shí)質(zhì)性改革進(jìn)展遲緩,政府轉(zhuǎn)型落后于社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌,政府的強(qiáng)勢(shì)依然如故,“市場(chǎng)化”與“行政化”的內(nèi)在沖突加劇,從而使公共治理面臨新的挑戰(zhàn)。需要指出的是,在中國(guó)市場(chǎng)化改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立過(guò)程中,政府扮演了重要角色,發(fā)揮了很大作用。目前的政府管理,無(wú)論從組織架構(gòu)、管理方式、運(yùn)行機(jī)制等,與計(jì)劃體制下相比,都發(fā)生了歷史性的變化。在充分肯定政府作用的同時(shí),也應(yīng)該看到目前政府自身存在的問(wèn)題。如果政府依然強(qiáng)勢(shì)不改,扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的角色,實(shí)際上有少數(shù)地方已經(jīng)把“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心變?yōu)橐訥DP為中心”,忽視或者淡化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù),甚至繼續(xù)把大量的公共財(cái)政資金投資于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,繼續(xù)強(qiáng)化政府的行政審批色彩,其結(jié)果,不僅會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)作用和行政權(quán)之間的扭曲,引發(fā)政府行為的紊亂,助長(zhǎng)權(quán)力行使的非理性,而且還有可能引發(fā)民眾對(duì)政府的不信任,使政府的公信力大大下降。

政府職能轉(zhuǎn)變遲緩的問(wèn)題,依然是我們政府管理中面臨的最大問(wèn)題。有人認(rèn)為,政府職能轉(zhuǎn)變中的一些深層次問(wèn)題非但沒(méi)有得到有效解決,而且政府職能的“越位”、“錯(cuò)位”、“不到位”的問(wèn)題似乎仍然普遍地存在。以至于使政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題,成為各級(jí)政府最感到頭痛的“頑癥”,至今還在困擾著我們。

中國(guó)改革的發(fā)生邏輯

從改革的發(fā)展邏輯看,中國(guó)的改革是以政治上的撥亂反正起步、以經(jīng)濟(jì)體制改革為主干展開(kāi)的。盡管改革的內(nèi)容廣泛,涉及領(lǐng)域眾多,但其他改革為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)或開(kāi)辟道路的特征還是很明顯的。然而,到了2005年后,情況似乎發(fā)生了某些變化,其重要表現(xiàn)就是,在經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)過(guò)程中,遇到的阻力越來(lái)越大,一些深層次問(wèn)題的解決,也越來(lái)越困難?;诖?,早在2005年中央在制定“十一五”規(guī)劃時(shí),做出了“未來(lái)行政管理體制改革,將成為全面深化改革和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的關(guān)鍵”的判斷。這意味著,改革的發(fā)展邏輯發(fā)生了明顯變化,政府改革被歷史性地提上了重要議程。

從改革的內(nèi)在結(jié)構(gòu)看,中國(guó)的改革無(wú)疑是全方位改革,包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化四位一體。但是隨著改革的深入,人們?cè)趯?shí)踐中明顯地感受到改革的內(nèi)在結(jié)構(gòu)有明顯的不匹配、不平衡的問(wèn)題。其中社會(huì)改革的短板效應(yīng)尤為明顯。因?yàn)?,?dāng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)改革不能跟上經(jīng)濟(jì)改革的步伐,即使再好的經(jīng)濟(jì)改革方案,也許都無(wú)法在一定社會(huì)環(huán)境中去實(shí)施。如何使改革內(nèi)在的結(jié)構(gòu)更加合理、平衡,成為進(jìn)一步深化改革的關(guān)鍵所在。

從目前我國(guó)改革的實(shí)際狀態(tài)來(lái)看,也同樣證明了這一點(diǎn):一方面,我們已經(jīng)建立起中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義法律體系;另一方面,市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用似乎還沒(méi)有完全確立起來(lái),政府過(guò)多運(yùn)用行政手段配置資源的問(wèn)題依然存在。一方面我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就,中國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體;另一方面我們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展方面付出的資源、環(huán)境代價(jià)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題,使傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以繼續(xù),轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式刻不容緩。一方面所有中國(guó)民眾從改革中獲得了巨大實(shí)惠,生活水平大幅度提高;另一方面收入分配不公、城鄉(xiāng)差距、貧富差距、行業(yè)差距、區(qū)域差距過(guò)大等引發(fā)的民生問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題,也在困擾著我們。一方面我們的政府管理經(jīng)過(guò)多次改革已經(jīng)發(fā)生了歷史性變化,但政府自身存在一些深層次問(wèn)題如權(quán)力濫用、腐敗等現(xiàn)象,也影響政府的形象和公信力。

所有這些,都清楚地告訴我們,中國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)歷史性的攻堅(jiān)階段,下一步中國(guó)的改革如何發(fā)展,包括重構(gòu)改革的共識(shí)、改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)、改革的策略選擇以及改革的優(yōu)先排序等諸多問(wèn)題,都需要我們進(jìn)行系統(tǒng)的思考,運(yùn)用頂層設(shè)計(jì)理念審視、謀劃未來(lái)中國(guó)的改革。

行政管理體制改革取得實(shí)質(zhì)性突破的關(guān)鍵

2005年7月,筆者曾在國(guó)務(wù)院辦公廳創(chuàng)辦的《信息化建設(shè)》雜志上,發(fā)表過(guò)一篇訪談文章,文章的標(biāo)題是《電子政務(wù)需要“頂層設(shè)計(jì)”》。文章除了闡述電子政務(wù)“頂層設(shè)計(jì)”基本內(nèi)涵等外,主要強(qiáng)調(diào)我國(guó)在電子政務(wù)建設(shè)中堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)的重要性。沒(méi)想到,在若干年后的“十二五”規(guī)劃中,也突出強(qiáng)調(diào)了對(duì)改革的頂層設(shè)計(jì)。仔細(xì)想來(lái),中央在這個(gè)時(shí)候突出改革的頂層設(shè)計(jì),既在情理之中,也體現(xiàn)了高層的戰(zhàn)略思維。

所謂改革的頂層設(shè)計(jì),實(shí)際就是對(duì)未來(lái)中國(guó)改革的整體謀劃,也是從人民的最高利益出發(fā),對(duì)改革的發(fā)展邏輯和改革內(nèi)在結(jié)構(gòu)關(guān)系在新形勢(shì)下的再認(rèn)識(shí)。在此基礎(chǔ)上,站在國(guó)家的層面,對(duì)制約我國(guó)未來(lái)改革發(fā)展的全局性、關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行頂層判斷,提出解決的整體思路和框架,以此作為規(guī)范各類(lèi)具體改革的標(biāo)桿,作為制定具體改革政策的依據(jù),從而最大限度地化解改革的阻力,降低改革的風(fēng)險(xiǎn),確保改革的順利推進(jìn)。這大概就是“十二五”規(guī)劃中之所以要強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)的原因吧!

在一些人看來(lái),政府自身的改革,只有通過(guò)行政體制內(nèi)部的革故鼎新,扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn),敢于動(dòng)真格的,就可能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但在筆者看來(lái),在中國(guó)現(xiàn)行的體制框架下,在政府自身改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn),僅僅在行政體制內(nèi)部進(jìn)行,大概已經(jīng)很難奏效。這樣的改革策略和路徑選擇,也許正是我們以往政府改革陷入某種困境的原因之一。而中國(guó)政府自身改革要獲得成功,必須有新的思路和策略,這就是:要注重頂層設(shè)計(jì)。否則我國(guó)政府自身改革,很難避免低效率的重復(fù)。

中國(guó)的改革雖然取得了巨大成就,但是我們面臨的問(wèn)題依然嚴(yán)峻。具體說(shuō),無(wú)論是改革的發(fā)展邏輯、改革的內(nèi)在結(jié)構(gòu),還是改革面臨的問(wèn)題等,都需要我們通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),解決一些帶有戰(zhàn)略性、全局性的問(wèn)題,從而使攻堅(jiān)階段的改革有實(shí)質(zhì)性突破,否則,一旦改革真的進(jìn)入一個(gè)相對(duì)停滯的“膠著期”,就會(huì)增加改革的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

責(zé)任編輯:郭浩校對(duì):佘小莉最后修改:
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