由于這種政府實(shí)質(zhì)性改革進(jìn)展遲緩，政府轉(zhuǎn)型落后于社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌，政府的強(qiáng)勢(shì)依然如故，“市場(chǎng)化”與“行政化”的內(nèi)在沖突加劇，從而使公共治理面臨新的挑戰(zhàn)早在2003年，在中國(guó)面臨深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的背景下，不少學(xué)者就提出，政府不可避免地要經(jīng)歷一場(chǎng)深刻的轉(zhuǎn)型變革。后來(lái)筆者把這種轉(zhuǎn)型概括為：從傳統(tǒng)的管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府;從單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，轉(zhuǎn)向公共治理型政府。綜觀這幾年來(lái)社會(huì)實(shí)踐狀況，再一次驗(yàn)證了這一轉(zhuǎn)型的緊迫性和發(fā)展趨勢(shì)。

政府的強(qiáng)勢(shì)依然如故

政府自身改革，就像人們常說(shuō)的，就像一個(gè)人舉起右手，拿著刀，砍自己的左胳臂一樣，十分痛苦。從中國(guó)政府自身改革的實(shí)踐來(lái)看，造成這種艱難性的因素至少有三個(gè)方面：一是每一次政府改革，從表面上看都有機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量的增減，但最關(guān)鍵的則是權(quán)力格局和權(quán)力關(guān)系的重新調(diào)整和分配。增加一個(gè)部門(mén)的權(quán)力容易，但任何意義上剝奪權(quán)利，都會(huì)引起一系列反彈。二是政府自身改革在權(quán)力關(guān)系和權(quán)力格局調(diào)整和重新分配的后面，隱藏的是利益關(guān)系和利益格局的重新調(diào)整和分配。在權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化比較普遍的狀態(tài)下，調(diào)整、協(xié)調(diào)部門(mén)之間的利益關(guān)系不僅非常困難，而且還會(huì)引起部門(mén)的抵觸。三是政府自身改革對(duì)所有公務(wù)人員來(lái)說(shuō)，幾乎是面臨新的職業(yè)選擇。因?yàn)樵诰?jiǎn)行政人員的過(guò)程中，誰(shuí)都可能成為被分流的對(duì)象，比如，部門(mén)撤消、合并，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少等，都使一些擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行政人員也會(huì)面臨新的職業(yè)選擇，在目前絕大多數(shù)公務(wù)人員不愿意主動(dòng)離開(kāi)政府的情況下，每次政府自身改革引起公務(wù)人員的心理反感、抵觸是比較普遍和正常的。

由于這種政府實(shí)質(zhì)性改革進(jìn)展遲緩，政府轉(zhuǎn)型落后于社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌，政府的強(qiáng)勢(shì)依然如故，“市場(chǎng)化”與“行政化”的內(nèi)在沖突加劇，從而使公共治理面臨新的挑戰(zhàn)。需要指出的是，在中國(guó)市場(chǎng)化改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立過(guò)程中，政府扮演了重要角色，發(fā)揮了很大作用。目前的政府管理，無(wú)論從組織架構(gòu)、管理方式、運(yùn)行機(jī)制等，與計(jì)劃體制下相比，都發(fā)生了歷史性的變化。在充分肯定政府作用的同時(shí)，也應(yīng)該看到目前政府自身存在的問(wèn)題。如果政府依然強(qiáng)勢(shì)不改，扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的角色，實(shí)際上有少數(shù)地方已經(jīng)把“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心變?yōu)橐訥DP為中心”，忽視或者淡化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)，甚至繼續(xù)把大量的公共財(cái)政資金投資于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，繼續(xù)強(qiáng)化政府的行政審批色彩，其結(jié)果，不僅會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)作用和行政權(quán)之間的扭曲，引發(fā)政府行為的紊亂，助長(zhǎng)權(quán)力行使的非理性，而且還有可能引發(fā)民眾對(duì)政府的不信任，使政府的公信力大大下降。

政府職能轉(zhuǎn)變遲緩的問(wèn)題，依然是我們政府管理中面臨的最大問(wèn)題。有人認(rèn)為，政府職能轉(zhuǎn)變中的一些深層次問(wèn)題非但沒(méi)有得到有效解決，而且政府職能的“越位”、“錯(cuò)位”、“不到位”的問(wèn)題似乎仍然普遍地存在。以至于使政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題，成為各級(jí)政府最感到頭痛的“頑癥”，至今還在困擾著我們。

中國(guó)改革的發(fā)生邏輯

從改革的發(fā)展邏輯看，中國(guó)的改革是以政治上的撥亂反正起步、以經(jīng)濟(jì)體制改革為主干展開(kāi)的。盡管改革的內(nèi)容廣泛，涉及領(lǐng)域眾多，但其他改革為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)或開(kāi)辟道路的特征還是很明顯的。然而，到了2005年后，情況似乎發(fā)生了某些變化，其重要表現(xiàn)就是，在經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)過(guò)程中，遇到的阻力越來(lái)越大，一些深層次問(wèn)題的解決，也越來(lái)越困難?；诖耍缭?005年中央在制定“十一五”規(guī)劃時(shí)，做出了“未來(lái)行政管理體制改革，將成為全面深化改革和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的關(guān)鍵”的判斷。這意味著，改革的發(fā)展邏輯發(fā)生了明顯變化，政府改革被歷史性地提上了重要議程。

從改革的內(nèi)在結(jié)構(gòu)看，中國(guó)的改革無(wú)疑是全方位改革，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化四位一體。但是隨著改革的深入，人們?cè)趯?shí)踐中明顯地感受到改革的內(nèi)在結(jié)構(gòu)有明顯的不匹配、不平衡的問(wèn)題。其中社會(huì)改革的短板效應(yīng)尤為明顯。因?yàn)?，?dāng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)改革不能跟上經(jīng)濟(jì)改革的步伐，即使再好的經(jīng)濟(jì)改革方案，也許都無(wú)法在一定社會(huì)環(huán)境中去實(shí)施。如何使改革內(nèi)在的結(jié)構(gòu)更加合理、平衡，成為進(jìn)一步深化改革的關(guān)鍵所在。

從目前我國(guó)改革的實(shí)際狀態(tài)來(lái)看，也同樣證明了這一點(diǎn)：一方面，我們已經(jīng)建立起中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義法律體系;另一方面，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用似乎還沒(méi)有完全確立起來(lái)，政府過(guò)多運(yùn)用行政手段配置資源的問(wèn)題依然存在。一方面我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就，中國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體;另一方面我們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展方面付出的資源、環(huán)境代價(jià)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，使傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以繼續(xù)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式刻不容緩。一方面所有中國(guó)民眾從改革中獲得了巨大實(shí)惠，生活水平大幅度提高;另一方面收入分配不公、城鄉(xiāng)差距、貧富差距、行業(yè)差距、區(qū)域差距過(guò)大等引發(fā)的民生問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，也在困擾著我們。一方面我們的政府管理經(jīng)過(guò)多次改革已經(jīng)發(fā)生了歷史性變化，但政府自身存在一些深層次問(wèn)題如權(quán)力濫用、腐敗等現(xiàn)象，也影響政府的形象和公信力。

所有這些，都清楚地告訴我們，中國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)歷史性的攻堅(jiān)階段，下一步中國(guó)的改革如何發(fā)展，包括重構(gòu)改革的共識(shí)、改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)、改革的策略選擇以及改革的優(yōu)先排序等諸多問(wèn)題，都需要我們進(jìn)行系統(tǒng)的思考，運(yùn)用頂層設(shè)計(jì)理念審視、謀劃未來(lái)中國(guó)的改革。

行政管理體制改革取得實(shí)質(zhì)性突破的關(guān)鍵

2005年7月，筆者曾在國(guó)務(wù)院辦公廳創(chuàng)辦的《信息化建設(shè)》雜志上，發(fā)表過(guò)一篇訪談文章，文章的標(biāo)題是《電子政務(wù)需要“頂層設(shè)計(jì)”》。文章除了闡述電子政務(wù)“頂層設(shè)計(jì)”基本內(nèi)涵等外，主要強(qiáng)調(diào)我國(guó)在電子政務(wù)建設(shè)中堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)的重要性。沒(méi)想到，在若干年后的“十二五”規(guī)劃中，也突出強(qiáng)調(diào)了對(duì)改革的頂層設(shè)計(jì)。仔細(xì)想來(lái)，中央在這個(gè)時(shí)候突出改革的頂層設(shè)計(jì)，既在情理之中，也體現(xiàn)了高層的戰(zhàn)略思維。

所謂改革的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)際就是對(duì)未來(lái)中國(guó)改革的整體謀劃，也是從人民的最高利益出發(fā)，對(duì)改革的發(fā)展邏輯和改革內(nèi)在結(jié)構(gòu)關(guān)系在新形勢(shì)下的再認(rèn)識(shí)。在此基礎(chǔ)上，站在國(guó)家的層面，對(duì)制約我國(guó)未來(lái)改革發(fā)展的全局性、關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行頂層判斷，提出解決的整體思路和框架，以此作為規(guī)范各類具體改革的標(biāo)桿，作為制定具體改革政策的依據(jù)，從而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的風(fēng)險(xiǎn)，確保改革的順利推進(jìn)。這大概就是“十二五”規(guī)劃中之所以要強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)的原因吧!

在一些人看來(lái)，政府自身的改革，只有通過(guò)行政體制內(nèi)部的革故鼎新，扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)，敢于動(dòng)真格的，就可能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但在筆者看來(lái)，在中國(guó)現(xiàn)行的體制框架下，在政府自身改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，僅僅在行政體制內(nèi)部進(jìn)行，大概已經(jīng)很難奏效。這樣的改革策略和路徑選擇，也許正是我們以往政府改革陷入某種困境的原因之一。而中國(guó)政府自身改革要獲得成功，必須有新的思路和策略，這就是：要注重頂層設(shè)計(jì)。否則我國(guó)政府自身改革，很難避免低效率的重復(fù)。

中國(guó)的改革雖然取得了巨大成就，但是我們面臨的問(wèn)題依然嚴(yán)峻。具體說(shuō)，無(wú)論是改革的發(fā)展邏輯、改革的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，還是改革面臨的問(wèn)題等，都需要我們通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，解決一些帶有戰(zhàn)略性、全局性的問(wèn)題，從而使攻堅(jiān)階段的改革有實(shí)質(zhì)性突破，否則，一旦改革真的進(jìn)入一個(gè)相對(duì)停滯的“膠著期”，就會(huì)增加改革的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。