這次“大部制”改革，是改革開放以來第六次大規(guī)模的政府改革。

這次改革的背景是什么？

經(jīng)過30年的改革開放，我們的政府改革取得了很大的成就，政府已由一個適應(yīng)計劃經(jīng)濟的政府，整體轉(zhuǎn)向大體適應(yīng)市場經(jīng)濟的政府。為什么還要進行大規(guī)模的改革呢？我覺得從背景來看有以下兩個方面問題值得我們思考：政府管理所面臨的外部環(huán)境發(fā)生了重大變化；政府自身的管理運行過程中存在一些深層次的問題。

政府管理的外部環(huán)境發(fā)生了什么變化呢？我認(rèn)為，目前政府管理的外部環(huán)境，有四個基本特點：一是中國的改革發(fā)展取得了巨大的成就，但是人們對改革的認(rèn)同度有所下降。二是中國經(jīng)濟在持續(xù)快速發(fā)展，但付出了過多的資源和環(huán)境代價。三是中國社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌在快速推進，但積聚了大量的社會沖突、社會矛盾。四是中國在國際社會的影響力越來越大，在世界上有了更多的話語權(quán)，但同時也不斷被世界誤解、誤讀，以至于讓人感受到，在中國舉辦奧運會之前，在情緒層面、價值層面上，和西方發(fā)達國家形成了尖銳的對立。

我認(rèn)為這四個特點，大體反映了目前政府公共管理面臨的外部環(huán)境所發(fā)生的變化。以第四點為例，為什么中國改革發(fā)展取得了巨大成就，中國本來想通過奧運會向世界交上一份完美的答卷——融入世界，但是實際結(jié)果卻不盡然？這很值得我們思考。對這一問題，我想至少有三種解讀。

第一種解讀，西方發(fā)達國家不斷誤解中國，不排除發(fā)動顏色革命的可能。當(dāng)中國這樣一個共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會主義大國走上改革開放道路的時候，發(fā)達國家拍手稱快，他們的潛臺詞是：這個國家只要選擇市場經(jīng)濟，只要走市場經(jīng)濟道路，政治上的改變是遲早的事，遲早要向西方靠攏。但是這些年來中國在經(jīng)濟上快速發(fā)展，市場經(jīng)濟體制不斷推進，但在政治上依然我行我素，沒有改弦易轍的跡象，這在某種程度上激怒了西方。于是，過去說你的制度是要崩潰的，現(xiàn)在說你的制度是非常危險的。所以雖然我們一再向國際承諾，中國要和平崛起，可是得到的卻不是包容、理解，而是一片“中國威脅論”的質(zhì)疑。所以說包括干擾奧運火炬?zhèn)鬟f、歪曲報道西藏暴亂等一系列舉動，不排除在中國策劃一場顏色革命的動機。

第二種解讀，這可能是一場經(jīng)濟戰(zhàn)、貨幣戰(zhàn)。干擾奧運火炬?zhèn)鬟f，歪曲報道西藏暴亂，不過是一些西方國家綁架了中國的兩個“人質(zhì)”，目的是讓中國為西方的這次經(jīng)濟衰退買單。美元大幅度貶值，中國外匯儲備損失慘重；人民幣對外升值，對內(nèi)貶值（這是非常少有的現(xiàn)象）；高油價，等等，這些因素都直接打擊中國經(jīng)濟，特別是打擊中國的出口。當(dāng)中國的企業(yè)不能適應(yīng)這種人民幣升值、石油高價的時候，就可能紛紛倒閉，給西方國家的企業(yè)提供機會。也就是說，政治上的現(xiàn)象可能僅僅是表象，真正問題可能是一場經(jīng)濟戰(zhàn)、貨幣戰(zhàn)。

第三種解讀，對中國近十多年來的快速崛起，發(fā)達國家難以在心理上接受和認(rèn)可。過去都是西方主導(dǎo)世界，現(xiàn)在中國在世界上影響力越來越大，西方發(fā)達國家難以在心理上做出調(diào)整。當(dāng)然我認(rèn)為中國也存在心理調(diào)整問題。我們不要指望崛起的時候世界都為你唱贊歌，這是不可能的事情。

這三種因素究竟以哪種因素為主，還是三種因素綜合起作用，還有待于觀察。但所有這些都說明，我們的政府面臨的外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了非常大的變化，這對政府的公共治理、管理能力是一個前所未有的考驗。

第二個方面，從政府自身來講，我們過去的改革并沒有解決深層次問題。2005年制定“十一五”戰(zhàn)略規(guī)劃的時候，中央做出了一個很重要的判斷，當(dāng)時或許還沒有引起更多人的關(guān)注。這個判斷就是一句話：未來行政管理體制改革將成為全面深化改革、擴大對外開放的關(guān)鍵。我認(rèn)為，這個判斷實際上帶有戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的意義。如果說過去二十多年我們一直是以經(jīng)濟體制改革為主導(dǎo)進行改革的話，那么，越到后來，政府似乎越成為社會矛盾的中心。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，不是因為過去我們的政府沒轉(zhuǎn)變、沒改革，而是因為過去的改革解決的大部分是表層的問題，一些深層次問題還沒有解決好。

那么，目前我們的政府究竟還存在哪些深層次問題呢？

第一，政府整體上面臨著結(jié)構(gòu)不合理的問題。表現(xiàn)在三個方面：一是行政結(jié)構(gòu)不合理，部門設(shè)置過多，特別是管理經(jīng)濟和社會的部門設(shè)置過多，導(dǎo)致職能交叉重疊，多頭管理。這種部門設(shè)置、組織結(jié)構(gòu)助長了而不是弱化了部門利益。二是黨政機構(gòu)有些重疊，黨有紀(jì)委，政府有監(jiān)察；黨有組織，政府有人事；黨有統(tǒng)戰(zhàn)，政府有民族事務(wù)、宗教事務(wù)管理；黨有宣傳，政府有文化。我們有兩個公共治理體系。執(zhí)政黨處在國家治理的第一線，不像西方國家那樣是隱藏在后邊的。這種組織架構(gòu)的重疊，不是單靠行政層面的改革能解決的。三是政府和社會的功能也沒有充分分化。政府官員退下來后，就到下面的行業(yè)協(xié)會等民間組織去當(dāng)管理人員。民間組織本來是社會組織，在我們這兒變成了“二政府”。這是政府和社會功能沒有分化的結(jié)果。

第二，政府的管理運行存在很多深層次問題。一是政府職能轉(zhuǎn)變明顯滯后。1984年提出政企分開的目標(biāo)，1988年提出轉(zhuǎn)變政府職能的改革目標(biāo)，一個經(jīng)過了24年，一個經(jīng)過了20年，到現(xiàn)在仍然沒有一個很好的結(jié)果，很令人深思。二是行政審批事項太多。任何一個國家都有審批，都有許可，但很少有國家像中國這樣，審批范圍這么寬，審批事項這么多，審批程序如此不規(guī)范，審批中的自由裁量權(quán)這么大，審批中的暗箱操作這么多。有人說這種審批結(jié)構(gòu)是中國由計劃走向市場過程中政府管理出現(xiàn)的一個怪胎，我大體認(rèn)同這種看法。過多的審批權(quán)不知害了多少官員，包括很多高官。三是社會管理、公共服務(wù)薄弱，直接的反映就是民生問題。計劃經(jīng)濟體制下的民生問題也沒有像現(xiàn)在這樣突出。民生問題首先從兩億農(nóng)民工這里表現(xiàn)出來，從幾千萬下崗職工這里表現(xiàn)出來。民生問題突出，不是因為國家沒有發(fā)展，不是因為國家財政沒有增長。2007年我國預(yù)算內(nèi)財政收入達到5萬億元，各級政府還大約有1.6萬億元的預(yù)算外財政收入，兩項加起來是6.6萬億元，國家財政和1980年的3000億元相比，翻了二十多倍，為什么老百姓看病難、上學(xué)難、住房難問題還這么突出呢？這說明制度供給沒跟進，社會管理特別是公共服務(wù)的制度供給、政策設(shè)計沒有及時把更多的弱勢群體、老百姓涵蓋進來。

第三，政府行為問題。形式主義、官僚主義、弄虛作假、奢侈浪費、形象工程、政績工程、權(quán)錢交易等對我們政府的影響非常大，嚴(yán)重?fù)p害著民眾和政府的關(guān)系。這三大問題，從某種意義上講光靠行政改革是很難解決的。

對過去的五次改革總體的價值判斷

五次改革成就很大，但是從教訓(xùn)的角度來講，至少有三點：第一，改革有明顯的改革目標(biāo)的低效率重復(fù)。每次改革都有裁員、裁減機構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能、政企分開等目標(biāo)，但都不是很徹底。第二，行政改革孤軍深入，事業(yè)單位改革整體滯后。事業(yè)單位有130萬個，職工2900多萬人，和800萬黨政公務(wù)人員相比，這是個大頭。但是，很多地方把行政改革變成數(shù)字游戲，行政編制不夠用事業(yè)編，或把行政機構(gòu)整體轉(zhuǎn)成事業(yè)單位，表面上看行政編制減少了，實際上財政支出增加了。第三，陷入單一的行政思維，以為政府管理的問題靠行政改革能解決，若干年下來才發(fā)現(xiàn)不完全對。行政改革只能解決一部分的問題，更重要的問題和政治發(fā)生聯(lián)系。如果沒有政治層面改革的配合，沒有官員選拔制度改革的配合，行政改革只能解決表層問題，解決不了深層問題。

未來如何改革？

這次中央提出的有關(guān)行政體制改革的整體思路和框架是很明確的，這里我只想強調(diào)兩點。第一點，這次改革的目標(biāo)定位是建設(shè)服務(wù)型政府，我們首先應(yīng)把握服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵是什么。我認(rèn)為服務(wù)型政府從本質(zhì)上來說，就是一個以民眾為中心的政府，而不是以政府自身為中心的政府。這里面有四個不等式尤為重要：一是服務(wù)型政府不等于政府的公共服務(wù)職能。服務(wù)型政府整體上要反映政府的理念、宗旨、價值、目標(biāo)和追求。換句話說，政府的所作所為，都要體現(xiàn)為公眾服務(wù)的理念，要寓管理于服務(wù)之中。二是公共服務(wù)不等于基本公共服務(wù)。公共服務(wù)范圍很寬，但是基本公共服務(wù)更體現(xiàn)政府的責(zé)任。我舉個例子，教育是公共服務(wù)，但是九年義務(wù)教育就是基本公共服務(wù)。九年義務(wù)教育政府不但要提供，而且要拿錢，不能向老百姓收錢。三是公共服務(wù)均等化不等于公共服務(wù)平均化。公共服務(wù)均等化概念主要指的是機會均等、制度均等，而不是平均主義大鍋飯。四是公共服務(wù)體系建設(shè)不等于公共服務(wù)邊界范圍的確定。公共服務(wù)體系建設(shè)還包括很多內(nèi)容，包括公共服務(wù)提供的方式、手段等，邊界范圍的選擇只是其中之一。

第二點，中國的行政體制改革要想持續(xù)深入，解決結(jié)構(gòu)性的問題，真正有突破，我認(rèn)為關(guān)鍵是要解放思想。必須對現(xiàn)行體制——包括行政體制、政治體制進行深刻的變革。如果不在這個層面上邁出關(guān)鍵步伐，我認(rèn)為我們的體制在國際上一直會受到非常大的壓力，我們的生存空間會越來越小。從這個意義上講，行政體制改革能不能取得突破，在很大程度上取決于政治體制改革的突破；而政治體制改革要推進，取決于我們的思想解放能到什么程度。

1978年那次思想解放，方向非常明確。真理標(biāo)準(zhǔn)問題的討論否定了“文化大革命”，否定了“以階級斗爭為綱”，最終使中國找到了改革開放這條道路。這是第一次思想解放。

1992年，87歲的老人鄧小平到南方考察了一圈，發(fā)表了南方談話。南方談話的核心，我認(rèn)為是兩句話：第一句是基本路線動搖不得，一百年不能動搖；第二句是市場和計劃都是發(fā)展經(jīng)濟的手段，并不決定一個國家的政治制度，資本主義可以有計劃，社會主義也可以有市場。這兩句話奠定了中國這樣的社會主義國家仍然可以搞市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)。這是第二次思想解放。

目前，從廣東開始的第三次思想解放已拉開大幕。這次思想解放要干什么，方向是什么？我的基本判斷是，表面上看，這次思想解放從落實科學(xué)發(fā)展觀切入，但它的最終落腳點不會簡單地停留在經(jīng)濟層面，必然要涉及政治層面。而政治層面需要解放思想，需要邁出關(guān)鍵步伐。我在很多地方講過，中國的政治改革有三條底線要保住：第一條是堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，第二條是堅持社會主義制度，第三條是不實行西方的三權(quán)分立。在這三條底線之上，有非常大的空間可以探索。這次可喜的是，深圳出臺了一個改革綱要，引起很高的關(guān)注。他們承諾，再過若干年，深圳的市長要差額選舉，深圳的人代會代表要直接選舉，深圳市各個局的局長都要差額選舉。我說還不夠，什么時候深圳市委書記也能差額選舉了，這個改革就有看頭了。

（作者：國家行政學(xué)院公共管理部教授、北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師）