一、我國立法工作的形勢和任務(wù)

發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，是建設(shè)中國特色社會主義的一項重要任 務(wù)。改革開放以來，我們黨對社會主義民主法制建設(shè)的認(rèn)識不斷深化，工作不斷加強。黨的十一屆三中全會總結(jié)建國以來的經(jīng)驗教訓(xùn)特別是“文化大革命”的慘痛教 訓(xùn)，作出把全黨工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來的重大決策，同時強調(diào)要發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制。鄧小平同志指出，為了保障人民民主，必須健全法 制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。他還強調(diào)，應(yīng)該集中力量制定各種必要的 法律，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。以江澤民同志為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，在改革開放的偉大實踐中豐富和發(fā)展了中國特色社會主義民主 法制建設(shè)思想。黨的十五大提出依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，明確到二○一○年形成中國特色社會主義法律體系的立法任務(wù)。黨的十六大再次重申這 一重要任務(wù)，指出發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)，強調(diào)發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、 人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，要求不斷促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。

改革開放二十多年來，在鄧小平理論和 “三個代表”重要思想指引下，在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過各方面的共同努力，我國立法工作取得了舉世矚目的巨大成就。一九八二年通過了現(xiàn)行憲法，此后又根據(jù)改 革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實踐以及形勢發(fā)展的客觀需要，先后對憲法部分內(nèi)容作了三次修改。從一九七九年初到現(xiàn)在，全國人大及其常委會通過了四百四十多件 法律、法律解釋和有關(guān)法律問題的決定，其中現(xiàn)行有效的法律有二百二十多件，國務(wù)院制定了其中現(xiàn)行有效的六百七十多件行政法規(guī)，地方人大及其常委會制定了近 萬件地方性法規(guī)，民族自治地方制定了近五百件自治條例和單行條例。經(jīng)過多年的努力，目前我國以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)初步形成。我國的 政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活的主要方面基本做到了有法可依，從根本上改變了過去那種無法可依的狀況。初步形成的中國特色社會主義法律體系，反映了我國現(xiàn) 代化建設(shè)的進(jìn)程，總結(jié)了改革開放以來的成果，有力地保障和推動了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的健康順利發(fā)展。

在充分肯定立法工作取得成 績的同時，我們也必須清醒地看到，當(dāng)前我國立法工作還不能完全適合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、社會全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢的需要，一些重要的法律亟待 研究制定，一些已經(jīng)制定的法律法規(guī)急需修改完善，一些應(yīng)與法律相配套的實施細(xì)則還沒出臺，一些法律與法律、法律與法規(guī)、法規(guī)與法規(guī)之間的矛盾或不協(xié)調(diào)問題 依然存在，等等。這些問題必須引起我們的高度重視，采取切實有效措施逐步加以解決。要充分認(rèn)清我國立法工作面臨的形勢和任務(wù)，提高對加強立法工作，提高立 法質(zhì)量重要性、緊迫性和艱巨性的認(rèn)識。立法工作關(guān)系到建設(shè)中國特色社會主義的大局，只能加強，不能削弱。之所以對我國立法形勢和任務(wù)作這樣的判斷，主要考 慮是：

第一，加強立法是依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的重要基礎(chǔ)。根據(jù)黨的十五大精神，一九九九年修憲時把實行依法治國，建設(shè)社會主義法治 國家寫入了憲法，確立了依法治國基本方略的憲法地位。依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)， 管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化。立法是國家的一項基本政治活動，是實行依法治國基 本方略的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。加強立法是依法治國題中應(yīng)有之義。我國的憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，是建設(shè)中國特色社會主義偉大實踐的總結(jié)， 是建成富強民主文明的社會主義國家的重要保障。但是，我國目前的法律體系只是初步形成，還不完善，切實加強立法工作，提高立法質(zhì)量仍然是一項重要而緊迫的 任務(wù)。要認(rèn)真研究制定急需的、基本的、條件成熟的法律法規(guī)，及時修改完善已有的法律法規(guī)，建立起符合改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)需要的、比較科學(xué)完備的、有中國 特色的社會主義法律體系，為依法治國，建設(shè)社會主義法治國家奠定基礎(chǔ)，創(chuàng)造條件。

第二，加強立法是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要。市場 經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。市場經(jīng)濟的運行，市場秩序的維系，國家對經(jīng)濟活動的宏觀調(diào)控和管理，以及生產(chǎn)、交換、分配、消費等各個環(huán)節(jié)，都需要法律的引導(dǎo)和規(guī)范。江 澤民同志曾經(jīng)明確指出，“世界經(jīng)濟的實踐證明，一個比較成熟的市場經(jīng)濟，必然要求并具有比較完備的法制。”沒有健全的社會主義法制，就不可能有完善的社會 主義市場經(jīng)濟體制。改革開放二十多年來，特別是黨的十四屆三中全會以來，我們制定了一大批有關(guān)市場經(jīng)濟的法律法規(guī)，為社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立提供 了有力的法律保障。當(dāng)前，我國進(jìn)入了深化經(jīng)濟體制改革、建設(shè)完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的重要時期。經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)處在轉(zhuǎn)軌變化之中，各種利益關(guān)系的 調(diào)整，對法制的需要更加突出、更為迫切。黨的十六屆三中全會把完善經(jīng)濟法律制度作為完善社會主義市場經(jīng)濟體制的主要任務(wù)之一，足以說明了這一點。我們要按 照依法治國的基本方略，著眼于確立制度、規(guī)范權(quán)責(zé)、保障權(quán)益，加強經(jīng)濟立法，全面推進(jìn)經(jīng)濟法制建設(shè)。要進(jìn)一步完善六個方面的法律制度，這就是：市場主體和 中介組織法律制度，產(chǎn)權(quán)法律制度，市場交易法律制度，預(yù)算、稅收、金融、投資法律制度，勞動、就業(yè)和社會保障法律制度，社會領(lǐng)域和可持續(xù)發(fā)展方面的法律制 度，為完善社會主義市場經(jīng)濟體制和建設(shè)更具活力、更加開放的經(jīng)濟體系，提供更加有力的法律保障。

第三，加強立法是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要 求。黨的十六大提出，我們要在本世紀(jì)頭二十年，集中力量，全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)，是中國特色社會主義經(jīng) 濟、政治、文化全面發(fā)展的目標(biāo)，是物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。十六大報告明確指出，全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)是四條，不僅要求我國國內(nèi)生 產(chǎn)總值二十年翻兩番，綜合國力和國際競爭力明顯增強，而且還有三條，即：（一）社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落 實，人民的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)益得到切實尊重和保障；（二）全民族的思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和健康素質(zhì)明顯提高，促進(jìn)人的全面發(fā)展；（三）可持續(xù)發(fā)展 能力不斷增強，整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進(jìn)步，迫切要求法制的完備；更加完備的社會主義法制，將有力 地保障和促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和社會進(jìn)步，它們之間有著內(nèi)在的必然聯(lián)系，是相輔相成、缺一不可的。我們現(xiàn)在強調(diào)樹立科學(xué)發(fā)展觀，堅持在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上促進(jìn)社會全 面進(jìn)步和人的全面發(fā)展，堅持在開發(fā)利用自然的過程中實現(xiàn)人與自然的和諧相處，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，所有這些都離不開法律的保障、規(guī)范和引導(dǎo)。

二、加強立法工作，提高立法質(zhì)量

加強立法工作是全國人大及其常委會的重要職責(zé)和首要任務(wù)。本屆全國人大及其常委會立法工作的目標(biāo)是基本形成中國特色社會主義法律體系。為了實現(xiàn)這個目 標(biāo)，我們反復(fù)強調(diào)提高立法質(zhì)量這個重點。這并不是說我們不重視立法的數(shù)量，而是說不要片面追求數(shù)量，真正把提高立法質(zhì)量擺在更加突出的位置，把新時期的立 法工作提高到一個新的水平。為進(jìn)一步做好立法工作，這里，我想強調(diào)六點：

第一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。 黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮 黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。黨制定的大政方針，提出的立法建議，需要通過人大的法定程序，才能成為國家意志。因此，人 大及其常委會在立法工作中必須樹立黨的觀念、政治觀念、大局觀念和群眾觀念，一切法律法規(guī)都要有利于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于鞏固和完善黨的執(zhí)政地位， 有利于社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮。立法工作必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，服從并服務(wù)于黨和國家工作的大局，自覺地使黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會一體遵 循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則，從制度上和法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，保證改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。正因為我們的憲法和法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定 的，遵守憲法和法律與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、服從人民利益是完全一致的。

第二，堅持以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)。堅持正確的指導(dǎo)思想是搞好立法工 作，形成中國特色社會主義法律體系的前提和根本保證。法律是實踐證明是正確的、成熟的、需要長期執(zhí)行的黨的路線方針的制度化、規(guī)范化和程序化。“三個代 表”重要思想全面體現(xiàn)了黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)和基本經(jīng)驗，是堅持和發(fā)展社會主義的必然要求，是馬克思主義在中國發(fā)展的最新成果，反映了最廣大 人民的共同意愿，是我們必須長期堅持的指導(dǎo)思想，是全黨全國人民在新世紀(jì)新階段繼續(xù)團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。黨的路線方針是法的靈魂。憲法和法律是黨的主 張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。因此，立法工作必須堅持以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，保證立法的正確的政治方向，使制定的法律符合先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，符 合先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，符合最廣大人民的根本利益。

第三，堅持從我國社會主義初級階段的國情出發(fā)。社會實踐是立法的基礎(chǔ)，法律是實踐經(jīng)驗的總 結(jié)。我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，現(xiàn)在達(dá)到的小康還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康。我國的生產(chǎn)力和科學(xué)教育還比較落后，實現(xiàn)工業(yè) 化和現(xiàn)代化還有很長的路要走，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還沒改變，地區(qū)差別擴大的趨勢尚未扭轉(zhuǎn)，貧困人口還為數(shù)不少，就業(yè)和社會保障壓力增大，社會穩(wěn)定始終是我們 要高度重視的問題。這是我國的基本國情。為了實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)，我們在深化改革、擴大開放、促進(jìn)發(fā)展、保持穩(wěn)定等諸方面都面臨極其繁重而艱 巨的任務(wù)，也對法律的制定和修改完善提出了新的更高的要求。因此，立法工作必須堅持從我國國情出發(fā)，從實際出發(fā)，不能從愿望和想當(dāng)然出發(fā)，不能從本本和概 念出發(fā)，也不能照搬照抄西方發(fā)達(dá)國家的東西。要始終把我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實踐，作為我們立法的基礎(chǔ)。要緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會的奮 斗目標(biāo)，緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)這個中心任務(wù)，緊緊圍繞執(zhí)政興國這個第一要務(wù)，緊緊圍繞促進(jìn)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展來開展立法工作。立法的項目應(yīng) 當(dāng)主要來源于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，社會全面進(jìn)步的需要，加入世貿(mào)組織新形勢的需要，維護(hù)、實現(xiàn)和發(fā)展人民群眾根本利益的需要。當(dāng)然，我們在立法工 作中也需要研究和借鑒國外的有益經(jīng)驗和人類共同創(chuàng)造的文明成果，特別是在我國加入世貿(mào)組織、經(jīng)濟全球化趨勢日益增強的新形勢下，這方面的工作有待進(jìn)一步加 強。但在學(xué)習(xí)、借鑒國外立法經(jīng)驗時，應(yīng)采取分析、鑒別的態(tài)度，從中吸取一些對我們有益、有用的東西，而不能照抄照搬。

第四，堅持法制的統(tǒng)一。 我國是一個集中統(tǒng)一的社會主義國家。社會主義法制的統(tǒng)一，是維護(hù)國家統(tǒng)一、政治安定、社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和社會全面進(jìn)步的基礎(chǔ)，是完善社會主義市 場經(jīng)濟體制的重要保障。堅持社會主義法制的統(tǒng)一對做好立法工作至關(guān)重要。我們建設(shè)的中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，法律為主干，包括行政法 規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范性文件在內(nèi)的，由七個法律部門、三個層次的法律規(guī)范組成的協(xié)調(diào)統(tǒng)一整體。立法工作必須堅持中國特色社會主義法律 體系的完整和統(tǒng)一，必須在全國法律體系的框架內(nèi)加強立法工作。我們不能拋開全國統(tǒng)一的法律體系另搞一套，追求地方、部門所謂的“法律體系”，既不能在每個 法律部門內(nèi)形成各自的“母法”和“子法”，各地方、各部門也不能搞自己的“法律體系”。同時，我們也要看到，我國各地經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展很不平衡，市場 經(jīng)濟還不完善，整個國家處在改革轉(zhuǎn)型的時期，法律規(guī)范之間的關(guān)系比較復(fù)雜，這就要求在堅持法制統(tǒng)一的前提下，建立既統(tǒng)一又分層次的立法制度。中國特色社會 主義法律體系充分體現(xiàn)了這一精神，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都是國家統(tǒng)一的法律體系的重要組成部分，行政法規(guī)和地方性法規(guī)是對國家法律的細(xì)化和補充。堅 持法制的統(tǒng)一要做到兩條：一是必須依照法定權(quán)限、遵循法定程序立法，不得超越法定權(quán)限、違反法定程序立法；二是堅持以憲法為核心和統(tǒng)帥，任何法律、行政法 規(guī)和地方性法規(guī)都不能同憲法相抵觸，行政法規(guī)不得同法律相抵觸，地方性法規(guī)不得同法律、行政法規(guī)相抵觸，法律法規(guī)的規(guī)定之間要銜接協(xié)調(diào)，不能相互矛盾。

第五，堅持充分發(fā)揚民主，嚴(yán)格依法辦事。充分發(fā)揚民主，嚴(yán)格依法辦事，是我國社會主義民主制度的內(nèi)在要求，對于保證立法更好地體現(xiàn)人民意志、代表人民利 益至關(guān)緊要。一是要嚴(yán)格按照立法法規(guī)定進(jìn)行立法工作。要認(rèn)真執(zhí)行法律規(guī)定的審次制度，保證各方面充分發(fā)表意見。法律草案反復(fù)審議的過程，是充分發(fā)揚民主的 過程，是各方面逐步取得共識的過程，也是法律草案不斷完善的過程。這種在充分審議的基礎(chǔ)上再依法進(jìn)行表決，作出決策的審議制度，既堅持了少數(shù)服從多數(shù)的民 主原則，又保障了人大常委會組成人員、人大代表充分發(fā)表意見的民主權(quán)利。這是我國人民代表大會制度特點和優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。

二是廣泛聽取各方 面意見，切實做到集思廣益。立法為了人民，應(yīng)當(dāng)依靠人民。立法工作必須走群眾路線。現(xiàn)在，全社會的法律意識在不斷增強，廣大人民群眾參與立法的積極性越來 越高。立法工作中要十分注意傾聽基層群眾的意見，要通過組織立法聽證會、論證會、座談會等多種形式廣泛征求社會各方面對有關(guān)法律草案的意見，對于事關(guān)人民 群眾切身利益的重要法律草案，要向全社會公布，切實做到集思廣益，使制定的法律充分體現(xiàn)人民群眾的共同意愿，增強法律貫徹實施的群眾基礎(chǔ)。

三 是堅持時間服從質(zhì)量的原則。對分歧意見比較大的法律草案，不急于交付表決，不簡單地以少數(shù)服從多數(shù)來決定問題，而是耐心地進(jìn)行充分的研究論證，與各方面反 復(fù)協(xié)商、權(quán)衡利弊，著眼于用合理的解決方案來統(tǒng)一大家的思想認(rèn)識，在各方面基本取得共識以后，再啟動表決程序。這樣做，不但可以使通過的法律質(zhì)量更高、更 符合實際，也可以保證法律通過以后能夠得到順利的實施。

第六，堅持正確處理好幾個關(guān)系。立法是對社會活動和社會行為進(jìn)行規(guī)范。法律質(zhì)量的高 低，直接關(guān)系到法律的實施效果。為了不斷提高立法質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)處理好三個關(guān)系：一是正確處理數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系。改革開放初期，百廢待興，無法可依的問題相當(dāng) 突出。正如鄧小平同志當(dāng)時指出的“現(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來”。經(jīng)過二十多年的努力，情況已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。我們已經(jīng)制定 了四百四十多件法律、法律解釋和有關(guān)法律問題的決定，基本做到了有法可依。如何提高立法質(zhì)量已成為當(dāng)前立法工作的主要矛盾。這不僅是指新制定的法律要提高 質(zhì)量，而且現(xiàn)有的法律也要通過修改，使其更加完善。我們不要在立法數(shù)量上搞攀比，而要把主要精力放在提高立法質(zhì)量上。

二是正確處理權(quán)力與權(quán)利 的關(guān)系。立法一定要堅持執(zhí)政為民的原則，防止部門利益法制化的傾向，真正做到以人為本、立法為民。特別是在大量的法律草案是由有關(guān)職能部門起草的情況下， 如何正確處理權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，顯得更為重要。我們既要注意給予行政機關(guān)必要的手段，以確保行政權(quán)力依法有效行使，又要注意對行政權(quán)力 的規(guī)范、制約和監(jiān)督，促使行政機關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力，確保自然人、法人和其他組織的合法權(quán)利不受非法侵害。這是立法質(zhì)量高不高的一個重要 體現(xiàn)。

三是正確處理法律的穩(wěn)定性與改革過程中變動性的關(guān)系。法律的特點在于“定”，一旦作出規(guī)定，就要保持相對穩(wěn)定，避免朝定夕改；而改革的 特點是“變”，是要突破原有的一些體制和規(guī)則。所以，我們的立法工作一方面要及時把改革中成功的經(jīng)驗用法律形式固定下來，對現(xiàn)有法律中不適應(yīng)改革開放和現(xiàn) 實生活需要的規(guī)定及時作出修改，為改革提供可靠的法制保障；另一方面要注意為深化改革留下空間，把法律的“定”和改革的“變”有機結(jié)合起來。

地方立法在堅持立法工作總的指導(dǎo)思想和原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)堅持三條原則，這就是堅持與憲法和法律不抵觸的原則、堅持具有地方特色和時代精神的原則、堅持增強可操作性的原則，這樣才能有針對性地開展立法工作，切實提高地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的質(zhì)量。

三、落實立法規(guī)劃，努力實現(xiàn)立法目標(biāo)

在二○○三年三月召開的十屆全國人大常委會一次會議上，我們就提出了本屆全國人大及其常委會要爭取基本形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標(biāo)。確 定這樣一個目標(biāo)主要是基于三點考慮：一是黨的十五大和十六大都提出了到二○一○年形成中國特色社會主義法律體系的總體目標(biāo)和要求。本屆全國人大任期屆滿距 離二○一○年還有不到三年時間，應(yīng)該確定一個承前啟后的目標(biāo)，所以我們提出“基本形成”。二是經(jīng)過改革開放二十多年來各方面卓有成效的工作，已初步形成了 中國特色社會主義法律體系，立法工作有了很好的基礎(chǔ)。三是提出這樣一個目標(biāo)，有利于對這五年的立法工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

《十屆全國人大常委會立法規(guī)劃》是根據(jù)上述基本形成中國特色社會主義法律體系的目標(biāo)要求，在總結(jié)經(jīng)驗，廣泛征集立法項目建議，深入調(diào)查研究，充分聽取有關(guān)方面的意見和建議，反復(fù)協(xié)調(diào)、仔細(xì)推敲的基礎(chǔ)上形成的，凝聚了方方面面的智慧和力量。

在制定立法規(guī)劃的過程中，我們在堅持立法指導(dǎo)思想和原則的基礎(chǔ)上，注意把握了以下三點：一是突出重點。把中國特色社會主義法律體系中基本的、急需的、條 件成熟的法律作為立法規(guī)劃的主要內(nèi)容和重點任務(wù)。有些對形成法律體系不可缺少但近期立法條件還不成熟的立法項目，依照立法法的規(guī)定由國務(wù)院先制定行政法 規(guī)，待條件成熟時再制定法律。

二是著眼于基本形成中國特色社會主義法律體系。列入立法規(guī)劃的七十六件立法項目，主要是三個方面的法律：（一） 對構(gòu)成中國特色社會主義法律體系具有支架作用、必不可少的重要法律；（二）適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、社會全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢，改革開放和現(xiàn) 代化建設(shè)迫切需要、維護(hù)人民群眾切身利益迫切需要的重要法律；（三）符合社會主義初級階段國情，客觀環(huán)境和立法條件比較成熟的法律。同時，充分考慮改革發(fā) 展穩(wěn)定的實際需要，統(tǒng)籌安排其他方面的立法項目。

三是制定法律與修改法律并重。中國特色社會主義法律體系不是靜止的、封閉的、一成不變的，而 是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的。我國正處在社會主義初級階段和全面建設(shè)小康社會的起步階段，市場經(jīng)濟體制還不完善，社會經(jīng)濟、政治、文化等方面在不斷地改革和 發(fā)展。因此，立法規(guī)劃要體現(xiàn)與時俱進(jìn)的精神，處理好穩(wěn)定性與變動性、前瞻性與階段性的關(guān)系，把修改法律與制定法律放在同等重要的位置，在認(rèn)真研究制定新的 法律的同時，及時修改那些與發(fā)展形勢不相適應(yīng)的法律，并適時進(jìn)行法律清理工作，使法律體系根據(jù)國家的政治、經(jīng)濟和社會形勢發(fā)展的需要逐步趨于完善。

總之，這個立法規(guī)劃是以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以憲法為依據(jù)制定的，貫徹了黨的十六大精神，符合加強立法工作，提高立法質(zhì)量，保障和 促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的要求。實現(xiàn)這個規(guī)劃，將為形成中國特色社會主義法律體系奠定堅實的基礎(chǔ)。對于進(jìn)一步健全社會主義法制，促進(jìn)和保障社 會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要意義。

為了落實好立法規(guī)劃，有關(guān)方面必須明確責(zé)任、加強協(xié)調(diào)、密切配合。全國人大常委 會要依據(jù)規(guī)劃抓緊擬定二○○四年的立法計劃，國務(wù)院及其有關(guān)部門、中央軍委及有關(guān)部門、最高人民法院、最高人民檢察院要依據(jù)規(guī)劃擬定自己的五年規(guī)劃和年度 計劃，保證規(guī)劃中立法項目的起草單位、提請審議時間、相應(yīng)配套法規(guī)“三落實”。全國人大有關(guān)專門委員會和常委會工作機構(gòu)要加強與法律起草部門的協(xié)調(diào)和溝 通。由國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院負(fù)責(zé)起草的法律草案，全國人大的有關(guān)專門委員會要提前介入法律草案的調(diào)研起草工作，為常委會審議法 律草案做好充分準(zhǔn)備。由全國人大專門委員會和常委會工作機構(gòu)負(fù)責(zé)起草的經(jīng)濟、社會管理方面的法律草案，一般要同國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合組成起草組，共同開展工 作，更有效地提高立法質(zhì)量，完成立法任務(wù)。

當(dāng)然，這個立法規(guī)劃是滾動的、指導(dǎo)性的。有些立法項目雖然沒有列入規(guī)劃，但如果確有需要，立法條件也確實成熟了，可以列入年度立法計劃，確有必要規(guī)劃本身也可以根據(jù)實際情況的變化加以調(diào)整。

這里需要強調(diào)兩點：一是不能用西方的法律體系來套中國特色社會主義法律體系。外國法律體系中已有的法律，但不符合我國國情和實際的，我們完全可以不搞； 外國法律體系中沒有的，但我國的現(xiàn)實生活需要的法律，我們要及時制定。二是中國特色社會主義法律體系三個層次的結(jié)構(gòu)，是符合我國國情和實際的。一方面，改 革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中會遇到許多新情況、新問題，一下子都用法律來規(guī)范還不具備條件，有的可以先制定行政法規(guī)或地方性法規(guī)，待取得經(jīng)驗、條件成熟時再制定 法律。另一方面，我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，對一些地方或民族的特點，有的法律不可能都顧及到，需要通過制定地方性法規(guī)或自治條例、單行條 例進(jìn)行規(guī)范。

實現(xiàn)五年立法規(guī)劃，是擺在我們面前的光榮而艱巨的任務(wù)。讓我們緊密地團(tuán)結(jié)在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，切實加強立法工作，不斷提高立法質(zhì)量，為形成中國特色社會主義法律體系而奮斗！

＊這是吳邦國同志在全國人大常委會立法工作會議上的講話。