黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”。當前，各地積極貫徹落實中央精神，小城鎮(zhèn)的發(fā)展形勢總的是好的。但也存在著一些不容忽視的問題：一些地方缺乏長遠、科學的規(guī)劃，小城鎮(zhèn)布局不合理；有些地方存在不顧客觀條件和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，盲目攀比、盲目擴張的傾向；多數(shù)小城鎮(zhèn)基礎設施不配套，影響城鎮(zhèn)整體功能的發(fā)揮；小城鎮(zhèn)自身管理體制不適應社會主義市場經(jīng)濟的要求。為促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，特提出如下意見。
　　一、充分認識發(fā)展小城鎮(zhèn)的重大戰(zhàn)略意義。
　　對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構進行戰(zhàn)略性調(diào)整，全面提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的整體素質(zhì)和效益，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平，是當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的首要任務。發(fā)展小城鎮(zhèn)，可以加快農(nóng)業(yè)富余勞動力的轉移，是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和綜合經(jīng)濟效益的重要途徑，可以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)適當集中和結構調(diào)整，帶動農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)特別是服務業(yè)的迅速發(fā)展，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。這對解決現(xiàn)階段農(nóng)村一系列深層次矛盾，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構，增加農(nóng)民收入，具有十分重要的作用。
　　擴大國內(nèi)需求，開拓國內(nèi)市場特別是農(nóng)村市場，是我國經(jīng)濟發(fā)展的基本立足點和長期戰(zhàn)略方針。發(fā)展小城鎮(zhèn)，可以有效帶動農(nóng)村基礎設施建設和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，擴大投資需求尤其是吸引民間投資，可以明顯提高農(nóng)民消費的商品化程度，擴大對住宅、農(nóng)產(chǎn)品、耐用消費品和服務業(yè)的需求。這不僅有利于緩解當前國內(nèi)需求不足和農(nóng)產(chǎn)品階段性過剩狀況，而且也為整個工業(yè)和服務業(yè)的長遠發(fā)展拓展新的市場空間。
　　加快我國城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展，小城鎮(zhèn)占有重要的地位。發(fā)展小城鎮(zhèn)，可以吸納眾多的農(nóng)村人口，降低農(nóng)村人口盲目涌入大中城市的風險和成本，緩解現(xiàn)有大中城市的就業(yè)壓力，走出一條適合我國國情的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。
　　發(fā)展小城鎮(zhèn)，是實現(xiàn)我國農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。農(nóng)村人口進城定居，有利于廣大農(nóng)民逐步改變傳統(tǒng)的生活方式和思想觀念；有利于從整體上提高我國人口素質(zhì)，縮小工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)差別；有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提高廣大農(nóng)民的物質(zhì)文化生活水平。
　　當前，加快城鎮(zhèn)化進程的時機和條件已經(jīng)成熟。抓住機遇，適時引導小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，應當作為當前和今后較長時期農(nóng)村改革與發(fā)展的一項重要任務。
　　二、發(fā)展小城鎮(zhèn)必須堅持的指導原則。
　　發(fā)展小城鎮(zhèn)要以黨的十五屆三中全會確定的基本方針為指導，遵循以下原則。
　　——尊重規(guī)律，循序漸進。小城鎮(zhèn)是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，必須尊重客觀規(guī)律，尊重農(nóng)民意愿，量力而行。要優(yōu)先發(fā)展已經(jīng)具有一定規(guī)模、基礎條件較好的小城鎮(zhèn)，防止不顧客觀條件，一哄而起，遍地開花，搞低水平分散建設。不允許以小城鎮(zhèn)建設為名，亂集資、亂攤派，加重農(nóng)民和企業(yè)負擔。
　　——因地制宜，科學規(guī)劃。我國幅員遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，發(fā)展小城鎮(zhèn)的條件也各不相同。各地要從實際出發(fā)，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)位特點和資源條件，搞好小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和布局，突出重點，注重實效，防止不切實際，盲目攀比。
　　——深化改革，創(chuàng)新機制。小城鎮(zhèn)建設和管理要按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，改革創(chuàng)新，廣泛開辟投融資渠道，促進基礎設施建設和公益事業(yè)發(fā)展，走出一條在政府引導下，主要通過市場機制建設小城鎮(zhèn)的路子。要轉變政府職能，從根本上降低管理成本，提高管理效率。
　　——統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展小城鎮(zhèn)，不能削弱農(nóng)業(yè)的基礎地位。要利用小城鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)的區(qū)位優(yōu)勢，促進農(nóng)村勞動力、資金、技術等生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，推動第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。要堅持物質(zhì)文明和精神文明一起抓，在搞好小城鎮(zhèn)經(jīng)濟建設的同時，大力推進教育、科技、文化、衛(wèi)生以及環(huán)保等事業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
　　城鎮(zhèn)化水平的提高是一個漸進的過程。發(fā)展小城鎮(zhèn)既要積極，又要穩(wěn)妥。力爭經(jīng)過十年左右的努力，將一部分基礎較好的小城鎮(zhèn)建設成為規(guī)模適度、規(guī)劃科學、功能健全、環(huán)境整潔、具有較強輻射能力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟文化中心，其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)要發(fā)展成為帶動能力更強的小城市，使全國城鎮(zhèn)化水平有一個明顯的提高。
　　三、發(fā)展小城鎮(zhèn)要統(tǒng)一規(guī)劃和合理布局。
　　各級政府要按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局的要求，抓緊編制小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，并將其列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。重點發(fā)展現(xiàn)有基礎較好的建制鎮(zhèn)，搞好規(guī)劃，逐步發(fā)展。在大城市周邊地區(qū)，要按照產(chǎn)業(yè)和人口的合理分布，適當發(fā)展一批衛(wèi)星城鎮(zhèn)。在沿海發(fā)達地區(qū)，要適應經(jīng)濟發(fā)展較快的要求，完善城鎮(zhèn)功能，提高城鎮(zhèn)建設水平，更多地吸納農(nóng)村人口。在中西部地區(qū)，應結合西部大開發(fā)戰(zhàn)略，重點支持區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Ρ容^明顯的小城鎮(zhèn)加快發(fā)展。要嚴格限制新建制鎮(zhèn)的審批。
　　在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃中，要注重經(jīng)濟社會和環(huán)境的全面發(fā)展，合理確定人口規(guī)模與用地規(guī)模，既要堅持建設標準，又要防止貪大求洋和亂鋪攤子。規(guī)劃的編制要嚴格執(zhí)行有關法律法規(guī)，切實做好與土地利用總體規(guī)劃以及交通網(wǎng)絡、環(huán)境保護、社會發(fā)展等各方面規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)。規(guī)劃的調(diào)整要按法定程序辦理。小城鎮(zhèn)建設要各具特色，切忌千篇一律，特別要注意保護文物古跡以及具有民族和地方特點的文化自然景觀。
　　四、積極培育小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟基礎。
　　充滿活力的經(jīng)濟是小城鎮(zhèn)繁榮和發(fā)展的基礎。要根據(jù)小城鎮(zhèn)的特點，以市場為導向，以產(chǎn)業(yè)為依托，大力發(fā)展特色經(jīng)濟，著力培育各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的龍頭企業(yè)，形成農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和銷售基地。要發(fā)揮小城鎮(zhèn)功能和連接大中城市的區(qū)位優(yōu)勢，興辦各種服務行業(yè)，因地制宜地發(fā)展各類綜合性或專業(yè)性商品批發(fā)市場。要充分利用風景名勝及人文景觀，發(fā)展觀光旅游業(yè)。
　　要通過完善基礎設施建設，加強服務，減輕企業(yè)負擔等措施，吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進鎮(zhèn)。要鼓勵農(nóng)村新辦企業(yè)向鎮(zhèn)區(qū)集中。要抓住國有企業(yè)戰(zhàn)略改組的機遇，吸引技術、人才和相關產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)轉移。鼓勵大中城市的工商企業(yè)到小城鎮(zhèn)開展產(chǎn)品開發(fā)、商業(yè)連鎖、物資配送、舊貨調(diào)劑、農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)等經(jīng)營活動。鼓勵商業(yè)保險機構拓寬服務范圍，到小城鎮(zhèn)開展各類商業(yè)保險業(yè)務。
　　五、充分運用市場機制搞好小城鎮(zhèn)建設。
　　各地要制定相應的優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)、個人及外商以多種方式參與小城鎮(zhèn)基礎設施的投資、建設和經(jīng)營，多渠道投資小城鎮(zhèn)教育、文化、衛(wèi)生等公用事業(yè)，走出一條在政府引導下主要依靠社會資金建設小城鎮(zhèn)的路子。對有收益的基礎設施，可合理確定服務價格，實行有償使用。鼓勵相鄰的小城鎮(zhèn)共建、共享某些基礎設施，提高投資效益。
　　金融機構要拓寬服務領域，積極參與和支持小城鎮(zhèn)建設。國有商業(yè)銀行要采取多種形式，增加對小城鎮(zhèn)建設的貸款數(shù)額，逐步開展對有穩(wěn)定收入的進鎮(zhèn)農(nóng)民在購房、購車和其他消費方面的信貸業(yè)務。
　　為促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，國家要在農(nóng)村電網(wǎng)改造、公路、廣播電視、通訊等基礎設施建設方面給予支持。地方各級政府要根據(jù)自身財力狀況，重點支持小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)道路、供排水、環(huán)境整治、信息網(wǎng)絡等公用設施和公益事業(yè)建設。要嚴格建設項目審批程序，嚴禁以小城鎮(zhèn)建設為名，鋪張浪費，大搞樓堂館所。
　　六、妥善解決小城鎮(zhèn)建設用地。
　　發(fā)展小城鎮(zhèn)要統(tǒng)一規(guī)劃，集中用地，做到集約用地和保護耕地。要通過挖潛，改造舊鎮(zhèn)區(qū)，積極開展遷村并點，土地整理，開發(fā)利用荒地和廢棄地，解決小城鎮(zhèn)的建設用地。要采取嚴格保護耕地的措施，防止亂占耕地。
　　小城鎮(zhèn)建設用地要納入?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃。對重點小城鎮(zhèn)的建設用地指標，由省級土地管理部門優(yōu)先安排。對以遷村并點和土地整理等方式進行小城鎮(zhèn)建設的，可在建設用地計劃中予以適當支持。要嚴格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵農(nóng)民進鎮(zhèn)購房或按規(guī)劃集中建房，節(jié)約的宅基地可用于小城鎮(zhèn)建設用地。
　　小城鎮(zhèn)建設用地，除法律規(guī)定可以劃撥的以外，一律實行有償使用。小城鎮(zhèn)現(xiàn)有建設用地的有償使用收益，留給鎮(zhèn)級財政，統(tǒng)一用于小城鎮(zhèn)的開發(fā)和建設。小城鎮(zhèn)新增建設用地的有償使用收益，要優(yōu)先用于重點小城鎮(zhèn)補充耕地，實現(xiàn)耕地占補平衡。
　　七、改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度。
　　為鼓勵農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，從二○○○年起，凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實行歧視性政策。對在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，各地區(qū)、各部門不得收取城鎮(zhèn)增容費或其他類似費用。
　　要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點的社會保障制度。對進鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營權，也允許依法有償轉讓。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要嚴格承包合同管理，防止進鎮(zhèn)農(nóng)民的耕地撂荒和非法改變用途。對進鎮(zhèn)農(nóng)戶的宅基地，要適時置換出來，防止閑置浪費。
　　小城鎮(zhèn)戶籍制度改革，要高度重視進鎮(zhèn)人口的就業(yè)問題。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照國家有關規(guī)定和當?shù)貙嶋H情況，制定小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的具體辦法。
　　八、完善小城鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟和社會管理職能。
　　要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點的新型城鎮(zhèn)管理體制，大力精減人員，把小城鎮(zhèn)政府建成職能明確、結構合理、精干高效的政府。鎮(zhèn)政府要集中精力管理公共行政和公益性事業(yè)，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和社會環(huán)境，避免包攬具體經(jīng)濟事務。在規(guī)定的機構編制限額內(nèi)，鎮(zhèn)政府可根據(jù)實際需要設置機構和配備人員，不要求上下對口。小城鎮(zhèn)政府的行政開支要嚴格實行預決算制度，不得向社會攤派。
　　理順縣、鎮(zhèn)兩級財政關系，完善小城鎮(zhèn)的財政管理體制。具備條件的小城鎮(zhèn)，應按照有關法律的要求，設立獨立的一級財稅機構和鎮(zhèn)級金庫，做到“一級政府，一級財政”。根據(jù)財權與事權相統(tǒng)一和調(diào)動縣（市）、鎮(zhèn)兩個積極性的原則，明確小城鎮(zhèn)政府的事權和財權，合理劃分收支范圍，逐步建立穩(wěn)定、規(guī)范、有利于小城鎮(zhèn)長遠發(fā)展的分稅制財政體制。對尚不具備實行分稅制條件的小城鎮(zhèn)，要在協(xié)調(diào)縣（市）、鎮(zhèn)兩級財政關系的基礎上，合理確定小城鎮(zhèn)的收支基數(shù)。對重點發(fā)展的小城鎮(zhèn)，在實行分稅制財政體制之前，其地方財政超收部分的全部或大部分留于鎮(zhèn)級財政。

　　九、搞好小城鎮(zhèn)的民主法制建設和精神文明建設。
　　在小城鎮(zhèn)的建設和管理中，要加強民主和法制建設，健全民主監(jiān)督機制，依法行政。根據(jù)戶籍管理制度改革的新特點，搞好小城鎮(zhèn)的社會治安綜合治理，依法嚴厲打擊各種刑事犯罪行為，嚴厲打擊邪教和利用宗教形式進行的非法活動，建立良好的社會秩序。
　　要大力提高鎮(zhèn)區(qū)居民和進鎮(zhèn)農(nóng)民的思想道德水平和科學文化素質(zhì)，采用各種行之有效的形式，宣傳有中國特色社會主義理論和黨的各項方針、政策，普及科學文化知識，教育和引導農(nóng)民移風易俗，破除迷信，革除陋習，逐步形成適應城鎮(zhèn)要求的生活方式和生育觀念，用社會主義精神文明占領小城鎮(zhèn)的思想文化陣地。
　　進一步加強小城鎮(zhèn)的干部隊伍建設。結合機構改革，選調(diào)一批政治素質(zhì)高、年富力強、懂經(jīng)濟、會管理的同志，充實到小城鎮(zhèn)的領導崗位。加強對鎮(zhèn)政府主要負責人的培訓，提高他們的民主法制觀念、政策水平和管理能力。
　　十、加強對發(fā)展小城鎮(zhèn)工作的領導。
　　發(fā)展小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和組織實施工作主要由地方負責。各省、自治區(qū)、直轄市黨委和人民政府，要根據(jù)本意見的精神，認真研究制定促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的具體政策措施，分級負責，扎實做好工作。
　　中央和國務院各有關部門要通力協(xié)作，各司其職，加強對發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策指導和協(xié)調(diào)，可選擇一些基礎較好、具有較大發(fā)展?jié)摿Φ慕ㄖ奇?zhèn)作為試點，做好服務工作。使這些小城鎮(zhèn)在規(guī)劃布局、體制創(chuàng)新、城鎮(zhèn)建設、可持續(xù)發(fā)展和精神文明建設等方面，為其他小城鎮(zhèn)提供示范和經(jīng)驗。