縣級(jí)綜合改革非常重要，是我們整個(gè)改革事業(yè)的一個(gè)重要組成部分?？h級(jí)建制是我們國(guó)家管理體制中直接面對(duì)廣大農(nóng)村、功能比較完備的一級(jí)政權(quán)組織，在行政管理層次中處于基礎(chǔ)地位。全國(guó)十一億人口中，有九億居住在農(nóng)村和縣屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)于全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定關(guān)系極大。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革是從農(nóng)村開(kāi)始的。實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，是具有深遠(yuǎn)意義的改革，不僅促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，而且促進(jìn)了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的改革。農(nóng)村進(jìn)一步深化改革，就是十三屆八中全會(huì)規(guī)定的四條任務(wù)：繼續(xù)穩(wěn)定以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，不斷完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，積極發(fā)展社會(huì)化服務(wù)體系，逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。一家一戶有許多事辦不了，就要搞產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后的服務(wù)體系建設(shè)。農(nóng)業(yè)不僅是糧食生產(chǎn)，還要農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不僅是發(fā)展農(nóng)業(yè)，還要發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的重要性，現(xiàn)在看得越來(lái)越清楚了，吃飯要靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，致富要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。隨著生產(chǎn)力發(fā)展，就要相應(yīng)地改革生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑。城市要搞好國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)，就要轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，并且轉(zhuǎn)變政府職能。離開(kāi)政府職能轉(zhuǎn)變，搞好國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)就會(huì)遇到障礙。在農(nóng)村也是這樣。全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖然不一樣，但經(jīng)過(guò)十多年來(lái)的改革和發(fā)展，都程度不同地轉(zhuǎn)向發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的軌道，擴(kuò)大了市場(chǎng)調(diào)節(jié)的比重。十多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村面貌發(fā)生了舉世矚目的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了歷史性的進(jìn)步。但是，作為城鄉(xiāng)結(jié)合部的縣，不少方面還不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)展和發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的需要，加快縣級(jí)綜合改革勢(shì)在必行。
　　縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革是縣級(jí)綜合改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，將會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革起到積極的推動(dòng)作用。進(jìn)行縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革，一個(gè)原因固然是要解決財(cái)政問(wèn)題，因?yàn)楝F(xiàn)在有一半縣是赤字縣，要減少和消滅赤字，必須依靠改革。但更重要的原因，是要轉(zhuǎn)變政府職能，以適應(yīng)社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。正像鄧小平同志講的，改革是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力。要從這個(gè)高度來(lái)認(rèn)識(shí)政府機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能的意義。
　　中央機(jī)構(gòu)已進(jìn)行了兩次改革，一次是一九八二年，一次是一九八八年。一九八八年中央國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，帶有很大的試驗(yàn)性質(zhì)，重點(diǎn)是想進(jìn)行政府職能的轉(zhuǎn)變。所有國(guó)家機(jī)關(guān)都進(jìn)行了“三定”：定機(jī)構(gòu)、定編制、定人員。至于省、市這一級(jí)，基本是搞試點(diǎn)。在這個(gè)階段，全國(guó)有二百多個(gè)縣進(jìn)行了縣級(jí)綜合改革試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的試點(diǎn)，縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革已摸索出一套比較適合的經(jīng)驗(yàn)，既包括比較發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，也包括一般發(fā)展水平地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)證明，縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革是生產(chǎn)力發(fā)展的需要，也促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。當(dāng)前全國(guó)正在積極貫徹鄧小平同志重要談話精神，是進(jìn)一步深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放的好時(shí)機(jī)。我們要抓住當(dāng)前有利的國(guó)際環(huán)境和有利的國(guó)內(nèi)條件，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放的步伐。這種形勢(shì)要求上層建筑必須相應(yīng)地進(jìn)行改革。希望各省、市、自治區(qū)都重視縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革，通過(guò)這次會(huì)議把縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革向前推進(jìn)一步。
　　全國(guó)發(fā)展不平衡，各省、自治區(qū)、直轄市情況差別很大，縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革的具體做法，不必強(qiáng)求一致，要因地制宜。但是，以下幾點(diǎn)是各地都要注意的：
　　首先，要明確機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想?？h的工作重點(diǎn)在農(nóng)村，首先要抓好農(nóng)業(yè)，同時(shí)要抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展。農(nóng)村工作要緊緊圍繞貫徹黨的十三屆八中全會(huì)精神進(jìn)行。縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革，總的方向是走“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的路子，減少對(duì)企業(yè)和基層的行政干預(yù)，進(jìn)一步發(fā)展服務(wù)體系?？h級(jí)機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是貫徹執(zhí)行黨的基本路線，貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的方針政策，執(zhí)行國(guó)家的法律和法規(guī)，重點(diǎn)抓好規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)、信息。當(dāng)然，也不排除有些事要直接管，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在不發(fā)達(dá)地區(qū)，還需要集中縣里的人力物力財(cái)力，直接管理重大工程的建設(shè)。從方向來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種直接管理將會(huì)越來(lái)越少。經(jīng)濟(jì)體制改革要發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)，實(shí)行計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合，把企業(yè)推向市場(chǎng)，發(fā)展趨勢(shì)是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的比重越來(lái)越大?？h級(jí)機(jī)構(gòu)改革要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革這種趨勢(shì)的要求。
　　第二，機(jī)構(gòu)改革要緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)關(guān)鍵。不能把機(jī)構(gòu)改革單純看成是減人縮編，更重要的是轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化服務(wù)?？h政府要逐漸地從單純的管理職能，更多地轉(zhuǎn)化為服務(wù)職能。當(dāng)然，政府的管理職能不僅現(xiàn)在需要，將來(lái)也不可缺少。問(wèn)題是哪些事由政府管，哪些事政府不要管。政府對(duì)企業(yè)、對(duì)農(nóng)業(yè)的直接管理要縮小。各地可以從實(shí)際出發(fā)，打破農(nóng)工商貿(mào)的界限，推行農(nóng)工商、貿(mào)工商、產(chǎn)供銷一體化的經(jīng)營(yíng)和管理。工商貿(mào)等專業(yè)管理部門(mén)要堅(jiān)持政企分開(kāi)的原則，減少對(duì)企業(yè)不必要的行政干預(yù)，弱化微觀管理職能，強(qiáng)化行政監(jiān)督職能，有些機(jī)構(gòu)可以改為服務(wù)實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體。辦服務(wù)實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，方向是政企完全分開(kāi)，與財(cái)政脫鉤，使之真正成為獨(dú)立的自收自支和企業(yè)化管理的實(shí)體。在轉(zhuǎn)變職能過(guò)程中，向服務(wù)實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體轉(zhuǎn)變，可能一時(shí)不能與財(cái)政脫鉤，還要給它一些管理的權(quán)力，這容易產(chǎn)生弊端，容易變成縣政府和所屬部門(mén)的“官產(chǎn)”，利用手中的政府職權(quán)，為少數(shù)人謀利益，而不是為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)。這是值得警惕的事情。首先必須做到的一條，就是在經(jīng)濟(jì)上必須與縣政府劃開(kāi)，不能成為政府的“小金庫(kù)”，也不能成為政府辦的為機(jī)關(guān)謀福利的公司。如果搞成官商不分，那是不符合政企分開(kāi)的改革方向的。這一點(diǎn)希望引起大家的注意。黨委部門(mén)和執(zhí)法部門(mén)，也要轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化服務(wù)，但不要辦實(shí)體，搞創(chuàng)收。
　　第三，要理順縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系。在改革中省、地、市要適當(dāng)?shù)叵路艡?quán)力給縣，縣要適當(dāng)?shù)叵路艡?quán)力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要在縣級(jí)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，理順縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)能夠辦更多的事情?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多機(jī)構(gòu)是縣直接管理的，到底實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，還是維持原來(lái)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，還是實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，還是下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)？不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)可以采取不同的做法。這個(gè)問(wèn)題中央現(xiàn)在不作統(tǒng)一規(guī)定，由各省根據(jù)情況自行決定。將來(lái)大體上是要?jiǎng)澮粋€(gè)界限的，但現(xiàn)在還不可能劃這個(gè)界限。可以先通過(guò)試點(diǎn)，看哪種形式有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然后再全面推廣。
　　第四，要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，精兵簡(jiǎn)政?，F(xiàn)在全國(guó)每個(gè)縣平均有五、六十個(gè)機(jī)構(gòu)，機(jī)關(guān)行政編制平均每縣七百多人，大縣在一千人以上。事業(yè)編制一般在三千人左右，還有一些編外人員。機(jī)構(gòu)確實(shí)太龐大了，需要精簡(jiǎn)。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)不僅可以減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，也有利于提高機(jī)關(guān)工作效率?？梢栽O(shè)想，把縣一級(jí)機(jī)構(gòu)分成兩類：一類是必設(shè)機(jī)構(gòu)，主要是管理、監(jiān)督職能，如公安、財(cái)政、工商、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)；另一類是非必設(shè)機(jī)構(gòu)，中央不作規(guī)定，可根據(jù)需要，由省、縣自行決定，上下不要求對(duì)口。這里的根本問(wèn)題，是中央、省、地、市機(jī)構(gòu)要按照轉(zhuǎn)變職能的思路進(jìn)行改革，不能要求下面都對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)。
　　第五，要對(duì)全國(guó)的縣進(jìn)行合理分類。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，縣與縣之間的發(fā)展很不平衡，不能用一個(gè)模式去規(guī)范全國(guó)各縣級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口、面積等多種因素，對(duì)全國(guó)的縣進(jìn)行合理分類，制定各種類別的縣級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與人員編制。
　　第六，要重視事業(yè)單位的改革?？h里三分之二的人是事業(yè)單位人員。事業(yè)單位的改革，要區(qū)別不同情況，采取不同的辦法。總的來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位要逐步與財(cái)政脫鉤，經(jīng)費(fèi)自給，或者實(shí)行企業(yè)化管理。有些事業(yè)單位與財(cái)政脫鉤一時(shí)還比較困難，可以實(shí)行定額補(bǔ)助，經(jīng)費(fèi)包干。有的長(zhǎng)期實(shí)行全額撥款的單位，也要改革管理辦法。從改革的步驟看，可以先改革縣級(jí)機(jī)構(gòu)，然后著手對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行改革。事業(yè)單位要逐步減少全額撥款和定額補(bǔ)助的單位，擴(kuò)大自收自支、實(shí)行企業(yè)化管理的范圍。這樣可以把競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制引入事業(yè)單位，使之更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，為社會(huì)發(fā)展服務(wù)。
　　第七，妥善安置機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)后的富余人員。在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)中，要十分重視合理使用人才，實(shí)現(xiàn)人員分流。實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把一部分政府部門(mén)變?yōu)榉?wù)實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，有助于解決機(jī)構(gòu)改革中人員安排困難的難題。一般地講，機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)是比較高的，但是由于編制的限制，作用得不到發(fā)揮。他們出去搞企業(yè)，搞服務(wù)實(shí)體，聰明才智可以得到更好的發(fā)揮，但不能再兼有原來(lái)的行政職務(wù)。當(dāng)然，該離、退休的，要嚴(yán)格地執(zhí)行離、退休制度?？傊?，要通過(guò)走人才分流的道路，妥善地安置富余人員，實(shí)現(xiàn)人力資源的合理配置。
　　縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革在客觀上有需要，也有可能。改革最先從農(nóng)村開(kāi)始，從人民公社制度轉(zhuǎn)為以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，這是一個(gè)大的體制轉(zhuǎn)變，解放了生產(chǎn)力，也為進(jìn)一步深化改革創(chuàng)造了條件?，F(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正在向商品化的方向發(fā)展，縣域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)大部分是受市場(chǎng)調(diào)節(jié)的，計(jì)劃調(diào)節(jié)比較少，從所有制來(lái)看國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)比較少，集體經(jīng)濟(jì)比較多，因此，縣級(jí)既有需要又有條件進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。與大中城市和中央的機(jī)構(gòu)改革相比，縣級(jí)的機(jī)構(gòu)改革可能是個(gè)突破點(diǎn)。至于具體做法，請(qǐng)各省自行決定。有的地方可先搞試點(diǎn)，有的地方可擴(kuò)大試點(diǎn)，有的地方條件成熟了，可以在較大的范圍內(nèi)推廣。但就全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)，還處于擴(kuò)大試點(diǎn)的階段。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，中央編制委員會(huì)將根據(jù)中央和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)改革方案，對(duì)縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革做出全面的部署。各省有不同的省情，要因地制宜?？偟囊螅且芽h級(jí)機(jī)構(gòu)改革作為縣級(jí)綜合改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，通過(guò)改革推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。
    *這是李鵬同志在全國(guó)縣級(jí)綜合改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上的講話。