事業(yè)單位改革蹉跎近二十年，期間出現(xiàn)多次反復(fù)、停滯甚至倒退。

　　近日，中央高調(diào)重提事業(yè)單位改革，能否將事業(yè)單位這盤棋有效激活？此前多年沉疴如何根治、頂層設(shè)計(jì)如何落實(shí)，改革命門何在？

　　“關(guān)鍵還在于改政府，而不是事業(yè)單位自身，如果政府還把事業(yè)單位當(dāng)自己下屬單位，改革無(wú)路可走?！蓖粲駝P一語(yǔ)道破。

　　汪是中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授，作為事業(yè)單位改革的見證者和研究者，他認(rèn)為，改革必須結(jié)束多龍治水現(xiàn)狀，應(yīng)建立事業(yè)單位改革指導(dǎo)委員會(huì)或是部級(jí)聯(lián)席會(huì)議來(lái)有效協(xié)調(diào)各部門政策。

　　他建議，取消國(guó)有企業(yè)的副處以上的領(lǐng)導(dǎo)干部和事業(yè)單位副處以上的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)政府機(jī)關(guān)不要考試的規(guī)定，避免事業(yè)單位人員利用此規(guī)定，將政府機(jī)關(guān)作為自身避風(fēng)港。

　　他指出，從管辦分離的角度，應(yīng)將事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)由目前的財(cái)政部監(jiān)管交由國(guó)資委。

　　“九龍治水”格局須改變

　　《21世紀(jì)》：日前媒體報(bào)道，高層已就推進(jìn)事業(yè)單位分類改革作了全國(guó)性的整體改革部署，改革時(shí)間表也已確定。此前事業(yè)單位改革各地也有零星試驗(yàn)，但十多年一直徘徊不前，你認(rèn)為改革停滯原因何在？你如何看此次高層對(duì)事業(yè)單位改革的決心和魄力？

　　汪玉凱：過(guò)去這些年各地方都積極嘗試推動(dòng)事業(yè)單位改革，比如廣東省啟動(dòng)事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理改革，浙江和江蘇推動(dòng)事業(yè)單位分類改革。

　　如果各地遍地開花自己發(fā)展，改革方案參差不齊，可能導(dǎo)致事業(yè)單位改革整體很難推進(jìn)，實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。

　　而且在改革中還出現(xiàn)了明顯倒退現(xiàn)象，比如本來(lái)事業(yè)單位改革方向是要取消行政級(jí)別，但北京大學(xué)、清華大學(xué)、北京師范大學(xué)、人民大學(xué)等20多所高校陸續(xù)設(shè)為副部級(jí)大學(xué)。

　　現(xiàn)在事業(yè)單位改革是多龍治水:人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)事業(yè)單位社會(huì)保障改革，中編辦主管事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)改革，衛(wèi)生部主要是醫(yī)療改革，財(cái)政部負(fù)責(zé)事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)改革，做國(guó)有資產(chǎn)的管理，在這種格局下改革很難推進(jìn)。之前，人力資源和社會(huì)保障部啟動(dòng)了廣東、上海、山西等五個(gè)省市的養(yǎng)老保障改革的試點(diǎn)，最終也不了了之。

　　這證明單兵突進(jìn)很難成功，改革必須由頂層設(shè)計(jì)。這次中央下決心出臺(tái)這樣一個(gè)事業(yè)單位整體規(guī)劃和戰(zhàn)略，就是在頂層對(duì)改革做全局把握，對(duì)事業(yè)單位改革的整體推進(jìn)有非常強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

　　《21世紀(jì)》：針對(duì)目前已經(jīng)形成的多頭治理現(xiàn)狀，你認(rèn)為應(yīng)該如何落實(shí)“頂層設(shè)計(jì)”呢？交由某個(gè)部門領(lǐng)銜負(fù)責(zé)?

　　汪玉凱：有兩種方案，一種是在國(guó)家層面設(shè)立一個(gè)事業(yè)單位改革指導(dǎo)委員會(huì)，或者領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)人由國(guó)務(wù)院副總理或者總理來(lái)?yè)?dān)任,在這之下再設(shè)一個(gè)事業(yè)單位改革推進(jìn)辦公室，依托在人力資源和社會(huì)保障部或者中編辦都可以。我覺得有可能放到人力資源和社會(huì)保障部，因?yàn)樗聵I(yè)單位的關(guān)系最密切。

　　另一種方案是建立事業(yè)單位改革部級(jí)聯(lián)席會(huì)議，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議組織相關(guān)部門開會(huì)研究改革中遇到的問(wèn)題。

　　事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)由國(guó)資委監(jiān)管

　　《21世紀(jì)》：目前事業(yè)單位改革路徑是什么？改革推進(jìn)難點(diǎn)何在？

　　汪玉凱：改革的指導(dǎo)思想就是確立事業(yè)單位的公益性。從今年開始到2015年基本完成分類改革，將其分為行政性事業(yè)單位，經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位，公益性事業(yè)單位三類。讓行政性事業(yè)單位回到行政機(jī)關(guān)，經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位變成企業(yè)，剝離兩頭，留下公益性事業(yè)單位。

　　這個(gè)改革涉及4000萬(wàn)人，既有現(xiàn)職的也有離退休的，而黨政機(jī)關(guān)現(xiàn)任和退休人員加起來(lái)只有800萬(wàn)人；事業(yè)單位差別又比較大，類型復(fù)雜，而黨政機(jī)關(guān)類型相對(duì)單一；黨政機(jī)關(guān)目前已經(jīng)改革六次，仍有問(wèn)題亟待解決，可以想見事業(yè)單位改革的難度。

　　在公益性事業(yè)單位中又分為公益一類和公益二類。公益一類主要是純公益的，包括義務(wù)教育、公共文化、衛(wèi)生。公益二類是可以借助市場(chǎng)機(jī)制能夠適當(dāng)收取費(fèi)用的，比如高等教育、職業(yè)教育。

　　這其中就又是難點(diǎn)。在實(shí)踐中分類會(huì)有一些模糊地帶，比如一個(gè)事業(yè)單位既承擔(dān)部分行政職能，又提供公益性服務(wù)，還有經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，整個(gè)交融在一起。如何剝離，需要認(rèn)真研究。

　　改革牽涉利益眾多，如果處理不好可能會(huì)引起社會(huì)震蕩。

　　《21世紀(jì)》：對(duì)于公益性事業(yè)單位做公益一類和公益二類的劃分意義何在？政府具體給二者的政策會(huì)有一個(gè)怎樣的不同？

　　汪玉凱：事業(yè)單位目前分為財(cái)政全額撥款、差額撥款、完全自收自支這三類，除了自收自支這種今后伴隨著經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位的剝離而取消，財(cái)政全額和差額撥款這兩種對(duì)于事業(yè)單位扶持的方式，我認(rèn)為還會(huì)繼續(xù)沿用。具體到公益性事業(yè)單位，公益一類財(cái)政可能會(huì)全額撥款。對(duì)于公益二類，則采取差額撥款。

　　《21世紀(jì)》：目前財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位似乎公益性并未體現(xiàn)，比如有全額撥款的學(xué)校也通過(guò)擇校費(fèi)來(lái)創(chuàng)收。

　　汪玉凱：對(duì)，對(duì)于事業(yè)單位的財(cái)政支持上目前比較混亂，并未與其公益性質(zhì)掛鉤。

　　改革之后，公益一類事業(yè)單位肯定不能再創(chuàng)收了，而由國(guó)家財(cái)政給予保證。公益二類則可以走一些市場(chǎng)化道路，建立一個(gè)相應(yīng)的差額撥款體系框架。

　　《21世紀(jì)》：如何加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，以避免改革中出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象？

　　汪玉凱：首要是理順體制。事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)目前是由財(cái)政部管，國(guó)資委現(xiàn)在只管國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)。

　　財(cái)政部既是制定政策者，又是事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理者，管辦沒(méi)有分開，監(jiān)管很難落實(shí)。實(shí)際工作中事業(yè)單位將一張報(bào)表報(bào)給財(cái)政部就完事了，這樣管不行的。

　　事業(yè)單位也碰到如何解決出資人和管理人的關(guān)系等國(guó)企改革中遇到的問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的話，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理應(yīng)納入到國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)中去，我建議將其交給國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)去管。政策由財(cái)政部制定，管理交給國(guó)資委，實(shí)現(xiàn)管辦分開。

　　關(guān)鍵在改政府

　　《21世紀(jì)》：現(xiàn)在已經(jīng)有一些事業(yè)單位在積極的跑動(dòng)，希望能夠歸入?yún)⒄展珓?wù)員的事業(yè)單位序列中，您如何看待這種現(xiàn)象？

　　汪玉凱：這是改革中肯定會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象。

　　過(guò)去把很多本來(lái)不應(yīng)該劃歸事業(yè)單位的，因?yàn)榇蟛恐聘母铩⒕?jiǎn)機(jī)構(gòu)，給劃到事業(yè)單位中去，這部分行政性事業(yè)單位應(yīng)該回歸，但是在回歸過(guò)程中就要防止不應(yīng)該回歸的也搭政策便車。

　　我覺得原來(lái)的行政性事業(yè)單位，回歸以后應(yīng)該是執(zhí)行性行政機(jī)構(gòu)而不是決策性行政機(jī)構(gòu)。

　　《21世紀(jì)》：有專家指出事業(yè)單位聘任制改革不徹底，還不能實(shí)現(xiàn)能上能下、能進(jìn)能出。一個(gè)事業(yè)單位里可能端好幾種“飯碗”，如何進(jìn)一步推動(dòng)聘任制改革？

　　汪玉凱：聘任制改革目前基本上停留在形式上。聘任制改革推進(jìn)有賴于事業(yè)單位改革整體推進(jìn)，有了這個(gè)基礎(chǔ)以后才能夠?qū)嵭姓嬲饬x上的聘任制，如果大體制不變，聘任制改革只能是走形式。

　　《21世紀(jì)》：事業(yè)單位改革成敗關(guān)鍵何在？

　　汪玉凱：事業(yè)單位改革走到今天實(shí)際上已經(jīng)成為行政體制改革的避風(fēng)港，行政改革好多解決不了的問(wèn)題都放到事業(yè)單位里，比如現(xiàn)在行政改革、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，把行政機(jī)構(gòu)整體劃成事業(yè)單位，編制不夠走事業(yè)編制，雖然表面上行政改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，但實(shí)際上增加了事業(yè)單位的包袱。

　　所以說(shuō)，事業(yè)單位改革在很大程度上不取決于事業(yè)單位本身，而取決于政府，政府如果仍然把事業(yè)單位看成下屬機(jī)構(gòu)，看成親兒子，改革肯定受阻，事業(yè)單位改革和政府自身改革密切相關(guān)。

　　《21世紀(jì)》：事業(yè)單位和政府部門之間流動(dòng)很頻繁,事業(yè)單位人員可以通過(guò)調(diào)到政府部門來(lái)規(guī)避改革影響。

　　汪玉凱：對(duì)，因?yàn)橹醒胗幸?guī)定：國(guó)有企業(yè)的副處以上的領(lǐng)導(dǎo)干部和事業(yè)單位副處以上的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)政府機(jī)關(guān)不用考試。

　　改革之后這個(gè)口子還開的話，一方面是給事業(yè)單位人員留了改革避風(fēng)港，另一方面對(duì)那些通過(guò)嚴(yán)格考試進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的人也不公平。

　　這個(gè)制度必須修改，事業(yè)單位人員到黨政機(jī)構(gòu)任職再不能簡(jiǎn)單的靠一紙調(diào)令。如果這個(gè)制度依然還在，就會(huì)留有尋租空間。一些人考不上公務(wù)員就想到去事業(yè)單位，再通過(guò)關(guān)系調(diào)動(dòng)到國(guó)家機(jī)關(guān)。

　　《21世紀(jì)》：行政管理體制跟政府機(jī)構(gòu)并沒(méi)有同步改革的情況下，光改革事業(yè)單位，其公平性和徹底性如何體現(xiàn)？

　　汪玉凱：事業(yè)單位社會(huì)保障就會(huì)帶來(lái)很大的問(wèn)題，過(guò)去事業(yè)單位和黨政機(jī)構(gòu)在一個(gè)平臺(tái)上，如果現(xiàn)在把事業(yè)單位養(yǎng)老都推向社會(huì)，也都社會(huì)統(tǒng)籌了以后，那黨政機(jī)構(gòu)改不改？

　　如果黨政機(jī)構(gòu)還是鐵飯碗，國(guó)家財(cái)政兜底，把事業(yè)單位推出去了，和黨政機(jī)構(gòu)再拉開差距以后，會(huì)引起事業(yè)單位這個(gè)大群體不滿，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。因而在事業(yè)單位改革同時(shí)黨政機(jī)構(gòu)改革必須同步。

　　《21世紀(jì)》：事業(yè)單位包括公立醫(yī)院、教育機(jī)構(gòu)，事業(yè)單位改革是否會(huì)借鑒醫(yī)改、教改經(jīng)驗(yàn)？

　　汪玉凱：現(xiàn)在醫(yī)改、教改成功的模式，比如管辦分離，肯定會(huì)移到事業(yè)單位改革中來(lái)。

　　可以這樣說(shuō)，事業(yè)單位改革的成敗和醫(yī)改、教改的成敗息息相關(guān)，如果事業(yè)單位改革不成功，醫(yī)改、教改沒(méi)法推行。

　　《21世紀(jì)》：有必要像公務(wù)員法一樣，單獨(dú)制定一個(gè)事業(yè)單位法規(guī)范事業(yè)單位嗎？

　　汪玉凱：長(zhǎng)期來(lái)看，必須要制定事業(yè)單位法，起什么名字不重要，但必須是人大制定的法律。

　　事業(yè)單位過(guò)去和黨政機(jī)構(gòu)是混在一起，但今后隨著事業(yè)單位分類改革的深入，事業(yè)單位和黨政機(jī)構(gòu)的差異性會(huì)越來(lái)越大，對(duì)它的管理我認(rèn)為必須首先要建立一個(gè)法制框架。通過(guò)立法來(lái)建設(shè)社會(huì)單位的法人治理結(jié)構(gòu)，最大限度避免人治，通過(guò)法律解決主管單位和它的關(guān)系。