習近平總書記強調：“要治理好今天的中國，需要對我國歷史和傳統(tǒng)文化有深入了解，也需要對我國古代治國理政的探索和智慧進行積極總結。”中國古代自先秦起，治理思想與治理制度實踐已經出現(xiàn)，形成了具有中國特色的“治理”概念。這一概念將“治”與“亂”相對立，強調“治理”應當順應事物發(fā)展規(guī)律，追求法治、廉平、教化、任賢、民本、向公、儉約及民眾參與等基本治理思想。秦漢大一統(tǒng)國家建立后，源于先秦的“治理”思想全面轉化為實踐，開創(chuàng)奠定了中國古代治理型國家形態(tài)的基礎。

秦漢國家形態(tài)類型的特點

秦漢時期是以地主階級占統(tǒng)治地位的君主專制中央集權大一統(tǒng)封建國家的開創(chuàng)與奠基時期。國家形態(tài)的本質屬性由占統(tǒng)治地位階級的屬性決定，而占統(tǒng)治地位階級的屬性又受占主導地位的生產方式決定。隨著秦的統(tǒng)一，封建地主制生產方式在全國確立，這一生產方式的根本特征就是封建地主階級占有主要生產資料（土地）和不完全占有直接勞動者（農民），農民沒有或少量擁有生產資料（土地），以租佃、傭作地主土地為主。封建地主制生產方式的主導地位決定了秦漢不可能形成領主制式的國家結構，只能是中央集權郡縣制國家結構。地主制生產方式決定了地主和農民是秦漢社會兩大基本對立階級，其他社會階層都附屬于這兩大階級，秦漢國家形態(tài)的階級屬性也由此而確定，即從根本上代表了地主階級的經濟利益、政治利益和意識形態(tài)，秦漢國家是服務于地主階級的統(tǒng)治機器。

20世紀以來，大批秦漢簡牘材料的發(fā)現(xiàn)不僅沒有改變我國馬克思主義史學家關于秦漢是以地主階級占統(tǒng)治地位的君主專制中央集權大一統(tǒng)封建國家形態(tài)的基本認識，而且使我們對這一國家形態(tài)建構的歷史細節(jié)還有了更加深入的了解。簡牘中維護地主階級利益、剝削壓迫以農民階級為主體的勞動人民的律令條文與制度規(guī)定，體現(xiàn)君主專制中央集權性質的皇帝制度、文書制度、行政制度、官僚制度，以及國家結構朝著大一統(tǒng)方向不斷演進的過程，都確認這一歷史認識的正確性。

當然，在中國封建社會，以地主階級占統(tǒng)治地位的君主專制中央集權大一統(tǒng)國家是常態(tài)，并不是秦漢所特有，那么如何區(qū)分秦漢國家形態(tài)與其他時期國家形態(tài)類型的特點呢？筆者以為，開創(chuàng)性與奠基性是一個重要標志。秦漢國家形態(tài)雖然不是突然出現(xiàn)的，與先秦國家形態(tài)的發(fā)展有著不可割裂的聯(lián)系，但并不能因此否認秦漢國家形態(tài)的開創(chuàng)性與奠基性，其重要表現(xiàn)就是制度創(chuàng)建。例如：秦漢之前有了大一統(tǒng)的天下觀，秦漢之后大一統(tǒng)在制度層面上變成了政治現(xiàn)實；秦漢之前，有了郡縣名稱與部分實踐，秦漢之后郡縣成為中央集權地方行政制度的有機組成部分；秦漢之前有了君主專制的初始形式，秦漢以后變成了以皇帝為核心的最高權力決策制度；秦漢之前有了國君之下的將相文武百官，秦漢以后變成了以三公九卿分掌中央政務事務的制度；秦漢之前有了選賢任能的思想與若干舉措，秦漢以后變成了以察舉為核心的選舉制度；秦漢以前有了法治思想與局部實踐，秦漢以后律令成為治理國家各項事務的基本制度；秦漢之前有了區(qū)域性的疆域概念與民族意識，秦漢以后變成統(tǒng)一的疆域界域劃分與民族治理制度，統(tǒng)一的國家認同取代了區(qū)域政治文化認同，漢民族開始形成。

制度是國家政體的具體表現(xiàn)形式，是歷史發(fā)展的標識性載體，深刻反映了國家形態(tài)的內部結構與外在形式。秦漢制度就是秦漢國家內部結構與外在形式的集中體現(xiàn)，其開創(chuàng)性與奠基性是秦漢區(qū)別于其他歷史時期國家形態(tài)的典型特征。秦漢以后，君主專制中央集權大一統(tǒng)國家基本形態(tài)沒有改變，但由于社會經濟發(fā)展而導致不同時期地主階級在階層構成、來源渠道、生產方式上出現(xiàn)差異，以及地主階級與農民階級之間的關系發(fā)生變化，國家形態(tài)的具體形式，特別是制度形態(tài)也在不斷演化之中。因此，深入探討不同朝代國家形態(tài)之間的聯(lián)系與區(qū)別，仍是中國古代史研究中的重大問題。

秦漢治理型國家形態(tài)的表現(xiàn)

秦漢國家形態(tài)是以地主階級占統(tǒng)治地位的君主專制中央集權大一統(tǒng)封建國家，國家職能的總方向是實現(xiàn)地主階級意志，代表地主階級利益，這一基本認識無疑是正確的。但是，國家本質并不能完全等同于國家職能，不能說秦漢時期占統(tǒng)治地位的是地主階級，國家的一切職能活動都是代表了地主階級利益。國家職能既要從階級屬性看，也要從國家權力的公共性與社會性角度看。從社會中產生的國家既有強烈的階級屬性，也有代表社會公共權力的屬性。同時，歷史傳承與文明底蘊對國家職能發(fā)揮也有重要影響，執(zhí)政者的執(zhí)政思想、執(zhí)政方式、執(zhí)政實踐、執(zhí)政能力也是國家職能發(fā)揮的重要因素。因此，判斷國家職能需要從綜合角度分析，不能只從階級屬性看，更不能有超越時代的非歷史主義觀點。秦漢君主專制中央集權國家形態(tài)不僅具有維護皇權和地主階級整體利益的作用，也具有鞏固擴展大一統(tǒng)國家、抵抗外族侵擾、協(xié)調階級關系、維護社會穩(wěn)定、追求理想政治方向的對內與對外職能。其民本思想與目標追求，以及郡縣結構、官僚制度、文書行政等實踐方式，深刻體現(xiàn)出秦漢具有治理型國家的突出特征。

秦漢治理型國家特征之一，表現(xiàn)在歷史傳承與文明底蘊上。秦漢國家形態(tài)中的諸多因素是從先秦傳承下來的，如先秦的天下觀與秦漢的大一統(tǒng)就有著內在聯(lián)系。秦漢大一統(tǒng)國家的地理空間范圍，與先秦華夏文化核心區(qū)及傳播影響范圍有高度重合性，秦漢大一統(tǒng)使這些地區(qū)納入了統(tǒng)一的中央集權治理范圍。秦漢國家治理中的很多具體思想措施也都繼承自先秦，如民本觀、華夷觀、德治觀、禮樂觀，以及郡縣制度、官僚制度中的許多因素都淵源于先秦。對先秦歷史的繼承，體現(xiàn)了秦漢國家治理的連續(xù)性，對先秦歷史的辯證取舍，則體現(xiàn)了秦漢國家治理的創(chuàng)新性。

秦漢治理型國家特征之二，表現(xiàn)在君權與中央集權的組織運行。秦漢政體組織的基本形式是君主專制中央集權，這不是某個皇帝的主觀選擇，而是歷史發(fā)展的結果。君主專制作為一種政體集中表現(xiàn)在君權的世襲性和最高決策權的掌控上，對這種政體，應當從其權力運行的方式與效率來評價。秦漢皇權無疑具有專制性，但秦漢皇權運行中的組織機制、決策機制、議政機制與詔令傳達機制，特別是皇權運行的政治方向與目標，主要是圍繞著國家治理而不是權力專制。中央集權作為一種政體集中表現(xiàn)在中央對地方的治理與權力管控上，不能簡單將其視為君主專制的附屬品。秦漢中央集權下的職務分工、機構設置、吏員選拔、律令制定、文書行政等制度創(chuàng)設，既體現(xiàn)出君主意志，更體現(xiàn)出社會發(fā)展在國家治理上的目標與手段要求。君主專制與中央集權有密切聯(lián)系，但不能畫等號。在秦漢歷史上，加強君主權力不等于加強君主專制，加強君主專制不等于加強中央集權，加強中央集權也不能等同于加強君主專制，需要具體分析。

秦漢治理型國家特征之三，表現(xiàn)在國家與社會關系的協(xié)調上。分散的地主制生產方式與不穩(wěn)定的土地占有關系，決定了秦漢地主階級與農民階級以及其他階層之間的關系也具有不穩(wěn)定性，甚至在一定條件下可以相互轉化。官民關系不等同于階級關系，更多地主并沒任官；階級關系也不等同于官民關系，農民也可以通過察舉等方式為官。除了階級關系外，秦漢還是一個身份性社會，身份性與階級性之間也存在著復雜關系，不僅官爵與民爵的劃分不等同于階級劃分，而且身份秩序的決定有多重影響因素，如學者提出的“爵刑一體”說，反映身份性與階級性不能簡單地等同看待。因此，復雜的階級關系與社會關系，使秦漢在處理國家與社會關系上就不能從固化的階級身份出發(fā)，而是既要體現(xiàn)出階級利益特點，也要體現(xiàn)出協(xié)調社會階級關系、代表社會整體利益的特色。秦漢國家對社會對立勢力的調控轉化，對“鄉(xiāng)論”與“鄉(xiāng)舉里選”的采納引導，對鄉(xiāng)里社會變化與基層政權建設的重視，對民眾“自言”與文書行政的強調等，都顯示出秦漢國家在調節(jié)處理階級關系與社會關系上的能力。

秦漢治理型國家特征之四，表現(xiàn)在邊疆民族關系的處理上。秦漢的大一統(tǒng)以穩(wěn)定的邊疆和多民族的交往交流交融為前提。大多數(shù)時期，秦漢疆域的拓展以穩(wěn)定內政與邊境為目的，并非單純對外征伐。在疆域拓展過程中，郡縣化與因俗而治等多種治理措施并行，華夏文明獲得廣泛傳播，更多體現(xiàn)了歷史的進步。在多民族共處的大一統(tǒng)政治環(huán)境下，狹隘的夷夏之辨雖然不時出現(xiàn)，但“王者無外”“澤被無疆”的理念終究成為歷史主流。

秦漢治理型國家特征之五，表現(xiàn)在國家治理的技術手段與治理能力上。秦漢國家職能發(fā)揮所依靠的郡縣制、察舉制、官僚制、監(jiān)察制、文書制，以及種種復雜具體的行政運作措施，很多都是在秦漢政治實踐中發(fā)明創(chuàng)造或豐富完善起來的，并在技術運用層面上已經比較成熟，有力提升了國家治理能力。從大量的簡牘材料中我們還可以看到，體現(xiàn)秦漢國家職能發(fā)揮的各項政令，從中央到地方，從內郡到邊郡，從華夏核心區(qū)到民族地區(qū)，都能夠得到幾無差別的貫徹執(zhí)行。秦漢的各級官吏選用，已經基本排除了血緣關系在權力分配上的作用，在政治素質、廉潔要求、業(yè)務能力上有了整齊劃一的規(guī)定。

總之，秦漢國家的內外職能雖然顯示出其基本活動與活動的總方向是以維護地主階級利益為主導，但同時又顯示其是兼具多種職能的治理型國家。不能因為國家的治理屬性而淡化階級屬性，也不能因為國家的階級屬性而否認其治理屬性。二者的辯證統(tǒng)一，才是判斷國家職能性質的基本方法。當然，就秦漢來說，國家治理水平的高低，決定于國家職能發(fā)揮程度的好壞與治理能力的強弱，而國家職能發(fā)揮程度的好壞與治理能力的高下，又決定于君權與中央集權在治理方向上的對錯。因此，不能簡單抽象地談國家治理，必須與具體的政治環(huán)境、治理方向、治理手段、治理能力、治理水平等綜合起來分析。

秦漢治理型國家形態(tài)的歷史啟示

文明承載國家，國家延續(xù)文明，文明與國家的互動，使秦漢國家形態(tài)與國家治理呈現(xiàn)出承先啟后、繼往開來的重要特點。在秦漢四百多年的歷史進程中，其間雖有分裂動蕩、王朝易代，但國家形態(tài)的基本形式與國家治理的基本方向沒有改變，治理手段、治理能力與治理水平也在不斷發(fā)展之中。秦漢治理型國家形態(tài)具有深遠歷史影響，給予后世很多歷史啟示：

一是要堅持“大一統(tǒng)”與“要在中央”的治理思想和措施。大一統(tǒng)是中國歷史上國家形態(tài)的一個基本特點。我國歷史上大一統(tǒng)的政治實體形成于秦漢時期，自秦漢王朝建立后，如何實現(xiàn)大一統(tǒng)國家的治理方式與治理目標，已是包括秦漢在內的歷代王朝面臨的重大問題。“事在四方，要在中央”。大一統(tǒng)的政治基礎是“要在中央”的中央集權。秦統(tǒng)一后“海內為郡縣，法令由一統(tǒng)”，歷代王朝基本沿襲這種將全國劃分為若干不同層級行政區(qū)劃進行治理的方式。各行政區(qū)劃的主要官吏由中央直接任命，一般到縣一級。縣以下由郡縣代表中央直接管理而非自治。地方嚴格服從中央，按照中央統(tǒng)一政令執(zhí)行政策，無獨立的政治、經濟、軍事、司法權力。

我國較早形成了以大一統(tǒng)中央集權郡縣制為主體的國家治理模式，既有歷史文化傳承因素，也有當時現(xiàn)實需要，而根本原因是戰(zhàn)國以降封建地主制經濟發(fā)展的政治需要。這一基本政體形式因符合歷史特點而延續(xù)了兩千多年。維護大一統(tǒng)必須處理好中央與地方的關系，處理好中央與地方的關系是實現(xiàn)中央集權國家治理的重要任務。其中，妥善劃分地方行政層級，有效分配中央與地方的權力，并對地方官員權力實施監(jiān)督；妥善處理好郡縣與分封的關系，避免中央與地方關系嚴重失衡；堅決維護中央權威，保持政令暢通，是秦漢留給后世的重要啟示。維護大一統(tǒng)必須堅持選賢任能的政治原則，必須從制度層面確立以德才為標準的人才選拔普遍原則，排除血緣在政治權力占有上的特殊作用，促進社會流動，不斷為大一統(tǒng)中央集權輸送新鮮血液，秦漢時期的軍功爵制與察舉制在這方面都具有代表性。

統(tǒng)一是大一統(tǒng)中央集權國家治理體系形成的前提。統(tǒng)一與分裂，是我國歷史上國家治理不可回避的問題。有觀點認為，分裂在某種角度上也有利于社會經濟的發(fā)展，這是不正確的。我國歷史上有相當長的分裂時期，期間確有個別地區(qū)經濟社會文化因分裂政權的某些政策、人口流動、自然環(huán)境、地理位置等原因而有一定的發(fā)展，但這并不是主流，分裂帶給國家與社會的更多是災難。因此，無論怎樣的分裂，最終還是走向統(tǒng)一，這是我國歷史發(fā)展進程中的一個鮮明特點，也是秦漢歷史的重要啟示。

二是要堅持“大一統(tǒng)”思想與“民惟邦本”的治理措施。沒有政治清明、社會穩(wěn)定、經濟繁榮、民眾安寧，就不能稱之為大一統(tǒng)盛世或治世。因此，大一統(tǒng)思想與我國歷史上民本政策措施之間也存在著密切關系。民本思想是我國封建社會國家治理的一個重要理念。這一理念繼承了先秦以來的民本思想傳統(tǒng)，認為民眾是國家的根本，統(tǒng)治者必須高度重視民心向背，重視保護民眾的基本生產與生活。盡管這一思想有一定的階級局限性，但民本思想所宣揚的保民、重民、愛民等內容，也在一定程度上被歷代統(tǒng)治者轉化為具體措施。歷史反復證明，凡是在民本問題上處理得比較好的時期，社會發(fā)展就比較平穩(wěn)；凡是在這個問題上處理不好以致尖銳對立的時期，社會就會動蕩，甚至導致政權的滅亡。秦漢國家在調整土地關系、平均財富分配、發(fā)展農業(yè)生產、推行重本抑末、整頓吏治腐敗等方面的思想措施，都是民本思想在國家治理中的體現(xiàn)。

三是要堅持“大一統(tǒng)”思想與社會治理措施。大一統(tǒng)中央集權決定了政府是社會治理的主體，但由于人口、聚落的分散及宗族血緣紐帶關系的普遍存在，社會治理又呈現(xiàn)出政府與社會相結合的特征。秦漢社會治理也積累了豐富經驗，如存問鰥寡孤獨廢疾貧苦者、高年者以及防災救災，都是秦漢政府的重要任務。興修水利、儲糧備荒、賑濟、撫恤、蠲免等，都是秦漢政府經常采用的措施。“振贍匱乏，務先九族，自親者始”，宗族間的相互救助，是秦漢國家救助的一種社會補充。又如，秦漢政府注重疏通社會輿論渠道，派出風俗使者、巡視官員或征辟邀請民間人士納諫對話等。再如加強鄉(xiāng)里社會建設，除國家主導鄉(xiāng)里治理外，鄉(xiāng)里基層組織還依靠鄉(xiāng)里代表性人物三老、父老以及宗族力量協(xié)同治理；國家通過樹立鄉(xiāng)里道德人物、勞動典范，建立以年齒為中心的禮制秩序，選拔鄉(xiāng)里輿論所稱頌人物擔任官職等多種手段，對國家力所不及的事務進行補充，在許多時期也發(fā)揮出較好的功能。

四是要堅持“大一統(tǒng)”思想與德法相依治理政策。大一統(tǒng)中央集權國家治理需要有與之相適應的主流思想政策，德法相依就是我國封建王朝的主流思想政策。這創(chuàng)始于秦漢。在戰(zhàn)國向秦演進過程中，法家思想占據(jù)絕對上風。秦王朝采用法家治理思想，并走向極端，其統(tǒng)治迅速滅亡。這一歷史劇變，引起了漢初統(tǒng)治集團的集體反思。從出土文獻來看，漢初雖然直接繼承了秦的許多法律制度，但為政指導思想已經有重大調整，治理效果也截然不同。經賈誼、陸賈，特別是董仲舒等人的推動，德法相依的治理思想與政策登上歷史舞臺。德法相依思想拋棄了奴隸制時代禮、德思想中的政制內涵，吸收了其中的部分精神思想，與封建國家的政治需要相結合，形成了適應新形勢要求的法治觀、民本觀、尚賢觀、義利觀、公私觀和以仁義禮智信為主體的社會基本價值觀，共同構成服務于封建大一統(tǒng)國家治理的重要思想。當然，歷代國家治理雖強調“禮”和“德”，但從沒放棄過法的作用。自秦漢以后的歷代王朝，都制訂了頗為嚴密細致的律令，前后相續(xù)，與禮德互為表里，在國家治理中發(fā)揮出核心作用。

五是要堅持“大一統(tǒng)”思想與權力制衡原則。大一統(tǒng)需要強有力的中央集權和分工細致、人數(shù)眾多的官僚機構與隊伍。而維護大一統(tǒng)中央集權國家治理的有效運行，又必須建立一套防止權力腐敗、瀆職、濫用的制衡機制。秦漢大一統(tǒng)國家形成后，從思想到制度設計，都有關于權力制衡的內容。如制約君權的天人感應思想和諫官制度，中央決策中還有廷議制度，君主各項重要事務和決策的處理，呈現(xiàn)出一定的“集議”特色。三公之間特別是丞相與御史大夫之間有明顯的制衡關系。在地方權力制衡上也有很多重大舉措。秦漢以后，我國基本是單一制國家，地方權力集中于中央，主要官吏由中央任命，既職責明確，考核嚴格，又采取行政、軍事與監(jiān)察三者權力分離的制度，并以不斷增加行政層級與監(jiān)察力度的形式，遏止地方權重傾向。

習近平總書記指出，一個國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承和文化傳統(tǒng)密切相關的。中國歷史上自秦漢開始的大一統(tǒng)國家治理堅持中央集權一元化的治理主體地位，堅持要在中央、民惟邦本、社會治理、德法相依、權力制衡等并重的治理思想措施，深刻證明秦漢以后的古代國家屬于治理型國家形態(tài)，具有深遠歷史影響與啟示意義。

（作者：卜憲群，系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、中國社會科學院學部委員）