中央城市工作會議系統(tǒng)總結了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施取得的巨大成就，歷史性地作出“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期”的科學判斷。這個重大判斷體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化從“物”到“人”的價值導向、重塑從“分割”到“融合”的城鄉(xiāng)關系、優(yōu)化從“土地依賴”到“創(chuàng)新驅動”的經濟邏輯，是中國式城鎮(zhèn)化理論的重大創(chuàng)新，是新型工農城鄉(xiāng)關系的格局擘畫，為新階段新征程城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興確立歷史方位、發(fā)展路徑、政策導向提供了根本遵循。

科學把握城鎮(zhèn)化從快速增長期到穩(wěn)定發(fā)展期的歷史進程

城鎮(zhèn)化進程中，快速增長期與穩(wěn)定發(fā)展期的差異體現(xiàn)在：前者以高速突破為標志，后者以平穩(wěn)成熟為特征，且不同國家因發(fā)展路徑差異，兩個階段的表現(xiàn)形態(tài)也呈現(xiàn)出獨特性。習近平總書記指出，在現(xiàn)代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉(xiāng)關系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。從世界各國現(xiàn)代化歷史看，有的國家沒有處理好工農關系、城鄉(xiāng)關系，農業(yè)發(fā)展跟不上，農村發(fā)展跟不上，農產品供應不足，不能有效吸納農村勞動力，大量失業(yè)農民涌向城市貧民窟，鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村經濟走向凋敝，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化走入困境，甚至造成社會動蕩，最終陷入“中等收入陷阱”。

在工業(yè)革命影響下，城鎮(zhèn)化產生巨大的積極效應，徹底改變了傳統(tǒng)農業(yè)社會的形態(tài)。在經濟領域，形成了經濟活動地域分工，提高了人類生產效率；在社會領域，人口集聚形成了城市生活方式，提高了人類生活水平；在思想領域，城市文明的擴散，促進了人類文明進步。城鎮(zhèn)化在給人類帶來積極效應的同時，人口快速集中也造成城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境壓力增加、交通擁擠、住房緊張、土地資源供給短缺、鄉(xiāng)村凋敝等問題。英美國家在工業(yè)化之前都曾開展農業(yè)革命，促使農業(yè)勞動力向工業(yè)部門和城鎮(zhèn)轉移，工業(yè)化基本實現(xiàn)后通過工業(yè)反哺農業(yè)，又實施第二次農業(yè)革命。而拉美國家的快速城市化速度超過工業(yè)化發(fā)展水平，農村移民大規(guī)模且無序地涌入城市，不僅造成了城市化過程的混亂，也導致農業(yè)停滯、鄉(xiāng)村衰落。在農業(yè)相對停滯的基礎上所進行的城市化不僅使農村日益貧困，也導致城市的貧困和危機，阻礙了城鄉(xiāng)關系的協(xié)調發(fā)展。目前，發(fā)達國家城鎮(zhèn)化已進入穩(wěn)定成熟階段，拉美國家則陷入“中等收入陷阱”。其發(fā)展特征充分說明，良好的工農城鄉(xiāng)關系是決定國家社會經濟能否穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。

黨的十八大以來，我國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設治理水平、宜業(yè)宜居水平、歷史文化保護傳承水平、生態(tài)環(huán)境質量大幅提升。2012至2024年，常住人口城鎮(zhèn)化率從52.57%躍升至67%。研究表明，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，可帶動GDP增長約1.5——2個百分點，并新增超千萬個就業(yè)崗位，城鎮(zhèn)化進程已成為我國社會經濟高速增長與結構轉型的核心驅動力?；厮莅l(fā)展歷程，改革開放后我國城鎮(zhèn)化可分為三個階段：1978——1995年為起步發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率從17.92%增長至29.04%；1995——2020年是快速增長階段，城鎮(zhèn)化率從29.04%增長至63.89%；“十四五”時期，城鎮(zhèn)化率增速有所放緩。2024年印發(fā)的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》提出，預計經過5年的努力，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將提升至接近70%。我國城鎮(zhèn)化率發(fā)展仍然有較大提升空間。值得注意的是，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已趨向平緩，發(fā)展模式從規(guī)模擴張轉向質量提升，發(fā)展重心從加快速度轉向穩(wěn)定發(fā)展。深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，堅持以質量為導向，才能切實解決發(fā)展不平衡不充分的城鄉(xiāng)問題，真正實現(xiàn)以人為本引導人口流動轉移，構建工農互促、城鄉(xiāng)共榮的新型發(fā)展格局。

科學監(jiān)測導致城鎮(zhèn)化速度與質量失衡的影響因素

習近平總書記指出：“我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農村發(fā)展不充分。”城鄉(xiāng)發(fā)展的結構性失衡不僅阻礙了全體人民共同富裕，更制約著農村民主法治建設、社會公平正義維護以及生態(tài)價值實現(xiàn)等深層次發(fā)展需求。城鎮(zhèn)化轉向穩(wěn)定發(fā)展期，將不再追求城鎮(zhèn)化率的單純提升，而是聚焦城鎮(zhèn)化的質量優(yōu)化，消除導致城鎮(zhèn)化速度與質量失衡的經濟社會因素，從根本上解決快速增長階段的粗放式問題。當前及“十五五”時期需要關注“五個疊加”。

城市虹吸效應與快速城鎮(zhèn)化疊加。大城市顯著的虹吸效應導致大量農村青壯年勞動力離開鄉(xiāng)村，前往城鎮(zhèn)地區(qū)的非農產業(yè)部門就業(yè)。第七次全國人口普查數(shù)據顯示，農村60歲以上人口占比達23.81%，比城鎮(zhèn)高出7.99個百分點。目前生活在農村的老年人可能成為“最后一輩農民”。與此同時，一些進城農民難以獲得穩(wěn)定工作，被城市邊緣化，成為“半城市化”群體。拉美國家城鎮(zhèn)化問題源于大量農村人口快速涌入城市，而城市產業(yè)不健全，城市居住、基礎設施、公共服務配套跟不上人口增長的速度，最終導致“貧民窟”涌現(xiàn)。盡管我國的產業(yè)體系、服務配套和農業(yè)基礎較拉美國家更為完善，但過快的城市人口增長仍然容易引發(fā)農地撂荒、城市產業(yè)發(fā)展滯后、配套不足等問題，造成城鄉(xiāng)關系的畸形發(fā)展。

產業(yè)“脫村向城”與農民進城務工就業(yè)疊加。一二三、農牧漁、糧經飼、上下游等產業(yè)間相割裂，導致資源的錯配與浪費。片面追求農業(yè)和鄉(xiāng)村產業(yè)組織的規(guī)模化，抬高農民參與鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的門檻，加速小農戶與農業(yè)農村發(fā)展脫軌；而片面追求行業(yè)規(guī)模擴張和數(shù)量增長，則加劇鄉(xiāng)村產業(yè)的同質競爭和產能過剩問題。城市工業(yè)與鄉(xiāng)村農業(yè)缺乏深度融合，導致鄉(xiāng)村產業(yè)附加值低，客觀上加劇產業(yè)要素“脫村向城”態(tài)勢。城鄉(xiāng)就業(yè)單向推進，勞動要素向城市流動。城市就業(yè)容量和資源稟賦對人才形成強大吸引力，容易形成“強者愈強、弱者愈弱”的馬太效應，中小城市與鄉(xiāng)村面臨較為嚴重的人才流失問題。

國內外農產品價格倒掛與國內價格持續(xù)走低疊加。國外農產品低廉的價格造成國內進口農產品增長，2024年我國糧食進口規(guī)模達1.58億噸，處于較高水平。低價輸入的農產品，擠壓國內農業(yè)市場，促使農產品價格持續(xù)走低，一定程度上沖擊了農民種糧積極性。2023年，農產品生產者價格指數(shù)同比下降2.3%。農產品價格波動將直接影響兩大群體，價格過低挫傷農民生產積極性，價格過高則加重居民生活負擔，正所謂“谷賤傷農、谷貴傷民”。

農民社保欠賬多與服務支出多疊加。農村居民養(yǎng)老金水平遠低于城鎮(zhèn)職工，農村居民平均養(yǎng)老金僅為城鎮(zhèn)職工的6%。2012至2024年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由24565元增長至54188元，農村居民人均可支配收入由7917元增至23119元。雖然城鄉(xiāng)居民收入比由3.1∶1降至2.3∶1，但絕對差額非但沒有縮小，反而持續(xù)擴大。農村居民在公共服務方面的剛性支出負擔較重、占比較高。2024年，農村居民居住、交通通信、醫(yī)療保健、教育文化娛樂這四項與基本生活和發(fā)展密切相關的服務性支出占總支出的比重達到了55.3%。

村莊凋敝與傳統(tǒng)就業(yè)崗位消失疊加。在大城市虹吸效應及快速城鎮(zhèn)化推進下，維持幾千年的傳統(tǒng)文化、耕作方式、家庭生活及就業(yè)崗位面臨消失困境。原本生活在鄉(xiāng)土社會的農民遷入水泥樓房，可能導致傳統(tǒng)農耕文化失去根基。村莊撤并后，農民搬遷至距耕地較遠之地，早晚照料莊稼不便，傳統(tǒng)的精耕細作方式難以持續(xù)。農民進城上樓后，庭院經濟受到沖擊，家庭的生產功能隨之喪失，還需額外承擔物業(yè)費、水電費等開支，加劇農民生活壓力。無人機等現(xiàn)代化技術雖能降低勞動強度和生產成本，但過早過快的“無人化”會減少本地就業(yè)機會，加劇鄉(xiāng)村空心化。

科學認識中國式城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的規(guī)律

從發(fā)達國家的發(fā)展經驗來看，在快速城鎮(zhèn)化階段普遍經歷了鄉(xiāng)村衰落與城市病等問題，之后探索城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的新路徑，旨在打破“以城吞鄉(xiāng)”格局，并通過工農互促、保障空間公平等措施，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。習近平總書記指出，“強化以工補農、以城帶鄉(xiāng)，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系”。在城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展時期，城鄉(xiāng)關系不再是快速增長期的城鎮(zhèn)單向吸納農村的模式，而是走向協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新階段。這種演進既遵循全球城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律，又因我國制度優(yōu)勢和發(fā)展階段呈現(xiàn)出獨特規(guī)律。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心要義，就是要打通城鄉(xiāng)之間阻礙要素流動的體制機制障礙，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，構建一個以“人、地、錢”為核心要素的雙向合理流動的新格局，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。推動各類要素在城鄉(xiāng)間合理流動和高效集聚，能有效暢通國民經濟循環(huán)，有助于形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系。同時，還能更好推動全國統(tǒng)一大市場建設，發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，進而形成更大規(guī)模的發(fā)展增量。

城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程。西方走了上百年的城鎮(zhèn)化進程，我們只用了幾十年，還有不少深層次短板。推進城鎮(zhèn)化要久久為功，要有足夠的歷史耐心。習近平總書記指出，“城鎮(zhèn)化受自然條件制約，受資源環(huán)境承載能力制約，受經濟社會發(fā)展水平制約，要因地制宜、合理布局，不要把提高統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化率作為硬任務，不能靠行政命令層層加碼、級級考核，不要急于求成、拔苗助長”。推進城鎮(zhèn)化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。

堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展總方針。穩(wěn)定發(fā)展期的核心任務之一是彌合城鄉(xiāng)公共服務差距，實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋，這是區(qū)別于快速增長期重城輕鄉(xiāng)的關鍵特征。如果在城鎮(zhèn)化進程中把農村落下，到頭來會導致“一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農村”。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，是一項關系全局、關乎長遠的重大任務，將貫穿推進中國式現(xiàn)代化全過程。實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，必須堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展總方針，優(yōu)先考慮“三農”干部配備，優(yōu)先滿足“三農”發(fā)展要素配置，優(yōu)先保障“三農”資金投入，優(yōu)先安排農村公共服務。

產業(yè)興旺是解決一切問題的前提，是構建新型城鄉(xiāng)關系的基礎。沒有產業(yè)就沒有就業(yè)機會，沒有充分的本地就業(yè)，農民增收就缺乏穩(wěn)定來源，鄉(xiāng)村人才就必然持續(xù)外流，鄉(xiāng)村的繁榮與穩(wěn)定也就無從談起。推動鄉(xiāng)村產業(yè)興旺，不僅關乎農民當下的生計，更是優(yōu)化城鄉(xiāng)要素流動、促進工農互促共進、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本路徑，也是確保城鎮(zhèn)化健康有序、社會長治久安、有效防范“拉美陷阱”風險的依托。唯有筑牢鄉(xiāng)村產業(yè)根基，才能為農村提供內生動力，為城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展提供堅實支撐。

科學構建新型工農城鄉(xiāng)關系戰(zhàn)略格局

穩(wěn)定發(fā)展時期的城鄉(xiāng)關系演進，本質是城鎮(zhèn)化從城市優(yōu)先到農村優(yōu)先的歷史必然。既要吸收發(fā)達國家城鄉(xiāng)融合的經驗，又要立足我國“大國小農”的基本國情，通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換、功能互補、治理協(xié)同。

扎實布局協(xié)同發(fā)展共同繁榮的目標格局。一是經濟協(xié)同。城鄉(xiāng)產業(yè)互補與要素互通，保護鄉(xiāng)村家庭經營特色，形成城市研發(fā)+鄉(xiāng)村生產、城市市場+鄉(xiāng)村基地的協(xié)作模式。二是社會公平。推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、基礎設施一體化，消除戶籍、教育、醫(yī)療等領域差異，實現(xiàn)同城同待遇。三是生態(tài)共生。城鄉(xiāng)綠色空間共建，保護鄉(xiāng)村資源循環(huán)特色，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)生態(tài)空間，形成綠色發(fā)展共同體。四是文化互映。保護鄉(xiāng)村熟人社會與城市陌生社會差異，使鄉(xiāng)村文化反哺城市文化，形成城鄉(xiāng)文化雙向滋養(yǎng)機制。五是制度互補。保護鄉(xiāng)村德治與自治特色，通過整合城鄉(xiāng)資源，構建黨建引領、多方協(xié)同的組織體系，破解行政壁壘。

耐心布局自由流動的城鄉(xiāng)人口格局。2024年底我國常住人口城鎮(zhèn)化率增速放緩，預計到2035年左右，我國常住人口城鎮(zhèn)化進入穩(wěn)定時期，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)定在75%左右。城鎮(zhèn)化目標為預期性而非硬性考核?？h域城鎮(zhèn)化承載能力、吸引能力與國家目標存在天然差異，國家城鎮(zhèn)化率的目標和速度不應成為考核縣域的指標。要防止城鎮(zhèn)化率縣級考核排名，防止調整統(tǒng)計方法、調整鄉(xiāng)村名稱提高排名等層層加碼的虛假城鎮(zhèn)化率。要防止以表彰方法、獎勵機制提高排名等行政手段，也要防止由于小學過度撤并導致的“孩子倒逼進城”和由于缺乏就業(yè)機會和增收渠道的“大人倒逼進城”。確定城鄉(xiāng)人口結構必須實事求是、切實可行，不能靠行政命令層層加碼、級級考核，不要急于求成、拔苗助長。

穩(wěn)定布局縣鄉(xiāng)村功能互補的空間格局。統(tǒng)籌謀劃大城市——縣城——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村莊四級功能體系，形成空間鑲嵌、功能互補的空間格局。引導大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、集約緊湊布局，嚴控大城市“攤大餅”，提升縣城發(fā)展質量，發(fā)揮中心鎮(zhèn)縣域副中心職能。構建以縣城為樞紐、以小城鎮(zhèn)為節(jié)點、以村莊為基礎的縣域經濟體系。戰(zhàn)略布局上不要忽視村級的治理功能、村莊的社會功能、村落的文化功能。加強縣鄉(xiāng)村人口結構、資源環(huán)境、公共服務、基礎設施、產業(yè)鏈供應鏈等方面的空間協(xié)同，形成功能協(xié)調、優(yōu)勢互補的縣域主體功能布局。

優(yōu)化布局賡續(xù)古老文明的文化格局。鄉(xiāng)村家庭和村落是中華文化的載體。鄉(xiāng)村不少家庭，由完整型變?yōu)榱羰匦?，現(xiàn)在變?yōu)槔先诵?，將來如果變?yōu)闊o人型，鄉(xiāng)村家庭承擔的習俗傳承、道德教化、文化繼替等功能隨之弱化。鄉(xiāng)土文化是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分，鄉(xiāng)與城的文化融合，是熟人與陌生、信用與契約、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的碰撞過程。在城鄉(xiāng)價值觀念融合發(fā)展的進程中，城市和鄉(xiāng)村兩大主體的文化不斷磨合，把城市不斷創(chuàng)新和獨立自主的精神帶到鄉(xiāng)村，把鄉(xiāng)村熟人社會的守望相助和勤勞善良的品質帶到城市，形成城鄉(xiāng)共通同享的文化形態(tài)。

（作者系中國農業(yè)科學院原黨組書記、鄉(xiāng)村振興學院院長）