因俗而治是中國(guó)古代邊疆治理的典型制度之一，核心是通過(guò)尊重邊疆地區(qū)各民族制度文化習(xí)俗，建立相適應(yīng)的制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一和邊疆的有效治理?？v觀中國(guó)古代邊疆治理史，因俗而治萌芽于西周，發(fā)展于漢代，遼代成為制度化名稱，清代發(fā)展至頂峰，對(duì)中國(guó)古代邊疆治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。清朝邊疆地區(qū)廣大、民族眾多，因此在邊疆治理上廣泛地運(yùn)用因俗而治的政策，其中伯克制、札薩克制與郡縣制并行的治理制度，便是因俗而治在清代新疆治理中的生動(dòng)體現(xiàn)。

因俗而治是清代治理新疆的現(xiàn)實(shí)與政治需要。1759年清政府平定大小和卓叛亂，統(tǒng)一天山南北，結(jié)束新疆?dāng)?shù)百年地方割據(jù)和戰(zhàn)亂頻仍的局面，重新將新疆置于中央政府直接治理之下，其地域包括天山南北、阿爾泰山東西以及巴爾喀什湖以東以南地區(qū)。之后，清政府通過(guò)實(shí)行軍府制，以強(qiáng)有力的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)措施，控制新疆境內(nèi)復(fù)雜局面。1762年，清廷設(shè)總統(tǒng)伊犁等處將軍（簡(jiǎn)稱伊犁將軍），統(tǒng)轄新疆軍政事務(wù)，而新疆民政治理則要復(fù)雜得多。

新疆自古就是一個(gè)多個(gè)民族、多種宗教、農(nóng)牧經(jīng)濟(jì)并存的地區(qū)。1759年清朝統(tǒng)一天山南北后，新疆這種狀況并沒(méi)有改變。除了生活在當(dāng)?shù)氐木S吾爾、哈薩克、布魯特（今柯爾克孜）、塔吉克、厄魯特蒙古等民族外，為了保衛(wèi)和建設(shè)新疆，清政府陸續(xù)從全國(guó)其他地區(qū)抽調(diào)滿、漢、回、察哈爾蒙古、錫伯、索倫（包括達(dá)斡爾）等各族軍民，攜家眷遷居新疆，長(zhǎng)期駐防屯田。此外，還組織大量漢族、回族農(nóng)民到新疆開荒種地，安家落戶。進(jìn)入近代后，新疆又增加烏孜別克、塔塔爾和俄羅斯等族。在宗教信仰方面，哈薩克、回、布魯特和塔吉克等民族均信仰伊斯蘭教，還有信仰佛教以及薩滿教、道教等的民族，諸如漢、蒙古、錫伯、滿和索倫等。在生產(chǎn)方式上，新疆既有以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的民族，也有以畜牧業(yè)生產(chǎn)為主的民族，生產(chǎn)生活方式差別較大。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)新疆的有效治理，清政府必須正視多個(gè)民族、多種宗教和農(nóng)牧經(jīng)濟(jì)并存的現(xiàn)實(shí)，采取因俗而治的政策，在全疆不同地區(qū)分別實(shí)行不同的治理制度。

伯克制、札薩克制與郡縣制并行的治理制度。清朝統(tǒng)一新疆后，在因俗而治政策指導(dǎo)下，清政府根據(jù)新疆不同地區(qū)民族聚居特點(diǎn)等實(shí)際情況，實(shí)施伯克制、札薩克制與郡縣制并行的治理制度。

清政府在維吾爾族聚居的南疆實(shí)行伯克制度。所謂伯克，意思是“首領(lǐng)”或者“統(tǒng)治者”，是對(duì)統(tǒng)治階級(jí)上層頭目的泛稱。清朝統(tǒng)一新疆前，南疆存在各種伯克，管理各地生產(chǎn)、賦稅和訴訟等事務(wù)。諸如，阿奇木伯克總管一個(gè)地區(qū)事務(wù)，商伯克管理租賦，哈孜伯克管理刑罰，密喇布伯克管理水利，凡此種種多達(dá)20余種。清朝平定大小和卓叛亂后，保留了伯克制度，但實(shí)行了重大改革，形成一套比較完整的伯克統(tǒng)治制度，匯編為《回疆則例》，頒布施行。其主要內(nèi)容是：廢除伯克世襲，實(shí)行政教分離；給各級(jí)伯克一定的品級(jí)，納入清政府官制系統(tǒng)；定期分批到北京朝覲；伯克任免升降，三品至五品伯克，由參贊大臣擬定正陪，奏請(qǐng)皇帝補(bǔ)放；六品以下伯克，由各城駐扎大臣咨報(bào)參贊大臣補(bǔ)放；大伯克回避本城，小伯克回避本村；伯克根據(jù)品級(jí)高低可以合法占有一定數(shù)量土地（即“養(yǎng)廉地”）和農(nóng)戶（即“燕齊”，又稱“養(yǎng)廉戶”）；伯克根據(jù)職權(quán)分工管理本民族中的行政、司法、生產(chǎn)、賦稅和宗教等事務(wù)，清政府派駐各地大臣一般不進(jìn)行直接干預(yù)。在清朝統(tǒng)治新疆前期，南疆實(shí)行伯克制度有利于團(tuán)結(jié)維吾爾族上層，有助于盡快穩(wěn)定當(dāng)?shù)卣趾桶l(fā)展生產(chǎn)。

清政府在哈密、吐魯番維吾爾族生活地域?qū)嵭性_克制度。所謂札薩克，是蒙古語(yǔ)音譯，意為“執(zhí)政官”。札薩克制度是清朝在統(tǒng)一全國(guó)過(guò)程中根據(jù)八旗制度組織原則，在原有蒙古社會(huì)制度基礎(chǔ)上建立的一種統(tǒng)治制度，最初主要實(shí)行于蒙古各部。清政府在新疆實(shí)施札薩克制度始于1698年，當(dāng)時(shí)哈密維吾爾族頭人額貝都拉早就派人向清朝朝貢，表示歸附清朝，清政府遂對(duì)其實(shí)行札薩克制度，設(shè)管旗章京、參領(lǐng)、佐領(lǐng)和驍騎校各員。乾隆初年，清政府又對(duì)歸附的吐魯番地區(qū)維吾爾人編旗設(shè)官，實(shí)行札薩克制度。兩地維吾爾族軍民在清朝統(tǒng)一天山南北過(guò)程中屢立戰(zhàn)功，其首領(lǐng)額貝都拉、額敏和卓及其后裔，先后被晉封為貝子、貝勒、郡王和親王等爵位，并世代承襲“回王”或“維王”的封號(hào)。兩地維吾爾族農(nóng)民悉數(shù)為其農(nóng)奴，其耕地全部歸回王所有。因此，札薩克制度是較典型的農(nóng)奴制（牧區(qū)則為牧奴制），首領(lǐng)擁有許多政治、經(jīng)濟(jì)特權(quán)。需要說(shuō)明的是，清政府對(duì)后來(lái)歸附的哈薩克、土爾扈特蒙古部眾也實(shí)行該統(tǒng)治制度。各部首領(lǐng)分別被清政府冊(cè)封汗、王、公等爵位，全權(quán)管理本民族事務(wù)。

清政府在哈密和吐魯番維吾爾族生活地域?qū)嵤┰_克制度，有多方面原因。一是兩地歸附清朝很早，忠誠(chéng)效力，甚為清朝所信任。二是乾隆認(rèn)為兩地維吾爾人“風(fēng)俗與蒙古無(wú)異”，歷史上哈密、吐魯番均為察合臺(tái)汗國(guó)屬地，又被準(zhǔn)噶爾汗國(guó)統(tǒng)治過(guò)，長(zhǎng)期受蒙古文化與制度熏陶，兩地歷史上的治理制度都經(jīng)歷過(guò)蒙古化。三是統(tǒng)一新疆的需要。哈密、吐魯番地處東疆，地緣上銜接準(zhǔn)噶爾部蒙古、青海和碩特蒙古與南疆維吾爾人，在此實(shí)施札薩克制度有著爭(zhēng)取和分化的意義。在清朝統(tǒng)一新疆過(guò)程中，兩地回王也的確發(fā)揮了重要作用。因此，清政府在哈密、吐魯番維吾爾族生活地域?qū)嵤┰_克制度，既有深刻的歷史邏輯，也有當(dāng)時(shí)統(tǒng)一新疆的現(xiàn)實(shí)需要。

清政府在烏魯木齊和巴里坤漢族與回族聚居地區(qū)實(shí)行郡縣制度，設(shè)置府廳州縣管轄?？たh制度，清代又稱州縣制度，是秦代以后歷代中央王朝實(shí)行的統(tǒng)治制度。清政府在烏魯木齊和巴里坤建置州縣之初，其體制簡(jiǎn)陋，僅派駐同知、通判和巡檢等輔助性文員管理。隨著漢、回等族人口增多，府廳州縣建置范圍逐漸擴(kuò)大。1773年，清政府在烏魯木齊地區(qū)設(shè)立由陜甘總督（駐蘭州）和烏魯木齊都統(tǒng)雙重管轄的鎮(zhèn)迪道（全稱為“分巡鎮(zhèn)迪屯田糧務(wù)兵備道”），下轄鎮(zhèn)西府、迪化直隸州，涵蓋奇臺(tái)縣、宜禾縣、阜康縣、昌吉縣、綏來(lái)縣等縣。此外，在精河、庫(kù)爾喀喇烏蘇、喀喇巴爾噶遜設(shè)立糧員。同時(shí)，設(shè)巴里坤知府，奇臺(tái)、哈密、辟展均歸巴里坤新設(shè)知府管轄。

清政府在烏魯木齊、巴里坤等地實(shí)行郡縣制也是基于因俗而治。清朝統(tǒng)一新疆后，烏魯木齊地區(qū)是重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)之一，漢族、回族民眾集中。這些民眾主要從中原地區(qū)遷移而來(lái)，其文化背景和生產(chǎn)生活方式等均與當(dāng)時(shí)中原地區(qū)一致，因此，清政府決定在該地區(qū)實(shí)行郡縣制度進(jìn)行統(tǒng)治。

因俗而治并不是清代新疆治理的終點(diǎn)。由上可見，清朝統(tǒng)一新疆后，民政治理采取因俗而治原則，分別實(shí)施伯克制度、札薩克制度和郡縣制度。從清朝統(tǒng)一全國(guó)的歷史來(lái)看，新疆因俗而治與其在邊疆地區(qū)采取的總方針一致。因俗而治在清朝前期使中央政府高效地將邊疆地區(qū)納入統(tǒng)一的新秩序中，既能盡快安撫地方首領(lǐng)，又能快速實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，還可以盡快恢復(fù)生產(chǎn)。新疆也是如此，各地民政治理很快便成效顯著，得以穩(wěn)定發(fā)展近百年。總的來(lái)看，以伯克制、札薩克制與郡縣制為代表的清代因俗而治制度，在一定程度上緩解了民族矛盾、促進(jìn)了民族融合，有利于邊疆少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，在鞏固和發(fā)展統(tǒng)一的多民族國(guó)家方面，曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用。

然而，從大歷史觀的視角來(lái)看，因俗而治并非清代邊疆治理的終點(diǎn)。因俗而治快速實(shí)現(xiàn)了邊疆地區(qū)的統(tǒng)一和穩(wěn)定，并將其納入清政府的政治秩序當(dāng)中，但沒(méi)有完全解決邊疆治理中存在的問(wèn)題。比如，因俗而治使得清政府的中央權(quán)力在邊疆受限，容易出現(xiàn)尾大不掉的情況，這直接威脅著邊疆地區(qū)的長(zhǎng)治久安。以伯克制度為例，只管伯克、不治基層，致使清朝在南疆的權(quán)力失去根基，官府幾乎不知民情，到了被架空的程度。道光后，南疆和卓后裔多次從浩罕潛入，發(fā)動(dòng)暴亂，終至不可收拾，導(dǎo)致阿古柏入侵，清朝因俗而治的體系崩潰。因此，清政府在左宗棠收復(fù)新疆后建立行省制，既是邊疆治理的必然，也是歷史發(fā)展的歸宿。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)邊疆研究所研究員）