近年來，氣候變化、生物多樣性喪失、荒漠化加劇、極端氣候事件頻發(fā)，給人類生存和發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2024年，地球經(jīng)歷了北半球歷史上最炎熱的夏季，全球多個(gè)地區(qū)遭遇極端高溫天氣。當(dāng)前，世界百年變局加速演進(jìn)，各種新舊問題與復(fù)雜矛盾疊加碰撞、交織發(fā)酵。全球環(huán)境治理面臨前所未有的困境，推動(dòng)構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球環(huán)境治理體系，是關(guān)乎人類永續(xù)發(fā)展的時(shí)代課題。

全球環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境

綠色政治共識(shí)弱化與制度框架失靈。1972年6月，聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議通過《人類環(huán)境宣言》，開啟了全球環(huán)境治理的新篇章。1992年6月，在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過《21世紀(jì)議程》《里約宣言》等重要文件，確立了可持續(xù)發(fā)展的核心理念，大會(huì)框架下的三大環(huán)境公約《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》（即“里約三公約”），成為全球環(huán)境治理框架的基石。此后，國(guó)際社會(huì)逐步形成了以全球可持續(xù)發(fā)展為共識(shí)、以聯(lián)合國(guó)公約及其相關(guān)機(jī)構(gòu)為中心的全球環(huán)境治理合作框架。近年來，世界經(jīng)濟(jì)低迷，新冠疫情加劇了這一形勢(shì)，國(guó)際社會(huì)將自身的政治經(jīng)濟(jì)利益放在更加優(yōu)先的位置。以美國(guó)和歐盟為例，特朗普上任后，“美國(guó)優(yōu)先”政策高調(diào)回歸并進(jìn)一步加強(qiáng)，再次宣布退出《巴黎協(xié)定》，削弱了全球減排框架的約束力。歐盟受地緣政治變化、經(jīng)濟(jì)不景氣等諸多因素影響，綠色進(jìn)程遭遇多方面挑戰(zhàn)，在全球環(huán)境治理中的戰(zhàn)略收縮可能無法避免。國(guó)際社會(huì)雖已深刻認(rèn)識(shí)到全球環(huán)境危機(jī)，但綠色政治共識(shí)弱化趨勢(shì)已初步顯現(xiàn)，全球環(huán)境治理制度框架遭遇前所未有的挑戰(zhàn)。

國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局極化沖擊治理基礎(chǔ)。當(dāng)前極化表現(xiàn)為權(quán)力結(jié)構(gòu)向少數(shù)大國(guó)集中，美歐日等少數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)低碳規(guī)則制定，而碳減排量仍在上升的新興經(jīng)濟(jì)體卻缺少話語(yǔ)權(quán)；合作機(jī)制呈現(xiàn)碎片化特征，如美歐“氣候俱樂部”以排他性標(biāo)準(zhǔn)割裂多邊體系，削弱《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》權(quán)威；南北差距持續(xù)擴(kuò)大，發(fā)達(dá)國(guó)家人均碳排放量遠(yuǎn)超發(fā)展中國(guó)家，卻忽視“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。全球環(huán)境治理基礎(chǔ)在于以聯(lián)合國(guó)為核心的多邊治理框架、發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金技術(shù)支持承諾，以及各國(guó)對(duì)環(huán)境問題全球性的共識(shí)。而極化使得發(fā)達(dá)國(guó)家通過技術(shù)壟斷與資金壁壘破壞制度公平，“小圈子”合作割裂多邊機(jī)制有效性，南北資源分配失衡激化減排責(zé)任爭(zhēng)議，導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家因能力不足難以履約，削弱全球合作信任，使碳中和目標(biāo)面臨承諾與行動(dòng)脫節(jié)的深層危機(jī)。

行為主體博弈加劇治理無序化。全球環(huán)境治理中的行為主體博弈加劇了治理體系的無序化。一方面，受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、地緣政治等多方面因素影響，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在全球環(huán)境治理中的領(lǐng)導(dǎo)力和意愿在持續(xù)減弱，履行對(duì)外援助義務(wù)落實(shí)不到位，削弱全球治理框架約束力。另一方面，發(fā)展中國(guó)家在全球環(huán)境治理中的訴求不斷增強(qiáng)，特別是那些受氣候變化影響較大的國(guó)家，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家提供資金與技術(shù)的需求更為強(qiáng)烈，但受自身話語(yǔ)權(quán)不足等因素影響，自身的合法權(quán)益得不到保障。此外，地緣政治緊張局勢(shì)正在阻礙全球環(huán)境合作，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署等機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)全球集體行動(dòng)體系受到一定程度的削弱，加之多邊機(jī)制呈現(xiàn)日趨增多而復(fù)雜的趨勢(shì)，治理體系表現(xiàn)出碎片化特征，多邊環(huán)境治理進(jìn)程變得更為艱難。

新興經(jīng)濟(jì)體在全球環(huán)境治理中面臨的挑戰(zhàn)

發(fā)展與減排的雙重壓力。當(dāng)前，新興經(jīng)濟(jì)體面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對(duì)氣候變化、治理環(huán)境污染等多重挑戰(zhàn)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍是新興經(jīng)濟(jì)體的核心優(yōu)先事項(xiàng)，工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，驅(qū)動(dòng)其對(duì)傳統(tǒng)能源、水資源、礦產(chǎn)資源等需求剛性增長(zhǎng)的同時(shí)，亦使其面臨資源耗竭、環(huán)境污染等問題。與此同時(shí)，新興經(jīng)濟(jì)體還面臨著國(guó)際社會(huì)特別是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體要求其承擔(dān)更大減排義務(wù)的履約壓力。新興經(jīng)濟(jì)體需持續(xù)提升全球環(huán)境治理影響力和話語(yǔ)權(quán)以維護(hù)其發(fā)展權(quán)益，然而其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求與國(guó)際減排壓力間的沖突，使得其發(fā)展路徑轉(zhuǎn)型的緊迫性持續(xù)升級(jí)。

內(nèi)部協(xié)調(diào)與治理效能短板。發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境治理是新興經(jīng)濟(jì)體必須統(tǒng)籌的雙重任務(wù)。在資源約束條件下，如何平衡發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系是新興經(jīng)濟(jì)體的核心關(guān)切。但部分新興經(jīng)濟(jì)體受制于內(nèi)部體制束縛、利益團(tuán)體博弈等因素，導(dǎo)致環(huán)境治理進(jìn)程受阻。更為突出的是，有些新興經(jīng)濟(jì)體自身治理效能存在較大短板，主要表現(xiàn)在政府行政效率低下、政策執(zhí)行不到位、環(huán)境治理技術(shù)儲(chǔ)備不足等方面，這些已成為其深度參與全球環(huán)境治理的主要障礙。

技術(shù)依賴與規(guī)則博弈的被動(dòng)處境。新興經(jīng)濟(jì)體在全球環(huán)境治理中面臨發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)壟斷與規(guī)則主導(dǎo)雙重?cái)D壓。一方面，低碳技術(shù)供應(yīng)鏈被美歐日等掌控，如光伏逆變器核心芯片、碳捕集技術(shù)專利大部分由發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)持有，新興經(jīng)濟(jì)體每年需支付巨額技術(shù)許可費(fèi)，自主創(chuàng)新能力薄弱導(dǎo)致減排成本高企。另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家通過“碳關(guān)稅”“綠色標(biāo)準(zhǔn)”等非關(guān)稅壁壘構(gòu)筑規(guī)則優(yōu)勢(shì)，如歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）要求進(jìn)口商品提交部分環(huán)節(jié)的碳排放數(shù)據(jù)，新興經(jīng)濟(jì)體出口企業(yè)因檢測(cè)認(rèn)證成本增加面臨直接的利潤(rùn)損失。此外，全球氣候治理議程設(shè)定權(quán)長(zhǎng)期被發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)，《巴黎協(xié)定》后續(xù)細(xì)則談判中，發(fā)達(dá)國(guó)家刻意淡化“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，將更多減排壓力轉(zhuǎn)移至新興經(jīng)濟(jì)體，而在氣候資金承諾和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面卻進(jìn)展遲緩，導(dǎo)致新興經(jīng)濟(jì)體在治理參與中陷入“規(guī)則被動(dòng)接受—成本被迫承擔(dān)”的惡性循環(huán)，難以有效平衡發(fā)展權(quán)益與環(huán)境責(zé)任。

中國(guó)在全球環(huán)境治理中的戰(zhàn)略作為

全球生態(tài)文明建設(shè)的重要貢獻(xiàn)者。從全球生態(tài)文明建設(shè)視角來看，中國(guó)用實(shí)際行動(dòng)為建設(shè)清潔美麗世界作出了突出貢獻(xiàn)。應(yīng)對(duì)氣候變化方面，中國(guó)宣布二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，為全球應(yīng)對(duì)氣候變化作出更大貢獻(xiàn)。中國(guó)言必信、行必果，是氣候治理的行動(dòng)派，克服經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的種種困難，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略，成為全球能耗強(qiáng)度下降最快的國(guó)家之一。2013—2023年，中國(guó)煤炭消費(fèi)比重累計(jì)下降12.1個(gè)百分點(diǎn)，非化石能源消費(fèi)比重累計(jì)提高7.7個(gè)百分點(diǎn)。建成世界上最大的清潔能源電力供應(yīng)體系，綠色技術(shù)、綠色產(chǎn)品豐富了全球供給，為全球應(yīng)對(duì)氣候變化和綠色轉(zhuǎn)型作出巨大貢獻(xiàn)。生物多樣性保護(hù)方面，在20個(gè)“愛知目標(biāo)”中，中國(guó)在設(shè)立陸地自然保護(hù)區(qū)、恢復(fù)和保障重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、增加生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)原力和碳儲(chǔ)量等3個(gè)目標(biāo)進(jìn)展超越預(yù)期，13個(gè)目標(biāo)取得關(guān)鍵性進(jìn)展，4個(gè)目標(biāo)取得階段性成績(jī)，執(zhí)行總體情況好于全球平均水平?；哪乐畏矫?，在全球率先實(shí)現(xiàn)了土地退化“零增長(zhǎng)”、荒漠化和沙化土地“雙縮減”。“三北”工程被聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署授予“全球500佳”獎(jiǎng)?wù)?，《?lián)合國(guó)防治荒漠化公約》秘書處兩次授予我國(guó)“防治荒漠化杰出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”，稱贊“世界荒漠化防治看中國(guó)”。

發(fā)展中國(guó)家正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)者。作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)秉持“授人以漁”理念，借助“一帶一路”“南南合作”等多邊合作機(jī)制，盡己所能幫助發(fā)展中國(guó)家提高環(huán)境治理能力。在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，中國(guó)持續(xù)通過合作建設(shè)低碳示范區(qū)、實(shí)施減緩和適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目、開展能力建設(shè)培訓(xùn)等方式，為其他發(fā)展中國(guó)家特別是小島嶼國(guó)家、最不發(fā)達(dá)國(guó)家和非洲國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化提供支持。截至2024年10月，已與42個(gè)發(fā)展中國(guó)家簽署53份氣候變化南南合作諒解備忘錄，開展近百個(gè)減緩和適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目，累計(jì)實(shí)施300多期氣候變化相關(guān)領(lǐng)域的能力建設(shè)項(xiàng)目，為120多個(gè)發(fā)展中國(guó)家提供1萬余人次培訓(xùn)名額。高度重視發(fā)展中國(guó)家對(duì)氣候變化問題的關(guān)切，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)正視其歷史責(zé)任，率先行動(dòng)大幅減排，并切實(shí)兌現(xiàn)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持。在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域，在南南合作框架下為發(fā)展中國(guó)家提供支持，超80個(gè)國(guó)家受益；宣布率先出資15億元人民幣，成立昆明生物多樣性基金，在聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》第十六次締約方大會(huì)（COP16）期間宣布首批支持9個(gè)小額項(xiàng)目，為6大洲15個(gè)發(fā)展中國(guó)家的生物多樣性治理提供無償資助，目前正在開展第二批項(xiàng)目的遴選工作。在荒漠化防治領(lǐng)域，開拓“一帶一路”防治荒漠化合作機(jī)制，成立中阿、中蒙荒漠化防治中心，在蒙古、中亞、非洲等地建立防沙治沙示范基地，與發(fā)展中國(guó)家分享技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。

全球治理體系的“改革推動(dòng)者”。作為全球生態(tài)文明建設(shè)的參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者，中國(guó)堅(jiān)定踐行多邊主義，努力推動(dòng)構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球環(huán)境治理體系。在習(xí)近平總書記的親自部署、親自推動(dòng)下，中國(guó)積極引領(lǐng)氣候變化國(guó)際談判，通過領(lǐng)導(dǎo)人氣候外交增強(qiáng)全球氣候治理凝聚力，倡議二十國(guó)集團(tuán)發(fā)表了首份氣候變化問題主席聲明，推動(dòng)達(dá)成并率先簽署《巴黎協(xié)定》，以中國(guó)理念和實(shí)踐引領(lǐng)全球氣候治理新格局。在美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》為全球氣候治理之路蒙上陰影之時(shí)，中國(guó)則表明積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決策和行動(dòng)一以貫之的態(tài)度，堅(jiān)定不移維護(hù)全球氣候治理進(jìn)程，為國(guó)際社會(huì)全面有效落實(shí)《巴黎協(xié)定》注入強(qiáng)大動(dòng)力。作為聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)（COP15）主席國(guó)，中國(guó)協(xié)調(diào)絕大多數(shù)國(guó)家的利益和立場(chǎng)，引領(lǐng)推動(dòng)達(dá)成“昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架”（“昆蒙框架”）等一攬子務(wù)實(shí)平衡且具變革性的決定，歷史性地確定了“3030”目標(biāo)，決定設(shè)立“昆蒙框架”基金，并納入遺傳資源數(shù)字序列信息（DSI）的落地路徑，為全球生物多樣性治理擘畫了新藍(lán)圖。為凝聚落實(shí)“昆蒙框架”共識(shí)，聯(lián)合相關(guān)締約方、國(guó)際組織牽頭發(fā)起“昆蒙框架”實(shí)施倡議，截至2024年10月，已得到26個(gè)締約方及相關(guān)國(guó)際組織響應(yīng)。COP16期間，中國(guó)針對(duì)《生物多樣性公約》資金機(jī)制提出分步走的漸進(jìn)式改革方案，推動(dòng)南北雙方達(dá)成一致。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任英格·安德森曾表示，中國(guó)在推動(dòng)全球生物多樣性保護(hù)方面的表現(xiàn)是“非凡的”。

習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)全球環(huán)境治理需要各方持續(xù)堅(jiān)韌努力。中國(guó)秉持人類命運(yùn)共同體理念，在全球環(huán)境治理中作出了艱苦卓絕的努力，為世界貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案，展現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國(guó)的擔(dān)當(dāng)。面對(duì)全球環(huán)境治理困境，國(guó)際社會(huì)要以前所未有的雄心和行動(dòng)，堅(jiān)持多邊主義，堅(jiān)持共商共建共享的全球治理觀，破解時(shí)代難題，推進(jìn)人類可持續(xù)發(fā)展。

（作者系習(xí)近平生態(tài)文明思想研究中心副主任、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心副主任）