近年來，氣候變化、生物多樣性喪失、荒漠化加劇、極端氣候事件頻發(fā)，給人類生存和發(fā)展帶來嚴峻挑戰(zhàn)。2024年，地球經(jīng)歷了北半球歷史上最炎熱的夏季，全球多個地區(qū)遭遇極端高溫天氣。當前，世界百年變局加速演進，各種新舊問題與復雜矛盾疊加碰撞、交織發(fā)酵。全球環(huán)境治理面臨前所未有的困境，推動構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球環(huán)境治理體系，是關(guān)乎人類永續(xù)發(fā)展的時代課題。

全球環(huán)境治理的現(xiàn)實困境

綠色政治共識弱化與制度框架失靈。1972年6月，聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過《人類環(huán)境宣言》，開啟了全球環(huán)境治理的新篇章。1992年6月，在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過《21世紀議程》《里約宣言》等重要文件，確立了可持續(xù)發(fā)展的核心理念，大會框架下的三大環(huán)境公約《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《聯(lián)合國防治荒漠化公約》（即“里約三公約”），成為全球環(huán)境治理框架的基石。此后，國際社會逐步形成了以全球可持續(xù)發(fā)展為共識、以聯(lián)合國公約及其相關(guān)機構(gòu)為中心的全球環(huán)境治理合作框架。近年來，世界經(jīng)濟低迷，新冠疫情加劇了這一形勢，國際社會將自身的政治經(jīng)濟利益放在更加優(yōu)先的位置。以美國和歐盟為例，特朗普上任后，“美國優(yōu)先”政策高調(diào)回歸并進一步加強，再次宣布退出《巴黎協(xié)定》，削弱了全球減排框架的約束力。歐盟受地緣政治變化、經(jīng)濟不景氣等諸多因素影響，綠色進程遭遇多方面挑戰(zhàn)，在全球環(huán)境治理中的戰(zhàn)略收縮可能無法避免。國際社會雖已深刻認識到全球環(huán)境危機，但綠色政治共識弱化趨勢已初步顯現(xiàn)，全球環(huán)境治理制度框架遭遇前所未有的挑戰(zhàn)。

國際政治經(jīng)濟格局極化沖擊治理基礎(chǔ)。當前極化表現(xiàn)為權(quán)力結(jié)構(gòu)向少數(shù)大國集中，美歐日等少數(shù)西方發(fā)達國家憑借技術(shù)優(yōu)勢主導低碳規(guī)則制定，而碳減排量仍在上升的新興經(jīng)濟體卻缺少話語權(quán)；合作機制呈現(xiàn)碎片化特征，如美歐“氣候俱樂部”以排他性標準割裂多邊體系，削弱《聯(lián)合國氣候變化框架公約》權(quán)威；南北差距持續(xù)擴大，發(fā)達國家人均碳排放量遠超發(fā)展中國家，卻忽視“共同但有區(qū)別的責任”原則。全球環(huán)境治理基礎(chǔ)在于以聯(lián)合國為核心的多邊治理框架、發(fā)達國家對發(fā)展中國家的資金技術(shù)支持承諾，以及各國對環(huán)境問題全球性的共識。而極化使得發(fā)達國家通過技術(shù)壟斷與資金壁壘破壞制度公平，“小圈子”合作割裂多邊機制有效性，南北資源分配失衡激化減排責任爭議，導致發(fā)展中國家因能力不足難以履約，削弱全球合作信任，使碳中和目標面臨承諾與行動脫節(jié)的深層危機。

行為主體博弈加劇治理無序化。全球環(huán)境治理中的行為主體博弈加劇了治理體系的無序化。一方面，受經(jīng)濟形勢、地緣政治等多方面因素影響，發(fā)達經(jīng)濟體在全球環(huán)境治理中的領(lǐng)導力和意愿在持續(xù)減弱，履行對外援助義務(wù)落實不到位，削弱全球治理框架約束力。另一方面，發(fā)展中國家在全球環(huán)境治理中的訴求不斷增強，特別是那些受氣候變化影響較大的國家，對發(fā)達國家提供資金與技術(shù)的需求更為強烈，但受自身話語權(quán)不足等因素影響，自身的合法權(quán)益得不到保障。此外，地緣政治緊張局勢正在阻礙全球環(huán)境合作，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等機構(gòu)協(xié)調(diào)全球集體行動體系受到一定程度的削弱，加之多邊機制呈現(xiàn)日趨增多而復雜的趨勢，治理體系表現(xiàn)出碎片化特征，多邊環(huán)境治理進程變得更為艱難。

新興經(jīng)濟體在全球環(huán)境治理中面臨的挑戰(zhàn)

發(fā)展與減排的雙重壓力。當前，新興經(jīng)濟體面臨發(fā)展經(jīng)濟、應對氣候變化、治理環(huán)境污染等多重挑戰(zhàn)。發(fā)展經(jīng)濟仍是新興經(jīng)濟體的核心優(yōu)先事項，工業(yè)化和城市化進程的加快，驅(qū)動其對傳統(tǒng)能源、水資源、礦產(chǎn)資源等需求剛性增長的同時，亦使其面臨資源耗竭、環(huán)境污染等問題。與此同時，新興經(jīng)濟體還面臨著國際社會特別是發(fā)達經(jīng)濟體要求其承擔更大減排義務(wù)的履約壓力。新興經(jīng)濟體需持續(xù)提升全球環(huán)境治理影響力和話語權(quán)以維護其發(fā)展權(quán)益，然而其經(jīng)濟增長需求與國際減排壓力間的沖突，使得其發(fā)展路徑轉(zhuǎn)型的緊迫性持續(xù)升級。

內(nèi)部協(xié)調(diào)與治理效能短板。發(fā)展經(jīng)濟和環(huán)境治理是新興經(jīng)濟體必須統(tǒng)籌的雙重任務(wù)。在資源約束條件下，如何平衡發(fā)展與保護的關(guān)系是新興經(jīng)濟體的核心關(guān)切。但部分新興經(jīng)濟體受制于內(nèi)部體制束縛、利益團體博弈等因素，導致環(huán)境治理進程受阻。更為突出的是，有些新興經(jīng)濟體自身治理效能存在較大短板，主要表現(xiàn)在政府行政效率低下、政策執(zhí)行不到位、環(huán)境治理技術(shù)儲備不足等方面，這些已成為其深度參與全球環(huán)境治理的主要障礙。

技術(shù)依賴與規(guī)則博弈的被動處境。新興經(jīng)濟體在全球環(huán)境治理中面臨發(fā)達國家的技術(shù)壟斷與規(guī)則主導雙重擠壓。一方面，低碳技術(shù)供應鏈被美歐日等掌控，如光伏逆變器核心芯片、碳捕集技術(shù)專利大部分由發(fā)達國家企業(yè)持有，新興經(jīng)濟體每年需支付巨額技術(shù)許可費，自主創(chuàng)新能力薄弱導致減排成本高企。另一方面，發(fā)達國家通過“碳關(guān)稅”“綠色標準”等非關(guān)稅壁壘構(gòu)筑規(guī)則優(yōu)勢，如歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）要求進口商品提交部分環(huán)節(jié)的碳排放數(shù)據(jù)，新興經(jīng)濟體出口企業(yè)因檢測認證成本增加面臨直接的利潤損失。此外，全球氣候治理議程設(shè)定權(quán)長期被發(fā)達國家主導，《巴黎協(xié)定》后續(xù)細則談判中，發(fā)達國家刻意淡化“共同但有區(qū)別的責任”，將更多減排壓力轉(zhuǎn)移至新興經(jīng)濟體，而在氣候資金承諾和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面卻進展遲緩，導致新興經(jīng)濟體在治理參與中陷入“規(guī)則被動接受—成本被迫承擔”的惡性循環(huán)，難以有效平衡發(fā)展權(quán)益與環(huán)境責任。

中國在全球環(huán)境治理中的戰(zhàn)略作為

全球生態(tài)文明建設(shè)的重要貢獻者。從全球生態(tài)文明建設(shè)視角來看，中國用實際行動為建設(shè)清潔美麗世界作出了突出貢獻。應對氣候變化方面，中國宣布二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和，為全球應對氣候變化作出更大貢獻。中國言必信、行必果，是氣候治理的行動派，克服經(jīng)濟社會發(fā)展的種種困難，實施積極應對氣候變化國家戰(zhàn)略，成為全球能耗強度下降最快的國家之一。2013—2023年，中國煤炭消費比重累計下降12.1個百分點，非化石能源消費比重累計提高7.7個百分點。建成世界上最大的清潔能源電力供應體系，綠色技術(shù)、綠色產(chǎn)品豐富了全球供給，為全球應對氣候變化和綠色轉(zhuǎn)型作出巨大貢獻。生物多樣性保護方面，在20個“愛知目標”中，中國在設(shè)立陸地自然保護區(qū)、恢復和保障重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、增加生態(tài)系統(tǒng)的復原力和碳儲量等3個目標進展超越預期，13個目標取得關(guān)鍵性進展，4個目標取得階段性成績，執(zhí)行總體情況好于全球平均水平?；哪乐畏矫?，在全球率先實現(xiàn)了土地退化“零增長”、荒漠化和沙化土地“雙縮減”。“三北”工程被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署授予“全球500佳”獎?wù)?，《?lián)合國防治荒漠化公約》秘書處兩次授予我國“防治荒漠化杰出貢獻獎”，稱贊“世界荒漠化防治看中國”。

發(fā)展中國家正當權(quán)益的維護者。作為負責任的發(fā)展中大國，中國秉持“授人以漁”理念，借助“一帶一路”“南南合作”等多邊合作機制，盡己所能幫助發(fā)展中國家提高環(huán)境治理能力。在應對氣候變化領(lǐng)域，中國持續(xù)通過合作建設(shè)低碳示范區(qū)、實施減緩和適應氣候變化項目、開展能力建設(shè)培訓等方式，為其他發(fā)展中國家特別是小島嶼國家、最不發(fā)達國家和非洲國家應對氣候變化提供支持。截至2024年10月，已與42個發(fā)展中國家簽署53份氣候變化南南合作諒解備忘錄，開展近百個減緩和適應氣候變化項目，累計實施300多期氣候變化相關(guān)領(lǐng)域的能力建設(shè)項目，為120多個發(fā)展中國家提供1萬余人次培訓名額。高度重視發(fā)展中國家對氣候變化問題的關(guān)切，堅持“共同但有區(qū)別的責任”原則，強調(diào)發(fā)達國家應正視其歷史責任，率先行動大幅減排，并切實兌現(xiàn)對發(fā)展中國家的資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持。在生物多樣性保護領(lǐng)域，在南南合作框架下為發(fā)展中國家提供支持，超80個國家受益；宣布率先出資15億元人民幣，成立昆明生物多樣性基金，在聯(lián)合國《生物多樣性公約》第十六次締約方大會（COP16）期間宣布首批支持9個小額項目，為6大洲15個發(fā)展中國家的生物多樣性治理提供無償資助，目前正在開展第二批項目的遴選工作。在荒漠化防治領(lǐng)域，開拓“一帶一路”防治荒漠化合作機制，成立中阿、中蒙荒漠化防治中心，在蒙古、中亞、非洲等地建立防沙治沙示范基地，與發(fā)展中國家分享技術(shù)和經(jīng)驗。

全球治理體系的“改革推動者”。作為全球生態(tài)文明建設(shè)的參與者、貢獻者、引領(lǐng)者，中國堅定踐行多邊主義，努力推動構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球環(huán)境治理體系。在習近平總書記的親自部署、親自推動下，中國積極引領(lǐng)氣候變化國際談判，通過領(lǐng)導人氣候外交增強全球氣候治理凝聚力，倡議二十國集團發(fā)表了首份氣候變化問題主席聲明，推動達成并率先簽署《巴黎協(xié)定》，以中國理念和實踐引領(lǐng)全球氣候治理新格局。在美國退出《巴黎協(xié)定》為全球氣候治理之路蒙上陰影之時，中國則表明積極應對氣候變化的決策和行動一以貫之的態(tài)度，堅定不移維護全球氣候治理進程，為國際社會全面有效落實《巴黎協(xié)定》注入強大動力。作為聯(lián)合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）主席國，中國協(xié)調(diào)絕大多數(shù)國家的利益和立場，引領(lǐng)推動達成“昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架”（“昆蒙框架”）等一攬子務(wù)實平衡且具變革性的決定，歷史性地確定了“3030”目標，決定設(shè)立“昆蒙框架”基金，并納入遺傳資源數(shù)字序列信息（DSI）的落地路徑，為全球生物多樣性治理擘畫了新藍圖。為凝聚落實“昆蒙框架”共識，聯(lián)合相關(guān)締約方、國際組織牽頭發(fā)起“昆蒙框架”實施倡議，截至2024年10月，已得到26個締約方及相關(guān)國際組織響應。COP16期間，中國針對《生物多樣性公約》資金機制提出分步走的漸進式改革方案，推動南北雙方達成一致。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任英格·安德森曾表示，中國在推動全球生物多樣性保護方面的表現(xiàn)是“非凡的”。

習近平總書記指出，推進全球環(huán)境治理需要各方持續(xù)堅韌努力。中國秉持人類命運共同體理念，在全球環(huán)境治理中作出了艱苦卓絕的努力，為世界貢獻了中國智慧和中國方案，展現(xiàn)了負責任大國的擔當。面對全球環(huán)境治理困境，國際社會要以前所未有的雄心和行動，堅持多邊主義，堅持共商共建共享的全球治理觀，破解時代難題，推進人類可持續(xù)發(fā)展。

（作者系習近平生態(tài)文明思想研究中心副主任、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心副主任）