2024年3月，北京市東城區(qū)崇文門外街道辦事處綜合行政執(zhí)法隊隊員在日常巡查中發(fā)現(xiàn)，某飯店未按規(guī)定設(shè)置生活垃圾分類收集容器。執(zhí)法人員立即查看巡查系統(tǒng)，確認這是該飯店一年內(nèi)首次涉嫌此類違法行為，危害后果輕微，便對飯店告知了整改要求，并對負責(zé)人進行了普法教育。兩天后，飯店完成整改，執(zhí)法人員依法送達了《不予行政處罰決定書》，免除罰金3000元。這一幕，正是東城區(qū)持續(xù)深化“免罰慎罰”制度落實的一個縮影。

“免罰慎罰”制度要求行政機關(guān)應(yīng)對輕微違法或初次違法行為免予或謹慎處罰，為市場主體營造寬松的經(jīng)營環(huán)境。東城區(qū)作為全國法治政府建設(shè)示范區(qū)，為持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境，深化落實“免罰慎罰”制度，以制度創(chuàng)新推動執(zhí)法理念從“以罰代管”向“以教促改”轉(zhuǎn)變，為首都功能核心區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入了新活力。

困局：傳統(tǒng)執(zhí)法存隱憂，營商需求呼喚新路徑

過去，行政機關(guān)與市場主體之間的關(guān)系常常被形容為“貓鼠游戲”。行政機關(guān)時常陷入“以罰代管”的思維定式，企業(yè)則在頻繁的執(zhí)法檢查、行政處罰中疲于應(yīng)付，不堪重負。這種“以罰代管”的執(zhí)法方式，不僅讓企業(yè)苦不堪言，也讓政企關(guān)系陷入了“罰得越多，企業(yè)越怕，矛盾越深”的惡性循環(huán)。

舊有的“以罰代管”模式，往往把大量的執(zhí)法資源消耗在檢查和處罰上，對公共安全、食品藥品安全、生態(tài)安全、生產(chǎn)安全等重點領(lǐng)域難以實施有效監(jiān)管，不利于為市場主體營造優(yōu)良的營商環(huán)境。東城區(qū)某餐飲企業(yè)負責(zé)人的一句話讓人印象深刻：“罰得再多，問題還是存在，企業(yè)還是不知道怎么改。執(zhí)法如果只停留在罰款上，那和收稅有什么區(qū)別？”這道出了許多市場主體的心聲——他們需要的是指導(dǎo)，而不是簡單直接的處罰。

2022年，北京市推進依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《關(guān)于全面推廣輕微違法免罰和初次違法慎罰制度的指導(dǎo)意見》，為貫徹落實“免罰慎罰”制度指明了方向。東城區(qū)司法局立足區(qū)情實際，牽頭制定了一套反映區(qū)域經(jīng)濟特征的免罰事項總體清單。通過這一抓手，探索執(zhí)法與服務(wù)并重的新路徑，切實提升監(jiān)管質(zhì)效。

破局：以清單為引領(lǐng)，讓柔性執(zhí)法落地生根

2024年2月，東城區(qū)司法局牽頭整合了市級各執(zhí)法部門的免罰事項，率先推出《東城區(qū)營商環(huán)境領(lǐng)域不予行政處罰事項總體清單（1.0版）》，成為全市首個區(qū)級落實層面的免罰事項總體清單。清單收錄了貼合營商環(huán)境領(lǐng)域的393個具體事項及其適用條件，覆蓋市場監(jiān)管等15個重點執(zhí)法領(lǐng)域，既為執(zhí)法人員提供了清晰的操作指引，又為市場主體明確了行為方向。

清單發(fā)布后，東城區(qū)司法局迅速行動，牽頭組織各執(zhí)法單位規(guī)范推進制度落實。2024年4月，某餐飲企業(yè)因?qū)τ蜔熖幚硌b置疏于管理，導(dǎo)致油煙超標排放。執(zhí)法人員通過監(jiān)測“非現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)”發(fā)現(xiàn)后，立即與企業(yè)溝通，指出問題并協(xié)助其制定整改方案。幾天后，企業(yè)按要求完成了整改，沒有產(chǎn)生危害后果，執(zhí)法人員依法對其作出了不予行政處罰決定并進行警示教育，免除罰金5萬元。企業(yè)負責(zé)人說：“執(zhí)法人員不僅沒有簡單罰款，還手把手教我們怎么整改。這樣的執(zhí)法，才能真正幫助我們依法合規(guī)經(jīng)營。”

監(jiān)督機制的完善也為制度落地提供了有力保障。東城區(qū)司法局定期召開營商執(zhí)法專題會議，征集典型案例，加強執(zhí)法單位內(nèi)部交流。按季度發(fā)布行政執(zhí)法工作通報，分析執(zhí)法數(shù)據(jù)，指出存在問題并提出改進要求。同時，通過案卷評查和專項業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進一步提升執(zhí)法人員的辦案能力，確保每一項免罰決定都經(jīng)得起檢驗。

然而，“免罰慎罰”并不意味著“一放了之”。不予行政處罰的前提是要符合法定免罰條件，對拒不整改或整改不到位的主體依然要嚴格處罰。而“免罰慎罰”的適用范圍只限于柔性處置危害性不大的初次違法或輕微違法行為，對于重點領(lǐng)域的嚴重違法行為，仍要堅持嚴厲打擊。

新局：從實踐到成效，收獲了又一“東城樣板”

經(jīng)過一段時期的實踐，東城區(qū)“免罰慎罰”制度落實取得了明顯成效。截至2024年底，全區(qū)各執(zhí)法單位共作出不予行政處罰決定1416件，相應(yīng)免除罰款2000萬元。這一做法能否提升企業(yè)的“體感溫度”還要看企業(yè)主的評價。2024年東城區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境滿意度調(diào)查報告顯示，市場主體對東城區(qū)執(zhí)法監(jiān)管工作的滿意度達到了99.1%，其中非常滿意占比為95%。某企業(yè)負責(zé)人在電話調(diào)查時說：“現(xiàn)在我們直接收到的不再是冷冰冰的罰單，而是手把手的指導(dǎo)和服務(wù)。原來執(zhí)法也可以這么有溫度，我感覺變化非常大。我給東城區(qū)的執(zhí)法人員點贊！”

東城區(qū)“免罰慎罰”制度的實踐成效得到了市級部門的肯定。在北京市2024年度營商環(huán)境改革創(chuàng)新案例評選中，這一舉措被評為“最佳實踐案例”。專家點評指出：“東城區(qū)以執(zhí)行地區(qū)性清單的做法統(tǒng)籌落實市級各執(zhí)法部門免罰事項，切口雖小，但有效推動了‘免罰慎罰’制度落地，促進了基層執(zhí)法從‘以罰代管’轉(zhuǎn)向‘以教促改’，具有較強的復(fù)制性和推廣價值。”2024年12月25日，在北京市法治政府建設(shè)新聞發(fā)布會上，這一“東城樣板”又作為全市唯一的區(qū)級法治政府建設(shè)創(chuàng)新案例進行介紹。

從“以罰代管”到“以教促改”，這份答卷的背后，是行政執(zhí)法理念的重塑，是基層治理邏輯的升級。展望未來，東城區(qū)將繼續(xù)深化落實“免罰慎罰”制度，優(yōu)化清單事項，完善執(zhí)法服務(wù)流程，強化案前整改，進一步推動法治化營商環(huán)境建設(shè)邁向新高度。

（作者簡介：周環(huán)，北京市東城區(qū)司法局黨組書記、局長）