古代中國的“城市行政”——以都城管理為中心

劉仲華

（北京市社會科學院歷史研究所研究員）

摘要：長期以來，在西方現(xiàn)代城市學和行政學理論影響下，學術界在探討中國古代城市管理的實施方式時，往往傾向于認為中國古代并不存在“城市行政”或“城市政府”。從我國古代都城行政管理的發(fā)展脈絡，尤其是明清時期北京五城行政制度逐步成型并具備了明確的行政區(qū)域和專門的行政管理機構這一情況來看，古代中國城市行政具有城鄉(xiāng)合治、城市與地方區(qū)域發(fā)展同步同構的重要特征。從國家治理角度梳理古代中國城市行政發(fā)展的歷史進程，研究其演化變遷的內(nèi)在邏輯，有助于擺脫西方話語的遮蔽，從歷史發(fā)展的深層次了解中國獨特的文化傳統(tǒng)和歷史特征。

關鍵詞：都城管理；古代城市行政；國家治理；中國道路

原文出處：劉仲華.古代中國的“城市行政”——以都城管理為中心[J]求索,2025(1):97-103.

中國具有悠久的歷史和文化傳統(tǒng)，是人類歷史上城市起源最早的國家之一。對于中國古代城市的發(fā)展情況，德國學者馬克斯·韋伯（Maximilian Karl Emil Weber）在對比東、西方城市發(fā)展歷史后認為，古代中國城市缺乏獨立的行政，沒有“類似西方古代與中古的城市市民權”和“西方那樣的法人性格”，這一看法對學術界產(chǎn)生了深遠影響。20世紀60年代，美國漢學家施堅雅（G. William Skinner）等在從區(qū)域經(jīng)濟層級、城市空間變遷等新角度分析中國城市史時，雖然提出了所謂“施堅雅模式”，但核心觀點仍沿襲了韋伯的舊有看法。施堅雅主編的《中華帝國晚期的城市》收錄了美國學者撰寫的《城市的社會管理》一文，認為“中國人的社會從來都沒有建立過擁有獨立的明確管轄權的自治市”，這一看法與前述馬克斯·韋伯的觀點如出一轍。而施堅雅本人在其自撰的《清代中國城市社會結構》一文中，雖然提出了“一個嚴格中國式的市政府，看起來究竟會是什么樣子”的疑問式想象，顯示他可能意識到中國城市發(fā)展的歷史自應有其不同于西方的模式，但卻未能沿此思路進一步展開論述。

受西方城市學理論和馬克斯·韋伯等關于東方社會發(fā)展特征論斷的影響，改革開放后國內(nèi)興盛的中國城市史研究也傾向于否認傳統(tǒng)中國存在現(xiàn)代意義上的“城市”。如較早對這一問題進行分析的蕭斌就認為，中國古代城市雖然有管理城市的機構，但“還沒有專門的或完全意義上的城市政府”。研究傳統(tǒng)中國是否存在現(xiàn)代意義上的“城市”，“城市建制”或“城市政府”可能并非判定的關鍵，更需要關注的是“城市行政”。古代中國雖未設置“市”一級的專門行政建制，但在城市管理方面卻有著悠久的歷史，并且其發(fā)展過程在很大程度上亦與不同歷史時期國家社會的建構同步同調(diào)。本文以中國封建社會都城的城市行政為線索，聚焦明清時期北京五城行政，結合學界已往討論這一問題時的主要分歧，對傳統(tǒng)中國“城市行政”的發(fā)展脈絡進行分析，歸納出其演變的內(nèi)在邏輯和具體特征。

一、元以前傳統(tǒng)中國都城管理的演變歷程

據(jù)《周禮》記載，西周時期已有“司市”一職，“掌市之治教政刑量度禁令”，“司市”下設監(jiān)督度量衡的“質(zhì)人”，管理稅收的“廛人”，監(jiān)管貨物真假的“胥師”，管理商貨價格的“賈師”和管理市場秩序的“司酇”。秦朝以內(nèi)史掌治京師，西漢在京兆地區(qū)設京兆尹，東漢在都城洛陽地區(qū)設有河南尹，屬官有洛陽市長、市丞。除沿襲西漢于都城內(nèi)設置的左、右尉之外，東漢對都城城郊的管理進一步嚴密，由西漢2尉增加為東部、南部、西部、北部4尉。兩漢時期，都城內(nèi)還設立了掌管監(jiān)察的司隸校尉。

魏晉南北朝的都城管理基本沿襲了漢代制度?！稌x書·職官志》曰：“洛陽縣置六部尉。江左以后，建康亦置六部尉。”《通典》曰：“晉洛陽、建康皆置六部尉，宋、齊、梁、陳并因之。”《新唐書·百官志》記載監(jiān)察御史“分左右巡，糾察違失，左巡知京城內(nèi)，右巡知京城外”。清代官修的《歷代職官表》認為，“唐以御史知左右巡，即今巡城御史所自始”。北宋延續(xù)唐制，在都城開封設立左右巡使，以御史充任。咸平四年（1001），“以御史二人充左右巡使，分糾不如法者，文官，右巡主之，武官，左巡主之；分其職掌，糾其違失。常參班簿、祿科、假告皆主之。”軍巡院設左右軍巡使、判官各二人，“分掌京城爭斗及推鞫之事”。北宋還將都城劃分為若干廂，置“廂吏”，歸京府統(tǒng)領，受理城內(nèi)居民爭斗訴訟之事，情節(jié)較輕者可直接判決。據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》記載，宋真宗大中祥符元年（1008），“置京新城外八廂”，“以都門之外，居民頗多，舊例惟赤縣尉主其事，至是特置廂吏，命京府統(tǒng)之”瑠。天禧五年（1021），“詔新城外置九廂”。宋神宗熙寧三年（1070）五月，“詔以京朝官曾歷通判、知縣者四人，分治開封府新舊城左右?guī)?。凡斗訟，杖六十以下情輕者得專決；及逋欠、婚姻兩主面語對定，亦委理斷”。廂官的設置，順應了當時城市規(guī)模擴大和人口增加情況下都城治理的實際需要。

遼代仿照唐末五代制度，在都城設“警巡院”，五京各設五京警巡院職名，其中遼南京（今北京）設警巡使、警巡副使。金代沿用“警巡院”名目，設諸京警巡院“使一員，正六品，掌平理獄訟”。金中都（今北京）另設武衛(wèi)軍都指揮使司，“掌防衛(wèi)都城、警捕盜賊”。武衛(wèi)軍隸屬兵部，負責都城防衛(wèi)，屬官有“兵馬”一員，為元代在大都（今北京）地區(qū)設置掌管都城治安的兵馬司打下了基礎。元代在大都城設兵馬都指揮使司二員，專門掌管都城治安，元世祖至元二十九年（1292）設，一置司于北城、一置司于南城。另設司獄司三員，一置于大都路，一置于北城兵馬司。元仁宗皇慶元年（1312），分置一司于南城。元代還延續(xù)前朝舊制，以警巡院掌管都城民事。警巡院分設三處，即大都警巡院與左、右警巡院。元大都兵馬都指揮使司和警巡院的設置，為明清時期北京五城治理體系的形成奠定了基礎。

二、作為城市政府形態(tài)的明清北京五城行政

明成祖遷都北京后，在元代都城南、北城行政區(qū)劃基礎上增置東、中、西三城，共為“五城”。永樂十八年（1420）十一月，北京五城兵馬指揮司析為東城、西城、南城、北城、中城五兵馬指揮司。各城設指揮1人（正六品）、副指揮4人（正七品）、知事（后改為吏目）1人，負責緝捕盜賊、疏理街道溝渠等事，從單一的治安官逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎乒芏汲敲袷录熬兡帽I賊的民事官員，“指揮、副指揮遂為文職之定名矣”。五城兵馬司的出現(xiàn)，將都城管理從州縣管理體制中剝離出來，時人孫承澤稱“京師雖設順天府兩縣，而地方分屬五城”。

明代還在元朝警巡院的基礎上建立了五城御史。“京城設巡視御史，始于正統(tǒng)時。不置公署，巡視所至，遇有喧鬧，當時遣斷，或暫借各衛(wèi)所公署發(fā)落”。不過設立之初的京城巡視御史，與各地“巡方御史”一樣為短期欽差，其主要職責是監(jiān)察五城兵馬司等。由于巡城御史多由都察院新選御史擔任，經(jīng)歷、閱識有限，再加上任期短暫、更換頻繁，無法在復雜的京城社會治理中有效發(fā)揮作用。故明中葉開始，時人不斷提出五城御史應差用實授御史，并延長任期的請求。

清代北京五城不僅具有穩(wěn)定、常設化的兵馬司、御史等職官設置，而且擁有與州縣明確區(qū)別的城市管轄空間。清代北京五城區(qū)劃的確立，始于順治朝旗、民分城居住，歷經(jīng)康熙朝不斷調(diào)整演變，至雍正朝確定為“五城十坊”。雍正五年（1727），雍正帝“令五城將城內(nèi)所轄地方，舊有基址界限者，再行清理，按界分管；其所轄城外鄉(xiāng)村與州縣接壤之處，按舊造四址清冊公同勘定，建立界牌，以垂永久”，正式劃定了五城之間的界限。雍正帝還命令“城內(nèi)舊址界限，由五城御史察勘，建立界牌；城外與州縣接壤之處，著巡視直隸三路御史于各該管處察明勘定，建立界牌”，雍正十二年（1734）又要求在各城的分界處樹立標志，“釘設木牌，分別交界”。乾隆二年（1737），“并將四至處所造冊繪圖，呈送戶、刑二部及都察院存案”。在以往五城“四址清冊”的基礎上，又繪制了標識五城四至的“圖冊”。另外，各城所屬坊之間、坊下的各鋪之間，也都劃定了明確界線。

受西方城市學理論影響，20世紀80年代以來，我國學者普遍將城市行政區(qū)作為判斷是否存在城市行政的前提，認為“中國封建社會時期的城鎮(zhèn)，在行政管理上從來沒有存在過統(tǒng)一的區(qū)域，當然也從來沒有存在過單獨的、以城鎮(zhèn)區(qū)域為唯一施政范圍的地方行政機構”。這一觀點顯然并不完全符合歷史。從清代北京五城之間、五城與州縣以及坊鋪之間都有明確界線劃分的事實來看，五城已經(jīng)成為都城治理中的一級行政區(qū)劃，不僅明確了城市與京縣的行政分界，甚至“具備了近現(xiàn)代含義的城市郊區(qū)”。如果套用今天城區(qū)的概念，五城管轄范圍就是清代北京市區(qū)的范圍，它不僅包括外城，還覆蓋了八旗駐防的內(nèi)城、城外的關廂以及今人習慣上所認為的城郊。這不僅是清代北京已經(jīng)確立城鄉(xiāng)分治的重要體現(xiàn)，而且是城市實行獨立行政管理的重要標志。

不僅如此，在清代都城空間的城市管理方面，五城已基本取代傳統(tǒng)州縣。城鄉(xiāng)合治、城市所在地府縣實施城市管理職能，曾是此前研究者質(zhì)疑古代中國城市存在專門城市行政的主要依據(jù)之一。有研究者認為，“自夏商至清末，我國實行的都是‘城鄉(xiāng)合治’的管理體制，一般來說，除國都及周圍地區(qū)隸屬中央政府外，其他城鎮(zhèn)隸屬于所在的省、州、郡、縣，由同一個政府機構管理，沒有專門的城市政府。”從元以前傳統(tǒng)中國都城管理體制發(fā)展的歷史脈絡來看，除了部尉、都廂官、警巡院等專門管理機構，州縣也發(fā)揮著重要作用。但元代以后，特別是明清時期，隨著社會經(jīng)濟的繁榮，都城規(guī)模不斷擴大，城市事務日益繁雜，五城體系日漸成形，并逐漸成為都城治理的主要承擔者。

明成祖遷都后，在都城北京依中軸路劃分宛平、大興兩縣，二縣雖然尚在城市管理中發(fā)揮一定作用，但主要是為朝廷和中央衙署提供差役。清承明制，仍于北京城內(nèi)設大興、宛平二縣，但管轄區(qū)域已與五城有明確劃分，知縣“各掌其政令，與五城兵馬司分壤而治”，其經(jīng)費開支也不再依賴賦役征收，而多來自國家公用性質(zhì)的戶部庫銀。盡管京縣供奉中央的部分職能依然存在，例如為會試、皇帝耕謖禮、送春等禮制儀式籌辦器具，但在都城日常管理中卻逐漸被邊緣化，被日漸成熟的五城行政體系取而代之。

清朝入關后，將北京劃分為旗人居住的內(nèi)城和其他普通百姓居住的外城兩個部分，其中旗人按照八旗軍隊的管理方式進行組織，并由所屬佐領、參領以及各旗都統(tǒng)衙門管理。這一現(xiàn)象的存在，使不少研究者認為清代都城管理，內(nèi)城屬八旗，外城屬五城，并就此否認清代北京存在城市行政。后人追憶時，也有“外城屬司、坊，內(nèi)城屬旗”的說法。事實上，清代五城體系并沒有將內(nèi)城八旗排除在外。在行政區(qū)域上，五城“合內(nèi)外城通分”，覆蓋了內(nèi)城八旗。在管理對象上，包括旗人在內(nèi)的內(nèi)城居住人員皆在五城管理之下。這一是由于內(nèi)城居住著數(shù)量不少的漢人，如依附旗主的投充漢人、各衙門書吏人員，以及城內(nèi)寺廟道觀的僧道人員等，這些人員本就由五城管理；二是由于內(nèi)城旗人雖主要由八旗各旗管理，但在一些具體事務上仍需五城體系的配合?？滴醵吣辏?688）十月，都察院左都御史徐元文就奏請由巡城御史來審理涉及京城旗人的普通刑名訴訟案件，其云：“五城地方，居住旗人甚多。舊例，巡城御史于詞訟內(nèi)值兩造旗人，概不審理。請嗣后旗人控告詞狀笞杖以下，準巡城御史審理完結。”可見，五城行政并未將八旗事務完全排除在外。

作為都城，清代北京城內(nèi)衙署林立，其中既有作為行政中樞的內(nèi)閣、軍機處、六部等中央部院機構，也有掌管滿洲、蒙古、漢軍二十四旗軍務的八旗都統(tǒng)衙門，還有順天府所轄的大興、宛平二京縣。這些官署雖然都在不同程度上參與了北京的城市管理，但都只是涉及其中部分職能，相比之下，“五城”才是涵蓋北京城內(nèi)外，并且專門履行市政管理職能的機構，盡管其與現(xiàn)代意義上的完整市政仍有一定距離。從劃界明確的五城行政區(qū)劃來看，五城的行政管理區(qū)域不僅空間區(qū)域明確，而且已經(jīng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)分治，即五城與順天府屬州縣之間有明確劃界。更重要的是，五城是覆蓋清代北京全城的行政區(qū)域，不僅包括內(nèi)城，還包括關廂以及城郊地區(qū)，清末人稱“京城關廂以外，例有劃歸五城外坊及步軍營管理地段”?？梢姡鳛槌鞘行姓^(qū)的“五城”已經(jīng)完全突破了城墻的物理區(qū)隔，將內(nèi)外城與“城屬”區(qū)域整合起來，這是明代以來傳統(tǒng)中國都城行政建制的重要變化。五城管轄區(qū)域的這一形態(tài)，也在很大程度上為近現(xiàn)代北京城區(qū)的劃分奠定了基礎?？梢哉f，清代北京“五城”已經(jīng)具備現(xiàn)代城市的一些特征，如基于城鄉(xiāng)分治的固定行政區(qū)域，以及專門的行政管理機構。

當然，五城司坊官在實際上雖然承擔了城市政府的行政職能，但畢竟還不是完整意義上的統(tǒng)一城市政府，其中一個突出問題就是，五城司坊官體制本身，尤其是兵馬司正指揮、副指揮、吏目之間分事、分地管轄且互不統(tǒng)屬的職能分工，在很大程度上制約了五城行政的統(tǒng)一性。自乾隆朝始，陸續(xù)有御史提出一些改進建議，意圖在一定范圍內(nèi)統(tǒng)一事權，雖然被駁回者多，采納者少，但調(diào)整五城司坊官事權的趨勢反映了當時北京建立類似統(tǒng)一“市政府”機構的內(nèi)在需求。

三、古代中國“城市行政”的特征與邏輯

中華民國初年，隨著“改良市政”和建立現(xiàn)代城市制度的探索，不少討論者在回顧中國“市制”的來龍去脈時，開始觸及古代中國是否存在“市制”以及古代“市政”與現(xiàn)代市制的異同等問題。由于當時參與討論的學者，大多有海外留學經(jīng)歷，深受西方近代城市理念的影響，因此在討論這一問題時，或由古代城市管理“于公共事業(yè)，毫無厝注”而判斷“吾國從前，有市無政”；或以工商業(yè)不甚發(fā)達，認為古代“市既不繁盛，市政自然不能進步”；或從地方自治的角度觀察，認為中國古代“市政”與“國政”不分。

盡管如此，這些學者并不否認古代中國存在“城市行政”。曾經(jīng)留學美國的學者白敦庸在其1931年出版的《市政舉要》中分析“我國市制之沿革”，認為“我國市政肇端甚早”，雖然其設官分職“與今城市情形頗不相侔”，但不論是市政機關、警察，還是社會事業(yè)等方面，“皆有相當之組織，管理上并有明晰之系統(tǒng)”。具體到清代北京，“則為九門提督、五城司坊及大興宛平兩縣令”。朱啟鈐在為白敦庸此書撰寫的序言中提出，“以古時之市詮今日所謂市政之市，實大有徑庭，然其演化之由來固可識矣”，他進一步從公共管理的角度，認為“數(shù)千年來但有市場之管理而無都市之規(guī)劃，衡以近代觀念，此二事本絕不相蒙”。蕭文哲同樣肯定古代中國存在市制，“即自周朝市廛以至于光緒末年頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》，可名之為古代市制，以其將都市管理悉納于國家行政范圍內(nèi)”。盡管古代中國的所謂“市”，“僅限于都市，隸屬于國家行政之下”，而且與“現(xiàn)代市制之趨于自治者不同”，但在蕭文哲看來，“古代市制”的存在是毫無疑問的。熊桂庵在討論中國市制的由來與現(xiàn)狀時，雖然認為“我國之有市制，其淵源是采自舶來”，但也肯定“我國地方行政組織之有市的名稱，固然不自今日始”，并舉漢唐時期的長安市、京兆尹為例，“似乎可比擬現(xiàn)在的首都院轄市和南京市長”。

遺憾的是，在20世紀八九十年代興起的，以“城市管理”“市政學”為代表的有關研究并未延續(xù)20世紀初期相關研究的既有思路。多數(shù)研究者在西方現(xiàn)代城市學和行政學話語體系的影響下，以城市經(jīng)濟建設或公共服務作為“市政”的前提，傾向于否認中國古代城市“市政”的存在，甚至認為城市應以經(jīng)濟職能為主，而中國古代都城多以政治和軍事功能為主，進而斷言中國古代城市沒有行政。其實，古今城市功能的差異不應成為忽視古代城市行政的理由。首先，在封建政治“早熟”的中國歷史發(fā)展脈絡中，古代城市的主要功能是在“大一統(tǒng)”政治目標的訴求下實現(xiàn)國家對地方的管理和控制。市政管理的重點以軍事防御、穩(wěn)定治安和禮儀教化為主，這一點，無論在秦漢時期的都城部尉、唐宋時期的左右巡，還是遼金元時期的警巡院，以及明清時期的五城設官中，都有明顯的體現(xiàn)。至于城市的經(jīng)濟發(fā)展、文化教育、公共服務事業(yè)往往居于次要地位，致使管控有余而發(fā)展公共事業(yè)不足，“對城市基礎設施、生活服務設施的建設以及其他公益事業(yè)的管理十分粗疏，或管得很少，功效不高”。不過，封建社會都城管理的首要目標是保障帝王安全、維護皇權等級秩序，“其服務對象主要是皇室與官府”。傳統(tǒng)時代城市的功能以政治、軍事為主，經(jīng)濟社會為輔，這是其區(qū)別于現(xiàn)代城市特征的重要特點，不應以此否定傳統(tǒng)時代存在城市形態(tài)和城市行政。

其次，“城鄉(xiāng)合治”是古代中國城市行政的重要特征。近代以前，中國城市總體上更多地呈現(xiàn)出一體化，城鄉(xiāng)分治不明顯，城市發(fā)展的獨立性和成熟度也不高。馬克思在《政治經(jīng)濟學批判》中就曾論述“亞細亞的歷史是城市和鄉(xiāng)村的一種無差別的統(tǒng)一”。換句話說，城鄉(xiāng)一致、城市和鄉(xiāng)村差異不明顯，是中國古代社會的特點之一。形成這一局面的主要原因在于，城市并沒有醞釀出有別于小農(nóng)經(jīng)濟的經(jīng)濟生產(chǎn)能力和經(jīng)濟發(fā)展模式。在政治軍事和社會秩序?qū)用?，城市充當了控制地方的堡壘。但在?jīng)濟方面，城市很大程度上還要依賴鄉(xiāng)村。當農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、政治社會安定時，“城市能夠依賴于鄉(xiāng)村的經(jīng)濟供給，以維持其繁榮興盛之貌。而一旦社會進入動亂之時，城市中的政治權力遭到打擊以后，鄉(xiāng)村不再向城市提供經(jīng)濟供給。此時，城市就在頃刻之間陷入蕭條、危機的境地”。城市管理與地方行政兩者合二為一的結果便是城市行政獨立性的模糊化。“在這個以農(nóng)業(yè)為基礎的國度里，城市體系和行政體系混合為一個有機體，……城市是中央政府為民服務的中介，負責在地方層面推行中央的各種政策，特別是教育、文化、法治等，以端正民風、維持社會秩序與穩(wěn)定”。城市與鄉(xiāng)村在國家處理地方策略中的“合治”關系，適應了古代中國2000多年的封建經(jīng)濟發(fā)展，也是“大一統(tǒng)”國家治理的需要。就都城管理而言，其中既有地方行政管理機構的治理，又有中央行政機構的直接參與。這種復雜多元的城市管理特征，恐怕正是“中國式市政府”的內(nèi)在邏輯和歷史事實。

第三，城市行政權力垂直隸屬于中央或地方政府，是傳統(tǒng)時代中國城市發(fā)展與地方區(qū)域治理實現(xiàn)同構的重要方式。在西方近現(xiàn)代城市形態(tài)的發(fā)展歷史上，城市行政的存在是以城市的行政權力自治或獨立為基礎的。循著這一理論邏輯，有研究者認為，中國古代城市管理沒有自主權，“大小事情完全聽命于中央政府或由其他地方政府兼管，也就無所謂市政，市政就消融于中央政府的管理活動之中了”。事實上，古代中國城市執(zhí)行的是國家與地方行政機構共同管理的雙重管理體制，“國家的職能管理機構是市政管理的主體，直接承擔各種基礎設施的規(guī)劃、興建、維修及正常秩序的維護，因而起著主導作用”，地方行政官署“在市政管理中所起的只是配合作用”。無論是地方行政代理，還是中央衙署機構兼管，基本上是國家政治和管理模式的地方執(zhí)行者或推廣者，是中央集權政治體系的重要組成部分，這也是中國歷史發(fā)展不斷塑造“大一統(tǒng)”格局或者各區(qū)域之間實現(xiàn)“一體化”的重要途徑。由此便不難理解，西方學者（比如馬克斯·韋伯等）之所以認為中國古代城市不存在城市形態(tài)和城市政府的原因。與西方歷史發(fā)展脈絡不同，在古代中國政治社會體系中，更多的是國家塑造城市，而非城市塑造國家，不同歷史時期的各類型或各級城市（包括鎮(zhèn)）行政管理的權力，始終垂直隸屬于中央政府，其城市格局、治理模式和特征，幾乎與國家進行地方治理的政治邏輯和目標具有同構性，這恰恰是古代中國城市行政的特色。這一特色，也造就了古代中國即便地域廣大，各地風土人情迥異，但城市面貌幾乎沒有太多差異。所不同者，或許只是城池的大小而已。

四、結語

作為人類文明發(fā)展中的重要現(xiàn)象，城市在東西方的出現(xiàn)都非常早，而且在東西方歷史發(fā)展進程中都扮演了重要角色。人類歷史發(fā)展有共通性，但如果我們簡單地以西方城市學的概念和標準來否定古代中國存在城市行政的事實，不僅會削足適履，而且會遮蔽我們從城市行政角度探討中國古代國家發(fā)展道路的思考路徑。其實，探究傳統(tǒng)中國“城市行政”的存在邏輯和特征，最終目的不是要消弭傳統(tǒng)時代城市行政與現(xiàn)代城市行政的區(qū)別，也不是為了描繪古代中國存在著與現(xiàn)代城市毫無二致的城市行政，同樣也未必能夠回答近代“市制”出現(xiàn)之前，古代中國是否存在普遍意義上的城市政府這一理論問題。相比之下，可能更重要的是，一方面可以從城市的視角，或者是在城市與鄉(xiāng)村互照的情境下，為觀察傳統(tǒng)中國的發(fā)展路徑，以及重新理解“以農(nóng)為本”的中國之路提供新的解讀方式和路徑。另一方面，也可以由此深入城市歷史內(nèi)部和微觀細節(jié)，并將一些歷史大事和制度，放到“城—鄉(xiāng)”政治社會結構中加以解讀，透視塑造“中國式”城市市政特色的社會制度和思想淵源，從而更加全面地理解中國歷史的發(fā)展道路。