[中圖分類號(hào)] F323； F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0529-1445（2025）01-0014-05

到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，關(guān)鍵在加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。而農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，關(guān)鍵又在于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制進(jìn)行了全面部署，作出重要制度創(chuàng)新。2024年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：“統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”認(rèn)真學(xué)習(xí)和落實(shí)有關(guān)精神，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興具有決定性意義。

統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興

《決定》提出：“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，把新型工業(yè)化納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之中并擺在首要位置，形成三位一體發(fā)展格局，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略增加了新內(nèi)涵。在由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，工業(yè)居于主導(dǎo)地位，具有帶動(dòng)作用。

農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的工業(yè)化，即從傳統(tǒng)的作業(yè)方式和靠天吃飯轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)械化、智慧化、綠色化的生產(chǎn)方式，從而大大提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，使農(nóng)業(yè)由一個(gè)落后的、脆弱的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M(jìn)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)這一歷史性轉(zhuǎn)變，必須有強(qiáng)大的工業(yè)支持?！稕Q定》把新型工業(yè)化放在城鄉(xiāng)融合發(fā)展突出位置，就是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮新型工業(yè)化對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)作用。這是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。

把新型工業(yè)化納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，具有一定程度的補(bǔ)償意義。改革開放以來，農(nóng)村勞動(dòng)力、土地、資本以較低價(jià)格源源不斷流入城市，支持了工業(yè)和城市的繁榮。3億農(nóng)村精壯勞動(dòng)力進(jìn)入城市，為工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)作出了重要貢獻(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，土地升值成為城市建設(shè)資金的重要來源。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)存款有相當(dāng)大一部分流向工業(yè)和城市建設(shè)項(xiàng)目。生產(chǎn)要素單向流動(dòng)和不等價(jià)交換導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大。強(qiáng)調(diào)以新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，是新時(shí)代必須切實(shí)付諸實(shí)施的重大戰(zhàn)略。只有農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、農(nóng)民收入大幅度提高，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而為2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供強(qiáng)有力的支撐。

把新型工業(yè)化納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，就是要改變工業(yè)過度集中于大城市和沿海地區(qū)的局面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品就地加工增值，把一部分工業(yè)利潤(rùn)留在農(nóng)村。農(nóng)產(chǎn)品加工的附加值可達(dá)到初級(jí)產(chǎn)品價(jià)值的10倍以上。把農(nóng)產(chǎn)品加工批發(fā)集中在特色小鎮(zhèn)和縣城，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，不僅可以促進(jìn)專業(yè)分工、農(nóng)民致富，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)留出發(fā)展空間，而且有助于推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，減少農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸量，從而為鄉(xiāng)村全面振興提供產(chǎn)業(yè)支撐，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。同時(shí)，這樣也有利于優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和充分發(fā)展，既是鄉(xiāng)村全面振興的客觀要求，也是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特色。

全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然要求，是全面深化改革的重要目標(biāo)。《決定》把城鄉(xiāng)治理與城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)并列為提高城鄉(xiāng)融合水平的三大要求，是對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的制度創(chuàng)新，對(duì)城鄉(xiāng)融合提出了更高目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的重大舉措。

黨中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略之后，各地在實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)一體化方面積極探索，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、空間布局、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、居住條件等方面有了較大改善。特別是城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村建設(shè)投入增加，鄉(xiāng)村面貌發(fā)生巨大變化。但是，城鄉(xiāng)融合的治理體制尚未建立起來，這在一定程度上制約著以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)政策的實(shí)施和城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。

2015年4月30日，習(xí)近平總書記在中央政治局集體學(xué)習(xí)關(guān)于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制問題時(shí)發(fā)表重要講話，指出推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的目標(biāo)，是“逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化”。2017年，黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同時(shí)提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，把城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本舉措。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出：“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平”，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)治理融合的重要性，抓住了城鄉(xiāng)差距拉大的癥結(jié)所在，為深化城鄉(xiāng)管理體制改革指明了方向，體現(xiàn)了黨中央迎難而上、敢啃硬骨頭的改革決心。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)治理制度的融合，必將釋放出鄉(xiāng)村蘊(yùn)藏的巨大發(fā)展?jié)摿Γ瑢?duì)于解決當(dāng)前需求收縮問題、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好發(fā)揮重要作用。

戶籍權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于居民的基本權(quán)益。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化，理應(yīng)包括戶籍權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)。城鄉(xiāng)居民戶籍管理以及與此相關(guān)的房地產(chǎn)管理體制，是城鄉(xiāng)治理體制改革的核心問題，也是矛盾焦點(diǎn)所在。改革開放以來，城市率先進(jìn)行住房商品化改革，很快緩解了城市居民住房緊缺問題，把房地產(chǎn)業(yè)培育為一大支柱產(chǎn)業(yè)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，我們避免了許多發(fā)展中國(guó)家城市出現(xiàn)的大量貧民窟的現(xiàn)象。到2023年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)66.16%，工業(yè)化進(jìn)入中后期階段，人均收入達(dá)到中高收入國(guó)家水平。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段，需要努力探索適時(shí)取消城鄉(xiāng)之間的行政壁壘，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理體制。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在這方面進(jìn)行了積極探索，不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整和改革，實(shí)施以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，有效推進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，取得了很好效果。

推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度

《決定》提出：“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制”“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這是一項(xiàng)惠及幾億人口的改革。據(jù)人力資源社會(huì)保障部數(shù)據(jù)，目前，我國(guó)農(nóng)民工約3億人，其中，外出務(wù)工農(nóng)民工1.9億人。我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)66.16%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為48.3%，兩者相差近18個(gè)百分點(diǎn)，涉及2.5億人。如果全國(guó)外出農(nóng)民工及其家屬能夠在城市落戶和團(tuán)聚，城市人口將會(huì)增加3億人以上。如果本地農(nóng)民工部分遷入小城鎮(zhèn)或縣城居住，可增加城市人口1億以上。兩類入城人口加起來，城市戶籍人口將增加4億人以上。這將會(huì)使我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化并產(chǎn)生深刻的社會(huì)影響。

工業(yè)化創(chuàng)造供給，城市化創(chuàng)造需求。戶籍人口城鎮(zhèn)化率的大幅提高，將帶來需求的大幅增加。消費(fèi)水平的提高將帶來第一個(gè)發(fā)展紅利，特別是對(duì)教育、醫(yī)療、信息、康養(yǎng)、娛樂、餐飲等服務(wù)消費(fèi)的需求將持續(xù)增加。與此同時(shí)，對(duì)住房、交通、網(wǎng)絡(luò)、水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施的需求也必然大幅增加，這將帶來對(duì)城市建設(shè)的巨大需求，成為發(fā)展帶來的第二個(gè)紅利。兩個(gè)紅利相加，將成為解決當(dāng)前面臨的需求收縮問題的強(qiáng)有力舉措。農(nóng)民工為城市發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，為所在城市創(chuàng)造了財(cái)富，吸納農(nóng)民工的城市理應(yīng)為農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏峁┲С?，為新市民提供與老市民一視同仁的服務(wù)。

農(nóng)村人口的減少，將為發(fā)展土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。農(nóng)村發(fā)展合作社、農(nóng)業(yè)公司、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體，帶來農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率的提高，逐步使我國(guó)農(nóng)業(yè)成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民在村莊的住房通過入股、合作、租賃等形式與資本和技術(shù)結(jié)合，可產(chǎn)生新的生產(chǎn)力；農(nóng)民也可以在自愿的基礎(chǔ)上選擇有償退出，使大量寶貴的土地資源得到充分利用。

完善承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制

《決定》提出：“深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置改革”“完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，完善承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民合作經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持政策同帶動(dòng)農(nóng)戶增收掛鉤”“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運(yùn)行機(jī)制，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。這一系列改革部署，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了體制保障。

人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低、農(nóng)民收入水平低的根本原因是土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是生產(chǎn)力進(jìn)步的重要標(biāo)志。我國(guó)工業(yè)化吸納大批農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從而為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟了道路。過去，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)展緩慢，原因之一是缺乏土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格形成機(jī)制。價(jià)格過高，接受轉(zhuǎn)包者缺乏積極性；價(jià)格過低，轉(zhuǎn)包者覺得吃虧。外出打工者的土地由親戚朋友代耕或由留守老人耕種的現(xiàn)象比較普遍。經(jīng)驗(yàn)證明，如果土地能夠向?qū)I(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司、國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶集中，畝產(chǎn)水平可實(shí)現(xiàn)有效提高?！稕Q定》提出完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格形成機(jī)制，抓住了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的核心問題。應(yīng)當(dāng)以招投標(biāo)的形式，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成合理價(jià)格，鼓勵(lì)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的綠色化、數(shù)字化、智慧化，是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的方向，需要培育掌握現(xiàn)代科技、有實(shí)力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體?！稕Q定》從農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，提出切實(shí)可行的改革舉措，需要我們根據(jù)各地不同情況，大膽實(shí)驗(yàn)，逐步摸索出有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和管理體制。通過深化改革，把農(nóng)業(yè)打造成為一個(gè)科技含量高、收入不低于其他產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)環(huán)境優(yōu)于城市的產(chǎn)業(yè)，就能吸引有志青年到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、吸引先進(jìn)生產(chǎn)要素在農(nóng)村集聚，從而把農(nóng)業(yè)打造為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)。

完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制

我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程中，這是幾千年以來經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的重大轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口分布、要素流動(dòng)等都將發(fā)生前所未有的變化。土地作為重要的生產(chǎn)要素，其用途及其空間布局都將發(fā)生巨大變化，因此土地管理體制必須主動(dòng)適應(yīng)這一變化，從而為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)提供有利條件。在土地用途調(diào)整中，有一些原則必須堅(jiān)持，如必須堅(jiān)持土地公有制，牢牢守住18億畝耕地紅線等。土地制度改革要在堅(jiān)持原則的前提下通過優(yōu)化配置，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活改善的需要，提高土地資源的配置效益。

處理好耕地和建設(shè)用地調(diào)整的關(guān)系，是土地用途調(diào)整過程中必須面對(duì)的突出問題?！稕Q定》提出：“改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制，確保達(dá)到平衡標(biāo)準(zhǔn)”“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機(jī)制”。按照《決定》要求推進(jìn)土地制度改革，應(yīng)當(dāng)把握好以下四個(gè)重要方面。

一是堅(jiān)持占補(bǔ)平衡。2024年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：“嚴(yán)守耕地紅線，嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理。”占用耕地用于建設(shè)，必須使補(bǔ)充耕地在面積和質(zhì)量上與占用耕地相平衡。也就是說，如果補(bǔ)充耕地的單位面積生產(chǎn)能力低于占用耕地，就應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)充耕地面積乘以一個(gè)縮減指數(shù)，通過增加補(bǔ)充耕地面積，達(dá)到增減生產(chǎn)能力的平衡。不能因占用耕地使糧食生產(chǎn)能力下降，要確保國(guó)家糧食安全。我國(guó)確定了18億畝耕地紅線，這是保證人民基本食物需要的底線，是不可觸碰的。實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策，是為子孫后代著想的長(zhǎng)期國(guó)策。

二是建立健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制。這是土地占補(bǔ)平衡制度的核心。多年來，由于缺少土地質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制，出于對(duì)以次充好、降低糧食生產(chǎn)能力的擔(dān)憂，土地占補(bǔ)平衡政策推行緩慢。抓住土地質(zhì)量驗(yàn)收這一中心環(huán)節(jié)，土地市場(chǎng)才能建立起來，耕地占補(bǔ)平衡制度才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。應(yīng)當(dāng)圍繞土地生產(chǎn)能力，建立科學(xué)的土地質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，包括土壤成分、灌溉條件、農(nóng)機(jī)裝備耕作的適宜性等，并由第三方組成相對(duì)獨(dú)立的質(zhì)量評(píng)估中介機(jī)構(gòu)。

三是盤活農(nóng)村閑置房產(chǎn)。改革開放以來，大批農(nóng)民工外出導(dǎo)致農(nóng)村大量住房閑置、倒塌或成為危房?！稕Q定》提出允許農(nóng)民合法擁有的房產(chǎn)入股、出租、合作，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房商品化、增加財(cái)產(chǎn)性收入提供了重要出路。在城鎮(zhèn)居民住房已經(jīng)實(shí)現(xiàn)商品化的情況下，農(nóng)村住房制度改革勢(shì)在必行。

四是推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革。2019年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出，建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，要求加快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。在符合國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。落實(shí)這些改革部署，將使農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為資本，在滿足城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求的同時(shí)，使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入有一個(gè)快速增長(zhǎng)。

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（作者簡(jiǎn)介：鄭新立，北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心學(xué)術(shù)顧問，中央政策研究室原副主任）