[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2024）08-0061-04

全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。黨的二十屆三中全會進一步就補齊“三農”短板、完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制作出部署。全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）強調，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，取得重大成就的同時也積累了許多經驗，這些經驗推動了農業(yè)農村現代化的發(fā)展，也為黨的共同富裕思想提供了新的實踐路徑。

持續(xù)推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略

黨的十八大以來，面對紛繁復雜的國際國內形勢，黨中央推進全面深化改革，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得了許多突破性成就。通過城鄉(xiāng)要素合理配置、城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享、城鄉(xiāng)基礎設施一體化與城鄉(xiāng)產業(yè)協同發(fā)展等一系列改革，搭建起城鄉(xiāng)融合的制度框架，在城鄉(xiāng)人才與土地等要素使用功能上更加完備、城鄉(xiāng)公共資源合理配置、城鄉(xiāng)綜合基礎建設覆蓋更加均衡、城鄉(xiāng)產業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化等方面實現了歷史性發(fā)展。具體表現在：一是促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，比如在醫(yī)療與社會保障方面，截至2023年底，我國基本養(yǎng)老保險參保人數為10.66億人，同比增加1336萬人，參保覆蓋面穩(wěn)定在95%以上。二是完善農地“三權分置”改革，農村土地產權權能不斷完善，市場化水平不斷提高，截至2022年底，農業(yè)社會化服務面積超過19.7億畝次。三是農村產業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化，休閑農業(yè)成為縣域優(yōu)勢主導產業(yè)，對農業(yè)主導產業(yè)全產業(yè)鏈產值貢獻率穩(wěn)步提升。截至2022年12月，我國建設了2200多個農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)和孵化實訓基地，累計有1120萬人返鄉(xiāng)回鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

理論創(chuàng)新為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供理念指引。立足貫徹新發(fā)展理念，決定了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的方向要充分體現創(chuàng)新、協調、綠色、開放和共享的要求。第一，通過戶籍制度、就業(yè)與社會保障制度以及住房制度的創(chuàng)新，破解了農村轉移人口難以融入城市的問題，還通過土地制度創(chuàng)新破解了農村土地經營者在主體性、地域性方面的限制，使土地成為“活”的資源。第二，城鄉(xiāng)融合不是城鄉(xiāng)發(fā)展的雷同和強制一致，而是在保留城鄉(xiāng)各自特色的基礎上實現城鄉(xiāng)區(qū)域聯動發(fā)展，達到城鄉(xiāng)協同發(fā)展的目的。第三，城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，要始終秉持“青山就是美麗，美麗就是經濟”的新興經濟發(fā)展觀，實現經濟發(fā)展和生態(tài)保護雙贏。第四，在經濟全球化潮流中，通過全面提高對外開放水平，促進企業(yè)“走出去”和“引進來”，在開放的環(huán)境下推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要加大改革力度。第五，“以人為核心”，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展實現鄉(xiāng)村與城市的資源共享。

制度創(chuàng)新為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供動力保障。隨著城鄉(xiāng)互動的加強與要素交流的擴大，新型城鄉(xiāng)關系的制度改革也在持續(xù)深化。從宏觀層面上制定城鄉(xiāng)融合發(fā)展總體規(guī)劃，通過制度創(chuàng)新破除城鄉(xiāng)二元結構。城鄉(xiāng)要素平等交換與雙向流動是城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制中的核心部分，土地和勞動力是最基礎的兩大生產要素。因此，進一步完善城鄉(xiāng)融合制度體制機制建設，一是著眼于農村土地制度的更新，增加農民收入，保障農民合法權益。二是從城鄉(xiāng)戶籍制度入手，保障其城鄉(xiāng)就業(yè)、住房、社保、醫(yī)療、教育等基本公共服務權益，促進勞動力城鄉(xiāng)之間自由流動，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供人力資源保障。

實踐創(chuàng)新為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供平臺支撐。從城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的提出，到推進城鄉(xiāng)戶籍制度改革、改善鄉(xiāng)村基礎設施建設、提升城鄉(xiāng)公共服務水平等方面力量的聚合，堅持黨的全面領導已內化于城鄉(xiāng)融合理論制度創(chuàng)新與實踐之中。堅持“基層探索—充分試點—頂層設計—因地制宜”，在基層探索的基礎之上，選取具有代表性的地區(qū)進行充分試點。將基層探索出來的模式應用于試點地區(qū)，驗證城鄉(xiāng)融合模式的可行性，發(fā)現并解決潛在問題，優(yōu)化融合路徑，總結經驗并進行有效推廣。城鄉(xiāng)融合的關鍵在于破除城鄉(xiāng)二元結構的阻礙，即協調推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。以頂層設計為統(tǒng)領，強調深化城鄉(xiāng)體制機制改革，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，將城鄉(xiāng)發(fā)展的焦點轉向城鄉(xiāng)之間的融合，為科學引導城鄉(xiāng)關系進步提供政策和戰(zhàn)略指引。由于各地資源稟賦條件不一樣，發(fā)展各不相同，這就要因地制宜制定方案，塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢，結合城市與農村發(fā)展實況，科學制定戰(zhàn)略計劃，嚴格落實城鄉(xiāng)融合改革措施，打造具有地方特色的融合發(fā)展模式，為進一步深化城鄉(xiāng)融合改革積累經驗。

加快破題暢通城鄉(xiāng)經濟循環(huán)

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現代化的必然要求，也是解決新時代發(fā)展不平衡不充分問題的關鍵所在。目前城鄉(xiāng)差距仍然較大，農業(yè)農村現代化仍然是中國式現代化的短板。資源要素在城市與農村間流動不均衡，大量農村資源流向城市，但城市向農村的資源流動則非常有限，導致農村一直在城鄉(xiāng)社會關系中處于弱勢地位。當前，要著力暢通城鄉(xiāng)經濟循環(huán)，分類推進要素配置市場化改革，著力破除體制機制障礙。

打通城鄉(xiāng)壁壘，促進土地、勞動力等要素資源在城鄉(xiāng)之間順暢流動是基礎。城鄉(xiāng)利益分配機制的局限，導致產業(yè)難以實現均衡發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距依然較大。隨著經濟的發(fā)展、生活水平的提高，居民在教育、醫(yī)療等方面的物質文化需求也在不斷提升，同時，農村人才的匱乏也是造成城鄉(xiāng)公共服務難以協調的關鍵因素之一。有的農村地區(qū)既沒有優(yōu)厚的資源吸引人才流入，自身也缺乏完善的人才培養(yǎng)模式，導致農村人才供求失衡，公共服務在數量和質量上都落后于城市。產業(yè)融合是城鄉(xiāng)經濟融合的驅動力，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的首要任務是發(fā)展生產力。解決農村生產力遠遠落后于城市生產力、城鄉(xiāng)居民收入差距和生活質量差距亟待縮小的問題。

全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平，確保農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展是關鍵。城鄉(xiāng)融合的政策核心是打破城鄉(xiāng)二元結構，要在新的空間形態(tài)下，通過土地、金融、基礎設施、公共服務一體化重新構建城鄉(xiāng)格局，促進城鄉(xiāng)更加平等發(fā)展。維護農民土地權益實現的穩(wěn)定，優(yōu)化土地承包使用機制，為進城務工的農民提供與市民同等的權利，為返鄉(xiāng)農民保障土地權益，避免農民始終停留在半城鎮(zhèn)化狀態(tài)。另外，鄉(xiāng)村人力資源的不斷壯大和質量提升，需要依靠科技與市場的力量，才能加快促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

解決農村基礎設施和公共服務發(fā)展不均衡的問題，維護農民的合法權益是保障。中央提出強化以工補農、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系。這就需要建立一系列與之相配套的體制機制和政策體系，不斷消除城鄉(xiāng)二元體制的束縛。其一，在醫(yī)療的報銷方面，城鄉(xiāng)醫(yī)保報銷比例差異較大，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險比例遠高于城鄉(xiāng)居民平均水平；其二，在基礎建設的推進方面，也因城鄉(xiāng)居民收入水平等原因的影響，在用水普及率、燃氣普及率和生活垃圾處理率等基礎設施上差距較大；其三，在教育經費的投入方面，城鄉(xiāng)教育保障經費也呈現不均衡的現狀；其四，數字化基礎設施建設仍然不足，農村地區(qū)數字技能與數字化手段的應用仍然相對落后。

著力促進城鄉(xiāng)要素雙向流動

我國制定了鄉(xiāng)村振興的路線圖和時間表：從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農業(yè)農村現代化基本實現；再到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農業(yè)強、農村美、農民富全面實現。扎實推動鄉(xiāng)村全面振興、實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是一項長期而緊迫的任務。《決定》專門從健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制、鞏固和完善農村基本經營制度、完善強農惠農富農支持制度、深化土地制度改革4個方面提出深入細致的舉措。目的都是推動人、地、錢等要素在城鄉(xiāng)之間暢通流動，促進鄉(xiāng)村發(fā)展，一方面使農業(yè)農村農民跟得上國家現代化步伐、共享改革發(fā)展成果，另一方面，釋放改革紅利、充分發(fā)揮鄉(xiāng)村作為消費市場和要素市場的重要作用。

以要素融合為前提，實現城鄉(xiāng)資源合理配置。城鄉(xiāng)融合的發(fā)展在于城鄉(xiāng)間要素的均衡與雙向流動。一方面，實現城鄉(xiāng)土地權能統(tǒng)一化，積極探索“三權分置”改革，規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地市場，維護農民進城落戶后的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。另一方面，建立健全人才、資本與技術進入鄉(xiāng)村的體制機制，引導高新技術、先進理念和高端人才向農村流動，推動鄉(xiāng)村現代化發(fā)展，提升城鄉(xiāng)融合水平。

以空間融合為載體，優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展布局。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村由于區(qū)域位置的差異與自然資源的貧富形成了不同的經濟功能。通過推進城市與鄉(xiāng)村的共同發(fā)展，將具有區(qū)域互補性的城市和鄉(xiāng)村連接起來，形成相互依存、功能互補的共同體，使城鄉(xiāng)在空間上建成相互促進的發(fā)展格局。立足于穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生，充分發(fā)揮市場配置資源的作用，優(yōu)化城鄉(xiāng)基礎設施布局、結構功能和發(fā)展模式，提升傳統(tǒng)基礎設施水平。從實際出發(fā)制定總體方案，進一步抓好公共交通設施、城鄉(xiāng)供水設施、供電設施等項目落實。此外，推動數字經濟賦能城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快建設“互聯互通”的數字基礎設施，也是破除城鄉(xiāng)間“數字鴻溝”問題的重要手段。

以產業(yè)融合為關鍵，促進農村經濟結構優(yōu)化。產業(yè)興旺是決定鄉(xiāng)村振興的關鍵。因此，需要大力推進城鄉(xiāng)發(fā)展布局的融合，加快現代農業(yè)、休閑旅游與美麗鄉(xiāng)村的綜合發(fā)展。優(yōu)化鄉(xiāng)村經濟結構，推動城鄉(xiāng)產業(yè)聯動，延伸城市的產業(yè)鏈、價值鏈和供應鏈到鄉(xiāng)村，促進產業(yè)集群發(fā)展，形成城鄉(xiāng)有機統(tǒng)一的市場，通過產業(yè)轉移的方式加強城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有助于實現城鄉(xiāng)資本、土地與技術的優(yōu)化配置與城鄉(xiāng)產業(yè)升級的有機統(tǒng)一。應重視城鎮(zhèn)在城市與鄉(xiāng)村之間的紐帶作用，打破原有行政區(qū)管理區(qū)域界限，發(fā)展城市和鄉(xiāng)村配套產業(yè)，構建以特色鎮(zhèn)、示范村、新興社區(qū)為主的新型城鄉(xiāng)體系，科學利用中小城鎮(zhèn)來優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局，凸顯都市圈與村鎮(zhèn)體系對于鄉(xiāng)村的引領作用。

以政策支持為引導，鼓勵社會資本參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。社會資本是我國全面推進鄉(xiāng)村振興進程的重要資本支撐，需要通過政策的大力支持和妥善引導，促使農業(yè)農村有效投資精準發(fā)力。引導社會資本投入農業(yè)農村，不僅為解決農產品生產過程中存在的資金周轉速度緩慢、季節(jié)性波動大、農業(yè)資金收入不穩(wěn)定、資金利潤率低等問題提供了新思路，加快資本替代勞動力的過程；還將有助于解決中國當前存在的農業(yè)勞動力老齡化問題、打破生產要素相對短缺的局面，從而提高農業(yè)整體生產效率。民營企業(yè)作為社會資本的重要組成部分參與鄉(xiāng)村振興，將為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供更充裕的資金保障，也為美麗鄉(xiāng)村建設奠定更堅實的基礎。

以提高人民生活質量為目標，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。在城鄉(xiāng)公共服務領域，圍繞提高人民生活質量，不斷深化教育、醫(yī)療、公共文化服務與社會保障的力度，提高公共服務質量滿足城鄉(xiāng)居民需要。在教育和社會保障方面，推進義務教育、社保轉移程序與養(yǎng)老信息系統(tǒng)的建設工作，保障居民平等地享受市民權利，增強歸屬感。在醫(yī)療方面，不僅推動醫(yī)療服務城鄉(xiāng)全覆蓋，還要改善鄉(xiāng)村醫(yī)療設施短缺、醫(yī)療人才不足的情況，提高農村醫(yī)療水平。促進公共資源在城鄉(xiāng)間公共配置，建成覆蓋全民、公平統(tǒng)一的多層次社會保障體系。推動公共服務向農村延伸，不僅從制度上，而且在實踐上實現統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民保障，進一步推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。

（本文是北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心一般基金項目“國際產能合作推進‘一帶一路’高質量發(fā)展研究”〈項目編號：22LLMLC052〉階段性成果）

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（作者簡介：劉江寧，對外經濟貿易大學馬克思主義學院教授、博士生導師，北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）