作為十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議的重要議程之一，《中華人民共和國(guó)立法法（修正草案）》提請(qǐng)大會(huì)審議。立法法被稱為“管法之法”，它決定著需要制定哪些法律，由誰(shuí)來(lái)制定法律和怎樣制定法律這幾個(gè)基本的問(wèn)題，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中起到“支架”作用，屬于憲法第62條第3項(xiàng)所規(guī)定的“基本法律”。從2022年立法法的修改作為“初次審議的法律案”被列入該年度立法工作計(jì)劃以來(lái)，立法法修正草案歷經(jīng)一審—公開(kāi)征求意見(jiàn)—二審—公開(kāi)征求意見(jiàn)，現(xiàn)在將在全國(guó)人民代表大會(huì)接受最終的審議表決。

實(shí)現(xiàn)法治，立法先行。如何保證立法活動(dòng)順利開(kāi)展、確保立法質(zhì)量？對(duì)立法活動(dòng)本身予以規(guī)范是關(guān)鍵。早在1954年，我國(guó)第一部憲法就對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)作了明確規(guī)定。改革開(kāi)放以來(lái)，現(xiàn)行憲法、全國(guó)人大組織法、地方組織法等法律對(duì)國(guó)家立法制度作了相應(yīng)的規(guī)定，但內(nèi)容比較原則、零散。在一段歷史時(shí)期內(nèi)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，我國(guó)對(duì)法律的需求急劇增長(zhǎng)，為了實(shí)現(xiàn)有法可依，我們?cè)?ldquo;宜粗不宜細(xì)”“宜快不宜慢”原則的指導(dǎo)下，進(jìn)行了大量的立法工作。激增的立法數(shù)量、快速的立法速度，緩解了當(dāng)時(shí)無(wú)法可依的“法制焦慮”，但由于缺乏針對(duì)立法的“規(guī)矩”，也在一定程度上引發(fā)了越權(quán)立法、立法沖突等問(wèn)題。在這樣的背景下，1993年下半年，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)著手起草立法法，該法于2000年在九屆全國(guó)人大三次會(huì)議上表決通過(guò)。立法法在對(duì)此前散見(jiàn)于憲法和相關(guān)法律中的立法規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合的基礎(chǔ)上，從全局性視角對(duì)我國(guó)各級(jí)各類立法的制定權(quán)限、范圍、程序等重要機(jī)制予以體系化規(guī)定，奠定了國(guó)家立法制度的基礎(chǔ)框架，在憲法之下形成了由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章構(gòu)成的中央立法體系，由地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、地方政府規(guī)章、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)等構(gòu)成的地方立法體系，并對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院、中央與地方之間的立法事項(xiàng)作了具體劃分，規(guī)定了授權(quán)立法的基本制度；確立了遵循憲法、維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一、體現(xiàn)人民意志維護(hù)人民利益、從實(shí)際出發(fā)等立法活動(dòng)原則；明確了法律、行政法規(guī)等立法的具體程序，為地方立法、規(guī)章等立法程序設(shè)置了準(zhǔn)用原則；確認(rèn)了法律解釋制度和規(guī)范沖突原則，為法律規(guī)范的精準(zhǔn)適用提供了科學(xué)指南；體系化建構(gòu)了法規(guī)規(guī)章的備案審查制度，為科學(xué)立法、民主立法、依法立法保駕護(hù)航，也為合憲性審查制度的全面推進(jìn)提供了重要抓手，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和完善起到了重要的規(guī)范、保障和推動(dòng)作用。

進(jìn)入新時(shí)代，立法工作如何定位、怎樣推進(jìn)，成為民主法治建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題之一。2015年，為了適應(yīng)立法工作新形勢(shì)新任務(wù)的需要，立法法作出首次修改，進(jìn)一步完善了立法體制。首先，補(bǔ)充發(fā)展了重要的立法制度。貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，將稅收法定納入法律保留事項(xiàng)；貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，賦予所有設(shè)區(qū)的市（含當(dāng)時(shí)四個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市）制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力，同時(shí)根據(jù)民族區(qū)域自治法第4條第2款的規(guī)定，將前述設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)賦予自治州；進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)章的權(quán)限和功能，禁止缺乏上位法前提下的對(duì)行政相對(duì)人的減權(quán)增責(zé)和對(duì)本部門的增權(quán)減責(zé)，同時(shí)充分發(fā)揮地方政府規(guī)章的靈活性優(yōu)勢(shì)，賦予其在特定情況下臨時(shí)替代本級(jí)地方性法規(guī)的職能。其次，完善立法體制機(jī)制。通過(guò)原則性規(guī)定與一系列具體程序性規(guī)定相結(jié)合的方式，充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用、深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善行政法規(guī)制定程序。最后，加強(qiáng)備案審查工作。通過(guò)增設(shè)主動(dòng)審查、信息反饋、要求報(bào)送變通情況說(shuō)明等制度進(jìn)一步優(yōu)化備案審查機(jī)制，也進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)司法解釋的規(guī)范和監(jiān)督。這些修改涉及我國(guó)立法與行政、立法與司法關(guān)系的調(diào)整，中央與地方事權(quán)關(guān)系的平衡，每一處改動(dòng)都很重要，既屬于國(guó)家政治制度的頂層設(shè)計(jì)，也與人民群眾的生活息息相關(guān)。

立法法在四個(gè)方面的特質(zhì)尤為突出。一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法法制定修改全過(guò)程。立法的本質(zhì)是把黨的主張和人民的意志通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，2000年立法法的制定是貫徹黨的十五大“加強(qiáng)立法工作提高立法質(zhì)量”要求的具體舉措，2015年立法法的修改也是按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于貫徹實(shí)施黨的十八屆三中、四中全會(huì)兩個(gè)決定的重要舉措而具體展開(kāi)的。另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是立法法的重要內(nèi)容。立法法自制定以來(lái)，始終將黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本立法原則不斷加以強(qiáng)調(diào)、深化。二是承上啟下。立法法誕生前，我國(guó)立法制度規(guī)范散見(jiàn)于各相關(guān)法律文本，既在立法制度規(guī)范化發(fā)展的初級(jí)階段發(fā)揮了應(yīng)有的作用，也積累了豐富的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，制度待整合、經(jīng)驗(yàn)待總結(jié)、困境待解決。立法法的出臺(tái)對(duì)前述問(wèn)題予以統(tǒng)一回應(yīng)，構(gòu)建了國(guó)家立法制度的整體框架，2015年的修改又在既有文本及其實(shí)施的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步的細(xì)化、優(yōu)化、深化。三是回應(yīng)需求。立法法的制定和修改歷程呈現(xiàn)出典型的“回應(yīng)型立法”特質(zhì)。如2000年的制定是對(duì)統(tǒng)一立法體制核心法律規(guī)范亟待建構(gòu)的需求的回應(yīng)，2015年的修改則是對(duì)稅收法定原則確立、地方立法主體擴(kuò)容、備案審查機(jī)制優(yōu)化等立法制度發(fā)展過(guò)程中涌現(xiàn)的新需求的回應(yīng)。四是與時(shí)俱進(jìn)。如2000年立法法明確規(guī)定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，是在全國(guó)人大及其常委會(huì)一系列經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法決定基礎(chǔ)上對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法總結(jié)與提升的與時(shí)俱進(jìn)，2015年增加授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地方暫停適用法律的規(guī)定則是對(duì)優(yōu)化立法和改革銜接、落實(shí)重大改革于法有據(jù)的與時(shí)俱進(jìn)。立法法一直以因時(shí)而變的規(guī)范形象不斷推動(dòng)著我國(guó)立法法制的“供給側(cè)改革”。

如今，這部“管法之法”迎來(lái)了第二輪修改。從此前公布的修正案草案一審稿、二審稿及在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法（修正草案）〉的說(shuō)明》來(lái)看，此次修改，是將黨的二十大報(bào)告中“發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”等重要內(nèi)容貫徹到立法領(lǐng)域的重要舉措，是對(duì)監(jiān)察體制改革、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、地方立法等改革實(shí)踐中的新問(wèn)題的立法回應(yīng)，將深入體現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的立法需求。

立良法，才能謀善治。良法從何而來(lái)？修訂后的立法法，將進(jìn)一步給出切實(shí)可行的答案。