[中圖分類號] D26 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2021）11-0056-04

黨內(nèi)法規(guī)體系是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領域各層級黨內(nèi)法規(guī)組成的有機統(tǒng)一整體。黨內(nèi)法規(guī)始終與黨的奮斗歷程相伴相隨，與黨的建設和黨的事業(yè)同向同行，貫穿黨的領導和黨的建設各方面，體現(xiàn)在治黨治國治軍全過程?？偟膩砜?，黨內(nèi)法規(guī)制度建設經(jīng)歷了從單一階段到多元階段再到系統(tǒng)集成階段的發(fā)展歷程，即由點到線、由線到面、由面到體的形態(tài)演變過程。2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上莊嚴宣告：我們黨已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。8月，中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》系統(tǒng)回顧了黨內(nèi)法規(guī)制度建設的百年歷程。至此，我們黨已經(jīng)形成了內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，這在世界上是獨一無二的。這一重大制度成果來之不易，令人欣喜、催人奮進，是黨的自身建設史特別是黨的制度建設史上的一個重要里程碑，標志著黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢已經(jīng)較好轉化為管黨治黨、治國理政的治理效能，標志著中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設由此邁入高質量發(fā)展新階段。“中國之治”的核心密碼在于“中國之制”，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)以其鮮明特質和世界意義已經(jīng)成為彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢的一張金色名片。

習近平新時代中國特色社會主義思想是根本遵循

一脈相承、與時俱進的黨的指導思想是推動黨和國家各項工作最強大的思想武器、行動指南和根本動力，黨內(nèi)法規(guī)制度建設始終是在黨的指導思想的指引下進行的?？v觀黨的歷史上對黨內(nèi)法規(guī)制定工作的部署，最重要的一點就是：將百年來形成的重大理論成果寫入以黨章為代表的黨內(nèi)法規(guī)中，成為全黨遵循的制度規(guī)范，以更好地發(fā)揮凝聚全黨共識，指引全黨前進方向的作用。毛澤東在1938年黨的六屆六中全會上最早提出“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念。毛澤東在講到“黨的紀律”時指出：“為使黨內(nèi)關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動。”1945年召開的黨的七大，將毛澤東思想確立為黨的指導思想并寫入黨章。1962年，鄧小平在中央工作會議上指出，如民主集中制、懲前毖后、治病救人等“都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法”。江澤民在慶祝中國共產(chǎn)黨成立80周年大會上指出：“各級黨組織和每個黨員都要嚴格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴格遵守黨的紀律。”胡錦濤在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上指出：“必須堅持用制度管權管事管人，健全民主集中制，不斷推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化。”黨的十五大、十六大、十八大分別將鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀確立為黨的指導思想并寫入黨章。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，大力加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，取得重大進展和顯著成效。黨內(nèi)法規(guī)制定步伐明顯加快，先后制定和修訂了約200部中央黨內(nèi)法規(guī)，出臺了一批標志性、關鍵性、基礎性法規(guī)制度。截至2021年7月1日，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3615部，基本框架體系不斷完善，全面從嚴治黨的“四梁八柱”更加健全。新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設速度之快、進步之大、質量之高，根本在于有習近平新時代中國特色社會主義思想的科學指導。黨的十九大正式將習近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨的指導思想并寫入黨章。

習近平總書記對堅持依規(guī)治黨、抓好黨內(nèi)法規(guī)制度建設提出一系列新思想新論斷新要求。強調(diào)要堅持正確政治方向，堅持以黨章為根本遵循，確保全黨堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導；要扭住提高黨內(nèi)法規(guī)制定質量這個關鍵，該補的基礎主干法規(guī)要補上；要把制度規(guī)范體系凸顯出來，抓緊構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系；要把執(zhí)行體系凸顯出來，各級黨組織和黨員領導干部要把執(zhí)規(guī)責任扛起來，不能只重制定不重執(zhí)行；要堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，充分發(fā)揮兩者的互補性作用；要堅持系統(tǒng)思維、辯證思維、底線思維，體現(xiàn)指導性、針對性、操作性等。習近平新時代中國特色社會主義思想是引領中國、貢獻世界的當代中國馬克思主義、21世紀馬克思主義，我們黨在這一時期形成的制度成果和成功經(jīng)驗，全部是在習近平新時代中國特色社會主義思想科學指引下取得的。習近平新時代中國特色社會主義思想作為黨和國家必須長期堅持的指導思想，為加強新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設指明了前進方向、提供了根本遵循。

從社會主要矛盾出發(fā)，堅持以人民為中心是重要源泉

列寧曾明確地指出：“在每一個時期，我們應當善于根據(jù)當時形勢的特點提出自己的策略和當前的任務。”習近平總書記強調(diào)：“中國共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民。黨團結帶領人民進行革命、建設、改革，根本目的就是為了讓人民過上好日子。”從社會主要矛盾的變化出發(fā)、堅持以人民為中心的發(fā)展思想，是對黨的百年制度建設實踐的深刻總結。縱觀黨內(nèi)法規(guī)建設百年歷程，一個鮮明特點就是，不管形勢和任務如何變化，黨內(nèi)法規(guī)制度建設始終回應人民需要和時代課題，這些制度實踐和成功經(jīng)驗成為在新時代形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的重要基礎和智慧源泉。

堅持以人民為中心是黨的全部工作的根本立場，是否符合最廣大人民的根本利益是我們黨推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設的最高標準。黨內(nèi)法規(guī)制度建設作為黨的工作的重要一環(huán)也不例外。一方面，我們黨通過黨規(guī)黨法來約束黨的組織和黨的成員，保障黨的團結，防止出現(xiàn)黨內(nèi)分裂；另一方面，全部工作的最終目標還是為了維護最廣大人民的根本利益。只有通過黨內(nèi)法規(guī)制度建設提高黨的領導水平和執(zhí)政水平，增強拒腐防變和抵御風險能力，才能確保黨始終成為中國人民和中華民族的主心骨，成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心。

怎樣判斷黨內(nèi)法規(guī)制度建設是否符合最廣大人民的根本利益？這需要我們?nèi)タ茖W分析和清醒把握我國社會主要矛盾的特征和變化。社會主要矛盾是黨理論創(chuàng)新的邏輯起點和政策制定的現(xiàn)實依據(jù)，其本質是人的需要與社會生產(chǎn)的矛盾符合社會主要矛盾的內(nèi)在規(guī)定性，人的需要表現(xiàn)為最廣大人民群眾的根本利益，而非少數(shù)人的需要。為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興是貫穿黨的百年歷史的一條紅線，也是貫穿黨的百年制度建設史的一條主線。新民主主義革命時期，革命形勢復雜多變，多種社會矛盾并存，“革命”是這一時期的關鍵詞，主要矛盾是帝國主義和中華民族、封建主義和人民大眾的矛盾，實現(xiàn)民族獨立和人民解放是這一時期黨和人民的共同愿望。為實現(xiàn)民族獨立和人民解放，我們黨在這一時期開始了黨內(nèi)法規(guī)建設的積極探索，逐漸形成了以黨章為主干，以組織法規(guī)、領導法規(guī)、自身建設法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)為分支，以黨的政策策略、組織工作、部門工作、黨風黨紀為核心要素的黨內(nèi)法規(guī)基本框架。社會主義革命和建設時期，“建設”是這一時期的關鍵詞，實現(xiàn)國家富強和人民富裕是黨和人民群眾的共同期盼。為適應全國執(zhí)政條件下的新形勢新任務、實現(xiàn)國家富強和人民富裕，我們黨積極探索制定了一批黨的領導和黨的建設制度，為新的歷史條件下加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設積累了正反兩方面的重要經(jīng)驗。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，我國社會主要矛盾逐漸發(fā)展為人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，“改革”是這一時期的關鍵詞，為回應人民期待和時代要求，我們黨在這一時期總結歷史經(jīng)驗教訓，強化黨內(nèi)法規(guī)在黨的建設中的重要地位和作用，以健全民主集中制為重點加大黨內(nèi)法規(guī)制度建設力度，推動黨內(nèi)法規(guī)制定工作逐步進入制度化規(guī)范化程序化軌道，為黨開創(chuàng)、堅持、捍衛(wèi)、發(fā)展中國特色社會主義提供了重要制度保障。

中國特色社會主義進入新時代，“復興”是這一時期的關鍵詞，黨內(nèi)法規(guī)建設進入質量提升、數(shù)量增加、體系健全的黃金發(fā)展期。這一時期我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，黨內(nèi)法規(guī)也存在不平衡不充分的問題。這一時期黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量多不多已經(jīng)不是主要問題，主要問題集中在質量高不高上。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設，習近平總書記在不同場合多次強調(diào)“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度”，強調(diào)要堅持不懈推進制度治黨、依規(guī)治黨，強調(diào)要“以黨內(nèi)法規(guī)制度供給側結構性改革”為主線，著眼提質增效，堅持高質量發(fā)展，把黨內(nèi)法規(guī)制度建設向縱深推進，保證黨內(nèi)法規(guī)制度供給的適配性、全域性、有效性、實效性等。在習近平總書記關于推進黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側結構性改革”重要論述指引下，黨內(nèi)法規(guī)不僅在數(shù)量上實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，而且在立規(guī)質量、體系建設和系統(tǒng)完善等方面也取得了輝煌成就。

頂層設計、統(tǒng)籌謀劃是堅強保證

習近平總書記指出：“新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設的分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設計的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強，相應地建章立制、構建體系的任務更重。”黨內(nèi)法規(guī)制度建設是全面深化改革的重要組成部分，而頂層設計、統(tǒng)籌謀劃等工作方法為新時代形成黨內(nèi)法規(guī)體系提供了堅強保證。

著眼大局，制定黨內(nèi)法規(guī)體系建設規(guī)劃，穩(wěn)步推進黨內(nèi)法規(guī)體系建設。2013年11月，黨中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》。2017年6月，黨中央印發(fā)《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》，確定了黨內(nèi)法規(guī)制度體系“1+4”基本框架，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊。2018年2月，黨中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，進一步明確了形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的任務書、路線圖、時間表。2020年11月，中央全面依法治國工作會議對建設中國特色社會主義法治體系、形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系再安排再部署。通過站在全局高度，對黨內(nèi)法規(guī)制度建設進行頂層設計，作出整體安排部署，黨內(nèi)法規(guī)制度建設逐漸實現(xiàn)了體系化。

堅持正確處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系，確保黨內(nèi)法規(guī)體系科學有效。黨規(guī)與國法是兩類不同性質的規(guī)范系統(tǒng)，但二者在本質上都是黨和人民意志的反映。本質上的一致是二者有機統(tǒng)一的基礎。對此，習近平總書記指出，實現(xiàn)黨和國家的長治久安，“必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設”，“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。一方面，對于應由國家法律規(guī)定的事項黨內(nèi)法規(guī)不再作出規(guī)定，做到紀法分開，比如2015年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，就將原條例中與刑法等國家法律規(guī)定重復的內(nèi)容刪除，使條例的內(nèi)容真正回歸黨的紀律。另一方面，適時將黨內(nèi)法規(guī)中成熟的、直接規(guī)范公權力運行的制度規(guī)定經(jīng)過法定程序上升為國家法律。比如，2017年國家監(jiān)察法的制定就是建立在行政監(jiān)察法不能完全滿足黨內(nèi)監(jiān)督的基礎上，將黨的十八大以來在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭中形成的實踐成果和制度成果以法律的形式加以固定，真正地發(fā)揮了依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用，確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨。

統(tǒng)籌推進各層級、各項黨內(nèi)法規(guī)制度間的銜接配合，避免黨內(nèi)法規(guī)體系出現(xiàn)制度短板和“短路”問題。習近平總書記指出：“制度不在多，而在于精“，”要搞好配套銜接，做到彼此呼應，增強整體功能”。構建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是一個系統(tǒng)工程，各項不同內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)必須協(xié)調(diào)有序、相互匹配，才能充分發(fā)揮制度的整體效能。一方面，黨中央堅持上下一體，協(xié)調(diào)推進中央黨內(nèi)法規(guī)制度和部委、地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設，形成了以黨章為根本，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)制度為主干，以中央部委和地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)制度為配套，由各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體。另一方面，重視完善相關聯(lián)的黨內(nèi)法規(guī)制度的彼此配套與銜接。要扎細扎密扎牢，要系統(tǒng)完備、銜接配套，立治有體、施治有序，做到前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成。正是這種重視頂層設計、統(tǒng)籌謀劃的工作方法保證了黨規(guī)的調(diào)整實現(xiàn)了縱向到底、橫向到邊，為形成嚴密科學的黨內(nèi)法規(guī)體系發(fā)揮了重要作用。

[參考文獻]

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[2]習近平談治國理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

（作者簡介：李熠，中央黨史和文獻研究院研究實習員）