及時有效化解民事糾紛，保障社會秩序持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，建立多元化糾紛解決機制，這是法治建設的重要目標之一。行政裁決作為多元化糾紛解決機制之一，其價值得到高度重視，并被譽為化解民事糾紛的“分流閥”。今年8月11日發(fā)布的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》將行政裁決作為建設高效法治實施體系的重要內(nèi)容，明確提出“有序推進行政裁決工作，發(fā)揮行政裁決化解民事糾紛的‘分流閥’作用”。這意味著我國將進一步建設行政裁決制度，完善非訴糾紛解決機制，將糾紛解決的“訴訟中心主義”轉(zhuǎn)向糾紛的源頭治理，最終實現(xiàn)糾紛在基層解決、矛盾在萌芽期被化解的目標。

行政裁決作為“分流閥”的發(fā)展歷程

行政裁決是行政機關(guān)根據(jù)當事人申請，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進行裁處的行為。行政裁決的運用在我國由來已久。在經(jīng)濟體制改革初期，多部法律都明確賦予了行政機關(guān)在相關(guān)領域?qū)γ袷录m紛的裁決權(quán)，如1983年實施的海洋環(huán)境保護法、商標法、專利法、大氣污染防治法等法律。但當時，行政裁決的實踐情況并不理想，特別是在20世紀90年代初上述相關(guān)法律被修訂之后，除商標法和專利法外，其他法律中的行政裁決均被取消。

21世紀初期，隨著民事案件急劇上升，司法資源供給嚴重不足，在此背景下，發(fā)揮行政裁決分流、化解民事糾紛的功能被提上日程。2019年6月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》指出，要建設行政裁決制度，這意味著行政裁決作為解決民事糾紛重要分流機制的“回歸”。

2009年8月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》明確規(guī)定，行政權(quán)參與民事糾紛的解決。隨后，黨的十八屆四中全會、黨的十九屆四中全會均提出，健全行政裁決制度，強化行政機關(guān)解決同行政管理密切相關(guān)的民事糾紛功能。最高人民法院在《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》指出，繼續(xù)推進調(diào)解、行政裁決等糾紛解決機制與訴訟的有機銜接。今年1月，中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》提出，強化行政機關(guān)化解同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛及行政爭議的功能，發(fā)揮糾紛解決“分流閥”的作用。這些重要規(guī)定持續(xù)地發(fā)出信號，表明行政裁決制度的建設與運行要進一步強化。

行政裁決作為“分流閥”的功能表現(xiàn)

分流民事糾紛，減輕司法重擔。由行政機關(guān)解決與其管理密切相關(guān)的民事糾紛，這不僅是我國社會的現(xiàn)實需要，也是其他法治國家的共同經(jīng)驗。與行政管理密切相關(guān)的糾紛涉及的范圍廣、數(shù)量大，占據(jù)了民事糾紛總量的很大比重，將這些糾紛劃歸行政裁決，不僅可以減輕法院案件審理的數(shù)量，還可以節(jié)約大量司法資源，進而與司法形成合力，共同治理民事糾紛。

成為治理訴源的有力抓手，讓訴訟不再是解決糾紛的唯一方式。行政裁決是訴源治理的重要機制之一，其所調(diào)整的民事糾紛，復雜性遠超過了糾紛本身，對這類糾紛法院也只能針對當事人的訴求進行判決，并不能超越其自身職責去調(diào)查糾紛背后的復雜因素而給予實質(zhì)解決。行政裁決主體熟悉國家政策，執(zhí)法經(jīng)驗豐富，可以運用其專屬的行政調(diào)查權(quán)對糾紛進行全面調(diào)查，充分了解糾紛的社會成因，在必要時可以與其他行政機關(guān)形成聯(lián)動，從源頭上對糾紛進行綜合治理，徹底化解矛盾，使糾紛不需要再通過訴訟就可以得到實質(zhì)解決。

快速化解糾紛，防止矛盾激化。“案多人少”以及對“結(jié)案率”的時效要求是我國法院當下面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，法院在有限的資源和時間內(nèi)很難保證高質(zhì)量的案件審理，有些民事案件會歷經(jīng)一審、二審、再審甚至上訪等程序，不僅耗費了司法資源，而且問題久拖不決影響社會秩序的正常運轉(zhuǎn)，甚至可能成為社會的安全隱患。行政裁決具有程序簡易、高效便捷、專業(yè)優(yōu)勢、成本低廉以及非強制性等優(yōu)勢，且裁決主體可以充分發(fā)揮其調(diào)解職責，更容易促成糾紛當事人之間形成合意，快速有效地化解糾紛，解決矛盾。

行政裁決作為“分流閥”的制度完善

明確行政裁決的屬性。行政裁決是行政機關(guān)在解決民事糾紛時對利益的再分配，其性質(zhì)的定位直接關(guān)系到行政裁決制度整體設計。將行政裁決定性為準司法行為，符合其救濟屬性與司法結(jié)構(gòu)模式。首先，行政裁決具有被動性、中立性的司法特質(zhì)。行政裁決的主要目的是為民事糾紛當事人提供救濟，而不是實施行政管理，適用的原則是“不告不理”。其次，行政裁決結(jié)構(gòu)與司法結(jié)構(gòu)的一致性。二者都是以居中的第三方對雙方當事人之間的糾紛進行裁判的等邊三角形結(jié)構(gòu)，與行政行為的雙方結(jié)構(gòu)截然不同。再次，行政裁決的準司法屬性是合理安排行政裁決主體在訴訟中角色的前提。在實踐中行政裁決主體為避免充當訴訟被告，往往“只調(diào)不裁”，或者怠于受理案件，行政裁決流于形式。行政裁決的準司法屬性決定了裁決主體的“裁判者”身份，在訴訟中可以將裁決主體以“第三人”而非以“被告”的身份參與訴訟，避免“裁判者”當被告的情況，利于案件事實的查清與審理。

明確行政裁決的范圍。行政裁決范圍是關(guān)于民事糾紛管轄權(quán)分配的最基本要求，讓當事人在選擇救濟時無疑惑，也可以防止行政裁決機關(guān)與司法機關(guān)在民事糾紛管轄權(quán)上的積極或消極的沖突，有利于為當事人提供無漏洞的救濟。設立行政裁決范圍應以社會實際需求為依據(jù)，以與行政管理有密切關(guān)系為標準，如自然資源權(quán)屬糾紛、知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補償糾紛、政府采購活動糾紛、環(huán)境污染損害賠償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛、消費者權(quán)益糾紛、物業(yè)管理糾紛、消費者權(quán)益糾紛、保險糾紛、政策性較強的糾紛以及其他與行政管理活動密切相關(guān)的糾紛都可以納入行政裁決的范疇。

保障行政裁決制度落地。行政裁決是否作為訴訟的先行程序，我國現(xiàn)行法律主要規(guī)定了行政裁決強制先行和當事人自由選擇兩種。在行政裁決實踐中，若非出于行政裁決強制先行的規(guī)定，行政裁決機關(guān)為避免當“被告”，不愿意受理屬于其管轄范圍內(nèi)的民事糾紛，當事人只能選擇民事訴訟，導致行政裁決制度并不能充分發(fā)揮“分流閥”的功能。為此，基于部分領域裁決強制先行的經(jīng)驗，如知識產(chǎn)權(quán)領域，為了讓行政裁決“分流閥”的功能真正被落地被實施，可以將行政裁決程序設定為強制先行程序，有利于彌補法院對于解決這類糾紛專業(yè)知識的缺位。

建立暢通的“裁訴銜接”機制。我國現(xiàn)行法律對于行政裁決后的訴訟選擇規(guī)定不統(tǒng)一，當事人不服行政裁決時，往往不知道是提起民事訴訟還是行政訴訟，可能同時或先后提起不同的訴訟。而建立暢通的“裁訴銜接”機制，可以促使當事人選擇行政裁決救濟的積極性，讓行政裁決“分流閥”的功能自動被實現(xiàn)。實踐中，可以以行政裁決的類型作為裁訴銜接的選擇依據(jù)。行政裁決分為確權(quán)類行政裁決與非確權(quán)類行政裁決，前者如自然資源權(quán)屬糾紛、知識產(chǎn)權(quán)類糾紛，這一類糾紛不僅涉及專業(yè)知識，還涉及公共利益，對這一類行政裁決可以提起行政訴訟，依法一并審理；若是非確權(quán)類行政裁決，如交通事故、消費者權(quán)益、環(huán)境保護等糾紛，可以選擇民事訴訟，行政裁決則可以作為證據(jù)在民事訴訟中使用。