及時(shí)有效化解民事糾紛，保障社會(huì)秩序持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，建立多元化糾紛解決機(jī)制，這是法治建設(shè)的重要目標(biāo)之一。行政裁決作為多元化糾紛解決機(jī)制之一，其價(jià)值得到高度重視，并被譽(yù)為化解民事糾紛的“分流閥”。今年8月11日發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》將行政裁決作為建設(shè)高效法治實(shí)施體系的重要內(nèi)容，明確提出“有序推進(jìn)行政裁決工作，發(fā)揮行政裁決化解民事糾紛的‘分流閥’作用”。這意味著我國將進(jìn)一步建設(shè)行政裁決制度，完善非訴糾紛解決機(jī)制，將糾紛解決的“訴訟中心主義”轉(zhuǎn)向糾紛的源頭治理，最終實(shí)現(xiàn)糾紛在基層解決、矛盾在萌芽期被化解的目標(biāo)。

行政裁決作為“分流閥”的發(fā)展歷程

行政裁決是行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為。行政裁決的運(yùn)用在我國由來已久。在經(jīng)濟(jì)體制改革初期，多部法律都明確賦予了行政機(jī)關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域?qū)γ袷录m紛的裁決權(quán)，如1983年實(shí)施的海洋環(huán)境保護(hù)法、商標(biāo)法、專利法、大氣污染防治法等法律。但當(dāng)時(shí)，行政裁決的實(shí)踐情況并不理想，特別是在20世紀(jì)90年代初上述相關(guān)法律被修訂之后，除商標(biāo)法和專利法外，其他法律中的行政裁決均被取消。

21世紀(jì)初期，隨著民事案件急劇上升，司法資源供給嚴(yán)重不足，在此背景下，發(fā)揮行政裁決分流、化解民事糾紛的功能被提上日程。2019年6月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》指出，要建設(shè)行政裁決制度，這意味著行政裁決作為解決民事糾紛重要分流機(jī)制的“回歸”。

2009年8月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》明確規(guī)定，行政權(quán)參與民事糾紛的解決。隨后，黨的十八屆四中全會(huì)、黨的十九屆四中全會(huì)均提出，健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理密切相關(guān)的民事糾紛功能。最高人民法院在《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》指出，繼續(xù)推進(jìn)調(diào)解、行政裁決等糾紛解決機(jī)制與訴訟的有機(jī)銜接。今年1月，中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)化解同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛及行政爭議的功能，發(fā)揮糾紛解決“分流閥”的作用。這些重要規(guī)定持續(xù)地發(fā)出信號(hào)，表明行政裁決制度的建設(shè)與運(yùn)行要進(jìn)一步強(qiáng)化。

行政裁決作為“分流閥”的功能表現(xiàn)

分流民事糾紛，減輕司法重?fù)?dān)。由行政機(jī)關(guān)解決與其管理密切相關(guān)的民事糾紛，這不僅是我國社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，也是其他法治國家的共同經(jīng)驗(yàn)。與行政管理密切相關(guān)的糾紛涉及的范圍廣、數(shù)量大，占據(jù)了民事糾紛總量的很大比重，將這些糾紛劃歸行政裁決，不僅可以減輕法院案件審理的數(shù)量，還可以節(jié)約大量司法資源，進(jìn)而與司法形成合力，共同治理民事糾紛。

成為治理訴源的有力抓手，讓訴訟不再是解決糾紛的唯一方式。行政裁決是訴源治理的重要機(jī)制之一，其所調(diào)整的民事糾紛，復(fù)雜性遠(yuǎn)超過了糾紛本身，對(duì)這類糾紛法院也只能針對(duì)當(dāng)事人的訴求進(jìn)行判決，并不能超越其自身職責(zé)去調(diào)查糾紛背后的復(fù)雜因素而給予實(shí)質(zhì)解決。行政裁決主體熟悉國家政策，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富，可以運(yùn)用其專屬的行政調(diào)查權(quán)對(duì)糾紛進(jìn)行全面調(diào)查，充分了解糾紛的社會(huì)成因，在必要時(shí)可以與其他行政機(jī)關(guān)形成聯(lián)動(dòng)，從源頭上對(duì)糾紛進(jìn)行綜合治理，徹底化解矛盾，使糾紛不需要再通過訴訟就可以得到實(shí)質(zhì)解決。

快速化解糾紛，防止矛盾激化。“案多人少”以及對(duì)“結(jié)案率”的時(shí)效要求是我國法院當(dāng)下面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，法院在有限的資源和時(shí)間內(nèi)很難保證高質(zhì)量的案件審理，有些民事案件會(huì)歷經(jīng)一審、二審、再審甚至上訪等程序，不僅耗費(fèi)了司法資源，而且問題久拖不決影響社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至可能成為社會(huì)的安全隱患。行政裁決具有程序簡易、高效便捷、專業(yè)優(yōu)勢(shì)、成本低廉以及非強(qiáng)制性等優(yōu)勢(shì)，且裁決主體可以充分發(fā)揮其調(diào)解職責(zé)，更容易促成糾紛當(dāng)事人之間形成合意，快速有效地化解糾紛，解決矛盾。

行政裁決作為“分流閥”的制度完善

明確行政裁決的屬性。行政裁決是行政機(jī)關(guān)在解決民事糾紛時(shí)對(duì)利益的再分配，其性質(zhì)的定位直接關(guān)系到行政裁決制度整體設(shè)計(jì)。將行政裁決定性為準(zhǔn)司法行為，符合其救濟(jì)屬性與司法結(jié)構(gòu)模式。首先，行政裁決具有被動(dòng)性、中立性的司法特質(zhì)。行政裁決的主要目的是為民事糾紛當(dāng)事人提供救濟(jì)，而不是實(shí)施行政管理，適用的原則是“不告不理”。其次，行政裁決結(jié)構(gòu)與司法結(jié)構(gòu)的一致性。二者都是以居中的第三方對(duì)雙方當(dāng)事人之間的糾紛進(jìn)行裁判的等邊三角形結(jié)構(gòu)，與行政行為的雙方結(jié)構(gòu)截然不同。再次，行政裁決的準(zhǔn)司法屬性是合理安排行政裁決主體在訴訟中角色的前提。在實(shí)踐中行政裁決主體為避免充當(dāng)訴訟被告，往往“只調(diào)不裁”，或者怠于受理案件，行政裁決流于形式。行政裁決的準(zhǔn)司法屬性決定了裁決主體的“裁判者”身份，在訴訟中可以將裁決主體以“第三人”而非以“被告”的身份參與訴訟，避免“裁判者”當(dāng)被告的情況，利于案件事實(shí)的查清與審理。

明確行政裁決的范圍。行政裁決范圍是關(guān)于民事糾紛管轄權(quán)分配的最基本要求，讓當(dāng)事人在選擇救濟(jì)時(shí)無疑惑，也可以防止行政裁決機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在民事糾紛管轄權(quán)上的積極或消極的沖突，有利于為當(dāng)事人提供無漏洞的救濟(jì)。設(shè)立行政裁決范圍應(yīng)以社會(huì)實(shí)際需求為依據(jù)，以與行政管理有密切關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，如自然資源權(quán)屬糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補(bǔ)償糾紛、政府采購活動(dòng)糾紛、環(huán)境污染損害賠償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛、消費(fèi)者權(quán)益糾紛、物業(yè)管理糾紛、消費(fèi)者權(quán)益糾紛、保險(xiǎn)糾紛、政策性較強(qiáng)的糾紛以及其他與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的糾紛都可以納入行政裁決的范疇。

保障行政裁決制度落地。行政裁決是否作為訴訟的先行程序，我國現(xiàn)行法律主要規(guī)定了行政裁決強(qiáng)制先行和當(dāng)事人自由選擇兩種。在行政裁決實(shí)踐中，若非出于行政裁決強(qiáng)制先行的規(guī)定，行政裁決機(jī)關(guān)為避免當(dāng)“被告”，不愿意受理屬于其管轄范圍內(nèi)的民事糾紛，當(dāng)事人只能選擇民事訴訟，導(dǎo)致行政裁決制度并不能充分發(fā)揮“分流閥”的功能。為此，基于部分領(lǐng)域裁決強(qiáng)制先行的經(jīng)驗(yàn)，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，為了讓行政裁決“分流閥”的功能真正被落地被實(shí)施，可以將行政裁決程序設(shè)定為強(qiáng)制先行程序，有利于彌補(bǔ)法院對(duì)于解決這類糾紛專業(yè)知識(shí)的缺位。

建立暢通的“裁訴銜接”機(jī)制。我國現(xiàn)行法律對(duì)于行政裁決后的訴訟選擇規(guī)定不統(tǒng)一，當(dāng)事人不服行政裁決時(shí)，往往不知道是提起民事訴訟還是行政訴訟，可能同時(shí)或先后提起不同的訴訟。而建立暢通的“裁訴銜接”機(jī)制，可以促使當(dāng)事人選擇行政裁決救濟(jì)的積極性，讓行政裁決“分流閥”的功能自動(dòng)被實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，可以以行政裁決的類型作為裁訴銜接的選擇依據(jù)。行政裁決分為確權(quán)類行政裁決與非確權(quán)類行政裁決，前者如自然資源權(quán)屬糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)類糾紛，這一類糾紛不僅涉及專業(yè)知識(shí)，還涉及公共利益，對(duì)這一類行政裁決可以提起行政訴訟，依法一并審理；若是非確權(quán)類行政裁決，如交通事故、消費(fèi)者權(quán)益、環(huán)境保護(hù)等糾紛，可以選擇民事訴訟，行政裁決則可以作為證據(jù)在民事訴訟中使用。