[中圖分類號(hào)] D616；R184 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0529-1445（2020）12-0099-03

新冠肺炎疫情發(fā)生后，城鄉(xiāng)社區(qū)成為疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最有效的防線。戰(zhàn)疫中全國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)付出了巨大努力，開展了卓有成效的工作。面對(duì)重大公共危機(jī)，城鄉(xiāng)社區(qū)在一定程度上難以勝任復(fù)雜形勢(shì)和艱巨任務(wù)的需要，在力量配備、組織形式、法治規(guī)范以及應(yīng)對(duì)危機(jī)的專業(yè)儲(chǔ)備等方面，還存在一些結(jié)構(gòu)性制約和深層次問題。城鄉(xiāng)社區(qū)是國(guó)家治理體系的基石，也是防范化解重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線，應(yīng)以此次疫情為契機(jī)，補(bǔ)齊基層制度短板，提高社區(qū)治理能力。

城鄉(xiāng)社區(qū)改革要對(duì)標(biāo)超負(fù)荷危機(jī)

新冠肺炎疫情是百年來全球發(fā)生的最嚴(yán)重的傳染病大流行，是新中國(guó)成立以來我國(guó)遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。作為疫情防控和患者救治兩個(gè)“主戰(zhàn)場(chǎng)”之一的城鄉(xiāng)社區(qū)，實(shí)際上迎來了一次超負(fù)荷危機(jī)的挑戰(zhàn)，疫情對(duì)基層治理體系造成嚴(yán)重沖擊，這足夠引起我們的高度重視和警惕。有報(bào)道指出，僅武漢市就有3000余個(gè)社區(qū)、7000多個(gè)住宅小區(qū)、13800多個(gè)網(wǎng)格全面發(fā)動(dòng)，全市黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位4.45萬(wàn)多名干部黨員職工下沉社區(qū)。僅靠他們來對(duì)接數(shù)萬(wàn)人的社區(qū)，即使超負(fù)荷工作，也難以完成全面底數(shù)排查和分診救助等急難險(xiǎn)重任務(wù)。

疫情防控重點(diǎn)地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)開展工作的情況，實(shí)際上反映了現(xiàn)有基層治理體系和治理能力仍存在系統(tǒng)性、深層次的問題。比如，包括街道、社區(qū)、網(wǎng)格等在內(nèi)的基層建制和組織優(yōu)勢(shì)，在重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面功能還不齊備?？偟膩砜?，現(xiàn)有城鄉(xiāng)社區(qū)在應(yīng)對(duì)重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面缺乏足夠有效的功能體系和能力儲(chǔ)備，同防范化解重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的政治要求還存在差距。此次公共衛(wèi)生危機(jī)處置表明，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理必須對(duì)標(biāo)隨時(shí)可能出現(xiàn)的重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)甚至總體性危機(jī)的挑戰(zhàn)，務(wù)必深刻認(rèn)識(shí)現(xiàn)有城鄉(xiāng)社區(qū)治理的基本定位和改革路徑，要圍繞如何夯實(shí)社區(qū)治理之基、提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，進(jìn)行全新的思考和布局。

重塑基層組織動(dòng)員能力是固本強(qiáng)基之策

現(xiàn)有城鄉(xiāng)社區(qū)的建制規(guī)模，一旦遇到類似新冠肺炎疫情這樣的重大公共危機(jī)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，基層除了調(diào)動(dòng)街道、社區(qū)黨員干部外，幾乎無(wú)所依賴。城鄉(xiāng)社區(qū)層面的問題，表面看是人員規(guī)模的問題，實(shí)質(zhì)上是治理的原則和方式問題。疫情防控期間，習(xí)近平總書記在北京市朝陽(yáng)區(qū)安貞街道安華里社區(qū)調(diào)研指導(dǎo)時(shí)指出，推進(jìn)疫情防控阻擊戰(zhàn)，需要充實(shí)社區(qū)力量，把社區(qū)工作做得更加扎實(shí)。習(xí)近平總書記提出干部重心要下移，力量要下沉，支援社區(qū)工作，構(gòu)筑起疫情防控的人民防線；同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，新冠肺炎疫情防控工作是一場(chǎng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)，要相信群眾、發(fā)動(dòng)群眾，充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控工作中的“阻擊作用”。

目前基層治理主要依靠基層社區(qū)管理人員的治理和管理，群眾參與不足。這也是重大風(fēng)險(xiǎn)面前基層治理力量相對(duì)薄弱、能力相對(duì)不足的主要因素。固本才能強(qiáng)基，這里的“本”就是要在基層治理中踐行人民民主和群眾路線。要真正擺脫社區(qū)治理“小馬拉大車”局面，必須高度重視以基層黨組織為首的各類基層組織聯(lián)系群眾和組織動(dòng)員群眾的能力?；鶎由鐓^(qū)治理不僅要回答“為了誰(shuí)”的問題，還要追問“依靠誰(shuí)”的問題，二者必須緊密結(jié)合、不能分割。多數(shù)民眾長(zhǎng)期缺乏參與社會(huì)管理和風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐鍛煉，在新的環(huán)境下，基層黨政組織應(yīng)持續(xù)探索適應(yīng)新形勢(shì)和新任務(wù)的組織動(dòng)員群眾有效機(jī)制。強(qiáng)調(diào)以下為上，為的是以小為大。以小為大，以下為上，國(guó)家方能長(zhǎng)治久安。

高效率組織形式與技術(shù)運(yùn)用要下沉社區(qū)

在社區(qū)治理中組織和動(dòng)員群眾，目的不是要裝點(diǎn)基層民主的“櫥窗”，而是要切切實(shí)實(shí)提高基層治理能力。為此，在發(fā)揚(yáng)基層民主、踐行群眾路線的同時(shí)，要善于把高效率的社會(huì)組織形式和高層級(jí)的技術(shù)要素下沉到基層、運(yùn)用轉(zhuǎn)化到基層。新時(shí)代的社會(huì)結(jié)構(gòu)及其組織特征，以及重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)防控的特點(diǎn)和規(guī)律，決定了在處置過程中必須重視專業(yè)分工和專業(yè)協(xié)作，在廣泛調(diào)動(dòng)基層民眾參與的同時(shí)，需要配合理性的專業(yè)化引導(dǎo)。

疫情防控期間，在北京、上海、深圳等地，這里的城鄉(xiāng)街道社區(qū)各級(jí)各類組織積極行動(dòng)，不僅組織社區(qū)家庭簽約醫(yī)生、社區(qū)工作者、廣大志愿者和廣大黨員積極參與，而且積極引入本地區(qū)大量專業(yè)組織介入，在涉外人口聚集比較多的國(guó)際化社區(qū)，積極利用專業(yè)組織下沉社區(qū)，對(duì)外籍人員及時(shí)普及防疫知識(shí)，做好各項(xiàng)防控工作；在技術(shù)儲(chǔ)備比較充足的地區(qū)如杭州等地，還邀請(qǐng)、委托新興的技術(shù)企業(yè)共同參與社區(qū)治理工作。這些案例，呈現(xiàn)出的正是基層黨政部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、專業(yè)組織、技術(shù)企業(yè)和民眾在專業(yè)化指引之下應(yīng)對(duì)超負(fù)荷社區(qū)危機(jī)的良好景象，這為進(jìn)一步的社區(qū)治理改革提供了啟迪和參考。未來，探索新形勢(shì)下動(dòng)員和激活群眾力量的高效率組織形式，引入各類專業(yè)組織和高層級(jí)技術(shù)要素向基層下沉，激活運(yùn)用更豐富的治理資源，是應(yīng)對(duì)重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和超負(fù)荷危機(jī)挑戰(zhàn)的重要路徑。

維護(hù)好公共危機(jī)狀態(tài)下的法治保障

在疫情防控最艱苦的時(shí)刻，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要引導(dǎo)廣大人民群眾增強(qiáng)法治意識(shí)，依法支持和配合疫情防控工作。他強(qiáng)調(diào)指出：“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力。”

這次新冠肺炎疫情事實(shí)上強(qiáng)化了基層的自治。在基層防控防疫工作中，如果“自治”和“治理”偏離了法治的軌道和德治的要求，就會(huì)損害公眾權(quán)利和政府形象。因此，要有效改善基層社區(qū)隊(duì)伍法治意識(shí)的薄弱，提高依法防控、依法治理的能力。可以想見，未來任何重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的爆發(fā)，都一定會(huì)伴隨著各種形式的自治，會(huì)在一定程度上強(qiáng)化各地區(qū)、各領(lǐng)域的管理。在自上而下和自下而上的多形式監(jiān)督缺位的情況下，如何確保危機(jī)狀態(tài)下的基層治理始終保持在法治軌道，如何使少數(shù)人的權(quán)利能夠得到規(guī)范和約束，使多數(shù)人的權(quán)利和社會(huì)文明受到基本尊重和保護(hù)，這是基層治理體系建設(shè)不能回避的重大問題?；鶎又卫韲?yán)守法治底線，是約束權(quán)力持有者的鋼繩，是公民權(quán)利保護(hù)的屏障，也是維護(hù)國(guó)家權(quán)威、保障政治秩序的基石。未來，建立健全公共危機(jī)狀態(tài)下基層治理的法律法規(guī)和制度規(guī)則，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和民主監(jiān)督，確保基層隊(duì)伍依法治理、守法治理，將成為國(guó)家治理領(lǐng)域完善治理體系的重要課題。

社區(qū)需要專業(yè)知識(shí)和應(yīng)急資源儲(chǔ)備

從此次疫情防控來看，疾控技術(shù)性強(qiáng)，需要一定的專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，但社區(qū)專業(yè)疾控知識(shí)薄弱和防控技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備不足的問題，成為疫情防控第一道防線的潛在風(fēng)險(xiǎn)，也是現(xiàn)有公共危機(jī)應(yīng)對(duì)和國(guó)家治理體系的顯著短板。地方針對(duì)基層社區(qū)的支持往往流于號(hào)召、動(dòng)員，有的地區(qū)雖然通過下沉手段增強(qiáng)了人手和資源保障，但是專業(yè)化防控能力的建設(shè)仍是付之闕如。

習(xí)近平總書記在北京市調(diào)研指導(dǎo)新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要使所有社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。上述情況說明，發(fā)揮“堅(jiān)強(qiáng)堡壘”作用，應(yīng)對(duì)重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，未來基層治理能力的提升不能僅僅強(qiáng)調(diào)人力規(guī)模和服務(wù)能力，還要高度重視基層社區(qū)層面必要的專業(yè)化危機(jī)處置和自救能力?；鶎又卫硪獔?jiān)持服務(wù)能力和專業(yè)化的危機(jī)管理能力“兩條腿走路”，尤其針對(duì)廣大農(nóng)村基層社區(qū)，在發(fā)生重大危機(jī)時(shí)，不能坐等，要有預(yù)警意識(shí)和應(yīng)急預(yù)案，在基本的人才、技術(shù)和資源方面建立一定的專業(yè)儲(chǔ)備。但是當(dāng)前社區(qū)層面應(yīng)急管理的專業(yè)化人才隊(duì)伍和防控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面，還缺乏相應(yīng)的規(guī)劃和統(tǒng)籌。未來，應(yīng)考慮將社區(qū)疾控專業(yè)化人才儲(chǔ)備納入地方人才隊(duì)伍建設(shè)計(jì)劃，適當(dāng)增加街道社區(qū)專業(yè)化人才專設(shè)崗位；在能力提升方面，還可以成立針對(duì)全國(guó)社區(qū)的危機(jī)處置技能培訓(xùn)系統(tǒng)，利用數(shù)字化平臺(tái)技術(shù)，持續(xù)開展日常線上疾控知識(shí)和應(yīng)急管理知識(shí)等項(xiàng)目培訓(xùn)。

（本文是國(guó)家社科基金國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)研究專項(xiàng)“我國(guó)應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度優(yōu)勢(shì)研究” 〈項(xiàng)目編號(hào)：20VYJ003〉的階段性成果）

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[3]習(xí)近平.在全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2020-09-09.

（作者簡(jiǎn)介：樊鵬，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所“重大風(fēng)險(xiǎn)與重大考驗(yàn)”創(chuàng)新工程項(xiàng)目組首席研究員）