長江是世界上水生生物最為豐富的河流之一。據(jù)不完全統(tǒng)計，長江流域擁有水生生物4300多種，其中魚類400余種，特有魚類180余種。長期以來，因?yàn)樗蛭廴竞瓦^度捕撈，長江流域生態(tài)功能退化嚴(yán)重，水生物種嚴(yán)重衰退，白鱀豚、白鱘、鰣、鯮等物種已多年未見，中華鱘、長江江豚等物種極度瀕危，長江生物完整性指數(shù)到了最差的“無魚”等級。為了獲得捕撈利益，部分漁民甚至采取“電毒炸”等非法作業(yè)方式竭澤而漁，2014-2017年，長江流域共發(fā)生非法電魚案3.46萬起，其中149起發(fā)生在珍稀魚類保護(hù)區(qū)內(nèi)，陷入“資源越捕越少、生態(tài)越捕越糟、漁民越捕越窮”的惡性循環(huán)。

“禁捕退捕”特指禁止生產(chǎn)性捕撈作業(yè)，漁民退出捕撈。2017年中央一號文件提出“率先在長江流域水生生物保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)全面禁捕”，先后出臺一系列頂層設(shè)計，長江禁捕退捕工作取得階段性成效。截至2020年9月底，17.97萬漁民和8.4萬艘漁船已完成退捕，分別完成目標(biāo)任務(wù)的76%和78%；退捕漁民落實(shí)社會保障16.87萬人，占核定任務(wù)量比重為93.32%；轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)11.84萬人，占需轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)人數(shù)比重為93.57%。

當(dāng)前禁捕退捕的風(fēng)險與挑戰(zhàn)

安置保障工作難度大，退捕漁民面臨返貧風(fēng)險。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣大退捕漁民面臨著“下水無魚、上岸無地”的尷尬處境。大多數(shù)漁民年齡偏大、勞動技能單一、文化水平低、學(xué)習(xí)能力較弱，轉(zhuǎn)產(chǎn)再就業(yè)存在困難，如湖北武漢1151名退捕漁民中，50歲以上占比為77%，初中以下學(xué)歷占比為80%。部分漁民世代生活在漁船上，上岸后居無定所。

漁政執(zhí)法監(jiān)管能力不強(qiáng)，偷捕現(xiàn)象存在反彈可能。長江禁捕以來，偷捕和暗中交易現(xiàn)象并未禁絕。今年以來，非法捕撈類刑事案件2900余起，查獲漁獲物7萬公斤，查扣非法捕撈器具2萬余套。長江水域點(diǎn)多面廣，偷捕活動常在夜間進(jìn)行、私下售賣。一些人在暴利驅(qū)使下鋌而走險，甚至形成從捕撈、運(yùn)輸、銷售到餐桌的地下產(chǎn)業(yè)鏈。對此，漁政執(zhí)法部門執(zhí)法力量薄弱、裝備不足，監(jiān)管能力難以與保護(hù)管理任務(wù)相適應(yīng)。

地方配套資金不足，政策實(shí)施績效受到制約。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些縣（市、區(qū)）財政捉襟見肘，退捕安置補(bǔ)助資金一時難以落實(shí)到位。退捕漁民生活安置補(bǔ)貼金額普遍存在地區(qū)差距，即使同一片水域、相鄰縣（市、區(qū)）的過渡性補(bǔ)償金額也可能存在較大差異，引發(fā)漁民不滿情緒。

構(gòu)建全鏈條全過程全流域監(jiān)管體系

壓實(shí)職責(zé)分工“責(zé)任鏈”，凝聚全面禁捕強(qiáng)大合力。一方面，立足長江流域生態(tài)系統(tǒng)整體性，強(qiáng)化頂層設(shè)計，堅持“中央指導(dǎo)支持、省級統(tǒng)籌落實(shí)、市縣具體實(shí)施”原則，確保中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)方向一致、層層落實(shí)，推動各地區(qū)就禁捕退捕目標(biāo)任務(wù)、時間要求、政策方法、保障措施、處罰規(guī)定等進(jìn)行細(xì)化明確、公示公開。另一方面，建立多部門、跨區(qū)域、跨水域聯(lián)合執(zhí)法的長效監(jiān)管機(jī)制，各部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、上下聯(lián)動，各地區(qū)常態(tài)化開展聯(lián)合執(zhí)法，形成全面禁捕強(qiáng)大合力。

打好全鏈條監(jiān)管“組合拳”，推進(jìn)禁捕退捕專項(xiàng)行動。持續(xù)密集打擊非法捕撈，堅決“管住船”、全面“管住岸”、切實(shí)“管住販”。開展拉網(wǎng)式全域巡查，集中整治“三無”船只，實(shí)現(xiàn)“清船、清網(wǎng)、清江、清湖”。以零容忍態(tài)度和鐵腕手段摸排隱蔽案件線索，精準(zhǔn)打擊非法捕撈行為。強(qiáng)化集貿(mào)市場、餐飲服務(wù)單位、漁具店等市場主體監(jiān)管，加強(qiáng)電商平臺監(jiān)測。構(gòu)建全鏈條全過程全流域監(jiān)管體系，徹底斬斷地下產(chǎn)業(yè)鏈，全面實(shí)現(xiàn)“江面無捕撈行為、市場無違規(guī)交易、餐館無江鮮上桌”。

牽住民生“牛鼻子”，抓好退捕漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)安置保障工作。堅持分類施策、精準(zhǔn)幫扶，確保實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)幫扶和社會保障“兩個全覆蓋”。支持退捕漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)安置一批、務(wù)工就業(yè)安置一批、支持創(chuàng)業(yè)安置一批、兜底幫扶安置一批。通過政府補(bǔ)貼、補(bǔ)繳等方式，將符合條件的退捕漁民納入基本養(yǎng)老保險范疇，做到應(yīng)保盡保。加強(qiáng)基本生活救助與安置保障政策銜接，對困難退捕漁民提供“一對一”援助服務(wù)和針對性政策幫扶。切實(shí)加強(qiáng)基本住房安全保障，確保退捕漁民住有所居。

夯實(shí)資金保障“支撐點(diǎn)”，提高財政資金使用效益。按照中央獎補(bǔ)、地方為主的原則，加強(qiáng)資金統(tǒng)籌安排，建立起與禁捕任務(wù)相匹配的資金保障機(jī)制，從制度機(jī)制、程序規(guī)定上提高資金使用效益。探索建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，將新增禁捕退捕財政資金審批權(quán)下放至縣一級，直接惠及退捕漁民。省、市兩級加大支持力度，擠出更多的自由財力下沉基層?？h級要壓實(shí)主體責(zé)任，科學(xué)計劃財政支出，加大資金籌措力度，確保退捕漁民安置保障資金及時足額到位。

織牢織密司法“防護(hù)網(wǎng)”，堅決遏制非法捕撈違法犯罪。建立長江漁業(yè)生態(tài)環(huán)境健康可持續(xù)發(fā)展長效普法機(jī)制，加強(qiáng)禁捕退捕普法宣傳工作，幫助漁民正確認(rèn)識國家禁捕政策。構(gòu)建漁業(yè)資源和水生生物鑒定及損害評估機(jī)制，依法追究違法犯罪行為人責(zé)任，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接、依法嚴(yán)懲刑事犯罪、非法捕撈舉報獎勵等制度。拓展5G、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)應(yīng)用，加強(qiáng)漁政執(zhí)法船艇、無人機(jī)、雷達(dá)光電監(jiān)控、電子圍欄等執(zhí)法設(shè)施配備，不斷提升漁政執(zhí)法數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平。

（作者：吳傳清，系武漢大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任；葉云嶺，系武漢大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心特約研究員）