編者按：全程6300多公里，全流域涉及19個(gè)省區(qū)市，行經(jīng)180萬(wàn)平方公里，橫跨東、中、西部三大經(jīng)濟(jì)區(qū)，蘊(yùn)藏著全國(guó)1/3的水資源、1/5的水能資源……千百年來(lái)，長(zhǎng)江水滾滾東流，滋養(yǎng)了一代代中華兒女。

2016年1月5日，習(xí)近平總書(shū)記在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出，長(zhǎng)江擁有獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，是我國(guó)重要的生態(tài)寶庫(kù)。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)。

近日，習(xí)近平總書(shū)記在全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，追根溯源、系統(tǒng)治療，防止頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。

長(zhǎng)江保護(hù)，法治先行。如何為長(zhǎng)江保護(hù)提供充分的法律法規(guī)制度保障，如何建立協(xié)同高效的執(zhí)法機(jī)制，如何實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格公正司法，如何形成依法保護(hù)長(zhǎng)江的合力？記者赴長(zhǎng)江沿線(xiàn)各地進(jìn)行了調(diào)研采訪(fǎng)。

站在長(zhǎng)江泰州段岸邊眺望，江中有洲、河網(wǎng)密集，兩岸綠樹(shù)成蔭、水鳥(niǎo)高飛。在一處環(huán)保主題公園內(nèi)，“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的標(biāo)語(yǔ)格外醒目。

“泰州市在2015年7月獲得地方立法權(quán)后，制定的第一部地方法規(guī)便是《泰州市水環(huán)境保護(hù)條例》，從泰州實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步加強(qiáng)了長(zhǎng)江水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。”江蘇泰州市人大常委會(huì)社會(huì)和環(huán)境資源與城鄉(xiāng)建設(shè)工作委員會(huì)主任葛銀余說(shuō)。

近年來(lái)，長(zhǎng)江沿線(xiàn)各地人大常委會(huì)加快長(zhǎng)江保護(hù)地方立法，組織人大代表助力打好“碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”，督辦涉長(zhǎng)江重點(diǎn)議案建議，不斷推動(dòng)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好。與此同時(shí)，長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境硬約束機(jī)制尚未建立等問(wèn)題也引起重視，制定一部具有針對(duì)性和系統(tǒng)性的長(zhǎng)江保護(hù)法進(jìn)入議事日程。

“‘長(zhǎng)江病了’，而且病得還不輕”

“‘長(zhǎng)江病了’，而且病得還不輕”，習(xí)近平總書(shū)記高度關(guān)注長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

城鎮(zhèn)生活污水垃圾、農(nóng)業(yè)面源污染、化工污染、船舶污染、尾礦庫(kù)污染……隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，復(fù)雜的污染源正使得長(zhǎng)江水質(zhì)逐漸變差、生態(tài)環(huán)境惡化。

“沿江城鎮(zhèn)林立，港口碼頭密集，排污口與取水口犬牙交錯(cuò)，直接影響飲用水源地的供水安全。”江蘇省人大常委會(huì)副主任邢春寧說(shuō)，部分地區(qū)長(zhǎng)江岸線(xiàn)受到侵蝕，長(zhǎng)江干流生態(tài)退化趨勢(shì)加劇，魚(yú)類(lèi)種類(lèi)銳減，底棲動(dòng)物群落優(yōu)勢(shì)生物演變?yōu)楣衙?lèi)，部分區(qū)域已無(wú)底棲動(dòng)物，長(zhǎng)江生態(tài)安全的警鐘已經(jīng)敲響。

“施工產(chǎn)生的建筑棄土被傾倒在長(zhǎng)江河道邊，對(duì)河道環(huán)境造成污染的情形仍時(shí)有發(fā)生。在部分長(zhǎng)江支流，違規(guī)挖沙采石、非法捕撈魚(yú)類(lèi)的行為還屢禁不絕，河面上的漂浮垃圾、沿岸垃圾也威脅著長(zhǎng)江生態(tài)。”重慶市生態(tài)環(huán)境局綜合行政執(zhí)法總隊(duì)一位工作人員說(shuō)。

“洞庭湖、鄱陽(yáng)湖頻頻干旱見(jiàn)底，部分水系嚴(yán)重?cái)嗔鳌⒑雍鷳B(tài)功能退化、生物完整性指數(shù)到了最差的‘無(wú)魚(yú)’等級(jí)；岸線(xiàn)、港口亂占濫用問(wèn)題突出；部分區(qū)域土壤污染、水土流失、土地沙化、石漠化較為嚴(yán)重。同時(shí)，水污染形勢(shì)嚴(yán)峻，重要湖庫(kù)仍處于富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)，30%的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)位于飲用水水源地周邊5公里范圍內(nèi)、污染產(chǎn)業(yè)向中上游轉(zhuǎn)移，跨區(qū)域違法傾倒危險(xiǎn)廢物呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。”全國(guó)人大環(huán)資委主任委員高虎城說(shuō)。

長(zhǎng)期從事長(zhǎng)江三角洲區(qū)域發(fā)展規(guī)劃研究的中國(guó)科學(xué)院南京地理與湖泊研究所研究員陳雯說(shuō)，保護(hù)長(zhǎng)江，應(yīng)該科學(xué)合理劃定各方職責(zé)邊界，理順中央與地方、部門(mén)與部門(mén)、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系，建立起統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)江流域管理體制。通過(guò)系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)山水林田湖草系統(tǒng)治理，建立起全流域水岸協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌、社會(huì)共治的綜合協(xié)調(diào)管理體系。在這方面，應(yīng)該加強(qiáng)人大的立法和監(jiān)督工作，充分發(fā)揮好人大代表的作用。

“為長(zhǎng)江保護(hù)提供制度支撐”

在位于江蘇揚(yáng)州的淮河入江水道，有一片開(kāi)闊的區(qū)域，這里水系發(fā)達(dá)、島嶼濕地眾多，被稱(chēng)作“七河八島”。站在橋上遠(yuǎn)眺，江河浩渺、波光粼粼，天色空蒙、樹(shù)木蔥蘢。這一壯美的自然景觀(guān)得以完好保護(hù)，和揚(yáng)州市人大多年的努力分不開(kāi)。

“‘七河八島’區(qū)域既是揚(yáng)州城市飲用水源地保護(hù)區(qū)，又是南水北調(diào)東線(xiàn)工程的輸水通道。保護(hù)好這一區(qū)域不僅對(duì)揚(yáng)州至關(guān)重要，對(duì)南水北調(diào)工程也有著重要意義。”揚(yáng)州市人大常委會(huì)環(huán)資城建工委主任劉煥琴說(shuō)。

然而，截至2012年底，這里林立著大大小小的船廠(chǎng)、砂石廠(chǎng)71家，不但破壞沿岸濕地，而且對(duì)河道的行洪與水體安全產(chǎn)生不利影響。當(dāng)時(shí)，許多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商看上了這塊區(qū)域，想在河岸邊建別墅、河景房。

2013年7月，揚(yáng)州市人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于“七河八島”區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決議》，提出“四控一禁”，即嚴(yán)控廊道寬度、建筑高度、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、污染排放，禁止違法建設(shè)，并且連續(xù)多年聚焦“七河八島”船廠(chǎng)、砂石廠(chǎng)關(guān)閉搬遷，盯住決議實(shí)施情況進(jìn)行檢查。昔日的“龍門(mén)塔吊”不見(jiàn)了，天際線(xiàn)保住了，魚(yú)兒成群、水鴨嬉戲。

素有“千湖之省”稱(chēng)號(hào)的湖北，圍湖養(yǎng)殖曾十分普遍。截至2000年，各種填湖占湖后所剩湖泊只有800個(gè)左右，四處可見(jiàn)桿連桿、網(wǎng)連網(wǎng)。湖北省人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)付正中介紹，網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)、培育珍珠的經(jīng)濟(jì)效益很好，但污染很大。如何取舍？各方面做了大量細(xì)致工作，地方政府也頂住了壓力。2012年出臺(tái)《湖北省湖泊保護(hù)條例》，2016年，120萬(wàn)畝的湖水網(wǎng)箱養(yǎng)殖全部拆除。

“近年來(lái)，長(zhǎng)江沿線(xiàn)地方人大及其常委會(huì)履行職責(zé)，通過(guò)地方立法等形式，為長(zhǎng)江保護(hù)提供制度支撐。”中國(guó)人民大學(xué)教授馮玉軍說(shuō)。

在長(zhǎng)江上游，重慶市人大常委會(huì)制定了水污染防治條例、濕地保護(hù)條例等，及時(shí)修訂環(huán)境保護(hù)條例、水利工程管理?xiàng)l例、城市園林綠化條例、節(jié)約能源條例，以與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度，為解決長(zhǎng)江保護(hù)面臨的新問(wèn)題，提供多層次、寬領(lǐng)域的立法保障；

在長(zhǎng)江中游，湖北省人大常委會(huì)按照水陸空系統(tǒng)、協(xié)調(diào)保護(hù)的原則，先后制定了湖泊保護(hù)、水污染防治、水土保持、土壤污染防治、天然林保護(hù)、河道采砂管理等13件生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的地方性法規(guī)；

在長(zhǎng)江下游，江蘇省人大常委會(huì)立法明確了區(qū)域限批制度、沿江地區(qū)政府水質(zhì)達(dá)標(biāo)責(zé)任制、上下游交界斷面水質(zhì)交接制度等，許多制度在長(zhǎng)江保護(hù)立法中開(kāi)了先河。

“讓制度長(zhǎng)牙齒、有剛性”

“請(qǐng)問(wèn)區(qū)民政局，部分漁民退捕上岸后，沒(méi)有生活來(lái)源，有哪些救助措施，能否申請(qǐng)最低生活保障？”“請(qǐng)問(wèn)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委，除了實(shí)施漁船退捕上岸措施外，還將采取哪些措施，保護(hù)長(zhǎng)江漁業(yè)資源？”這是重慶市萬(wàn)州區(qū)人大常委會(huì)開(kāi)展代表監(jiān)督問(wèn)政行動(dòng)的場(chǎng)景。

為保護(hù)長(zhǎng)江生物資源及物種多樣性，促進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，重慶人大以專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)等多種形式，監(jiān)督政府部門(mén)推動(dòng)長(zhǎng)江禁漁令在重慶的全面貫徹實(shí)施。

2019年8月26日，江蘇省人大常委會(huì)辦公廳向省政府辦公廳印送了《關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)水污染防治法〉實(shí)施情況報(bào)告的審議意見(jiàn)》，這份意見(jiàn)以清單的形式列出了江蘇省124個(gè)水環(huán)境突出問(wèn)題。

“江北新區(qū)葛中路鄉(xiāng)村河水體顏色發(fā)黑，味道發(fā)臭”“張家港市沙鋼集團(tuán)百萬(wàn)噸鋼渣棄置江邊”“宿城區(qū)運(yùn)河宿遷港污水未收集處理”……

翻閱這份清單，問(wèn)題具體、責(zé)任部門(mén)清晰、整改時(shí)間明確。江蘇省人大常委會(huì)環(huán)資城建委主任汪泉說(shuō)，根據(jù)省人大提供的這份清單，政府部門(mén)正緊鑼密鼓落實(shí)整改。

這是地方人大常委會(huì)充分履行監(jiān)督職能，推動(dòng)長(zhǎng)江保護(hù)的一個(gè)縮影。

“不僅要立法，而且要監(jiān)督法律法規(guī)的實(shí)施，讓制度長(zhǎng)牙齒、有剛性。”南京市人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、環(huán)資城建委主任陳雷說(shuō)，南京市人大常委會(huì)開(kāi)展環(huán)保專(zhuān)題視察調(diào)研，聽(tīng)取年度環(huán)境狀況報(bào)告，發(fā)揮人大監(jiān)督職能作用，推動(dòng)難點(diǎn)問(wèn)題解決。

南京市人大代表喻君杰提出“關(guān)于開(kāi)展秦淮河保護(hù)立法調(diào)研”，韓順霞代表提出“將污水管網(wǎng)驗(yàn)收納入《南京市水環(huán)境保護(hù)條例》”等建議。南京市人大常委會(huì)將其列為重點(diǎn)督辦建議，受到市政府相關(guān)部門(mén)的重視，工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

各地人大積極作為，為保護(hù)長(zhǎng)江貢獻(xiàn)力量，推動(dòng)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境好轉(zhuǎn)。

“需要一部統(tǒng)一的法律來(lái)解決”

早在2004年，江蘇省人大常委會(huì)就制定了《江蘇省長(zhǎng)江水污染防治條例》。其中規(guī)定，江蘇段長(zhǎng)江中泓水質(zhì)不得低于二類(lèi)。然而，10年后的2014年，江蘇省人大常委會(huì)在對(duì)這部條例進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，水質(zhì)普遍降為三類(lèi)，對(duì)飲用水源地構(gòu)成嚴(yán)重威脅。原因之一，是上游來(lái)水水質(zhì)下降。10年來(lái)，江蘇入境斷面水體總磷濃度上升50%以上。長(zhǎng)江成為沿江城市的“下水道”。

“不謀全局者，不足謀一域。”長(zhǎng)江保護(hù)是一個(gè)全流域的系統(tǒng)工程。

2018年3月，一份由32位全國(guó)人大代表提出的關(guān)于制定長(zhǎng)江水環(huán)境保護(hù)法的議案提交十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議。這是2014年以來(lái)，江蘇代表團(tuán)代表第四次聯(lián)名提出保護(hù)長(zhǎng)江的議案。

“水污染的流動(dòng)性與水環(huán)境保護(hù)行政分割性存在矛盾，局部地區(qū)開(kāi)發(fā)的盲目性與流域生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)性存在矛盾，需要一部統(tǒng)一的法律來(lái)解決。”牽頭提出議案的江蘇省人大常委會(huì)副主任陳震寧說(shuō)。

“推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路”“制定長(zhǎng)江保護(hù)法，保護(hù)好長(zhǎng)江母親河是我們這代人的歷史責(zé)任”……2019年12月23日上午，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法（草案）》首次提請(qǐng)審議。

全國(guó)人大環(huán)資委主任委員高虎城作關(guān)于長(zhǎng)江保護(hù)法草案的說(shuō)明時(shí)表示，作為我國(guó)第一部流域法律，草案圍繞長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境破壞這一突出問(wèn)題，特別強(qiáng)化有關(guān)長(zhǎng)江流域生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理以及綠色發(fā)展的特殊性問(wèn)題，把法律的一般性規(guī)定與特殊性規(guī)定有機(jī)結(jié)合，突出特殊性。

長(zhǎng)江保護(hù)法立法引起社會(huì)廣泛關(guān)注。草案兩次在網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)，收到大量意見(jiàn)建議。

“建議提高污水處理廠(chǎng)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”“治理農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題要通盤(pán)考慮”“要堅(jiān)持第三方環(huán)評(píng)，不能自說(shuō)自話(huà)”……付正中梳理了湖北省人大代表們提出的主要意見(jiàn)。

“目前缺少對(duì)養(yǎng)殖尾水排放的專(zhuān)門(mén)性立法規(guī)定，應(yīng)該細(xì)化養(yǎng)殖投入品管理，規(guī)范、限制使用抗生素等化學(xué)藥品，明確不當(dāng)使用化肥、糞便、動(dòng)物源性飼料等行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)。”一位重慶市人大代表說(shuō)。

“你從雪山走來(lái)，春潮是你的風(fēng)采；你向東海奔去，驚濤是你的氣概。你用甘甜的乳汁，哺育各族兒女；你用健美的臂膀，挽起高山大海……”20世紀(jì)80年代，一曲《長(zhǎng)江之歌》唱出了中華民族對(duì)長(zhǎng)江的熱愛(ài)與依戀。

隨著立法的推進(jìn)，長(zhǎng)江保護(hù)將更加有法可依?？椕芊ňW(wǎng)，必將守護(hù)長(zhǎng)江一江清水向東流。