?我國生態(tài)環(huán)境保護結構性、根源性、趨勢性壓力總體上仍處于高位

?大力推進綠色發(fā)展方式和生活方式，推動形成生態(tài)環(huán)境保護的內生動力

?深化改革創(chuàng)新，加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化

文 | 王金南 秦昌波

“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年。圍繞美麗中國建設目標，謀劃好“十四五”時期生態(tài)環(huán)境保護目標和重點工作方向，對美麗中國建設起好步、開好局具有重要意義。

朱鹮之鄉(xiāng)稻田美。這是一列動車組列車奔馳在陜西省洋縣戚氏街道朱家村一帶的稻田間（7月14日攝） 陶明攝/本刊

　　生態(tài)環(huán)境改善成效斐然

回顧即將過去的“十三五”，我國生態(tài)文明建設取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，是迄今為止生態(tài)環(huán)境質量改善成效最大、生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展最好的五年，生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護取得的成就世所矚目。

生態(tài)文明頂層設計基本完成，戰(zhàn)略地位不斷加強。黨的十八大以來，我國加快推進生態(tài)文明頂層設計和制度體系建設，制定了一系列涉及生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的改革方案，“四梁八柱”性質的制度體系基本形成。特別是把“增強綠水青山就是金山銀山的意識”等寫入黨章，憲法修正案將新發(fā)展理念、生態(tài)文明建設和建設美麗中國的要求寫入憲法，生態(tài)環(huán)境保護在經濟社會發(fā)展全局中的地位不斷提升。

污染防治攻堅戰(zhàn)取得關鍵性進展，生態(tài)環(huán)境質量明顯改善。截至2019年底，“十三五”規(guī)劃綱要確定的生態(tài)環(huán)境領域9項約束性指標，有8項已提前完成。與2015年相比，2019年全國地表水優(yōu)良水質斷面比例上升8.9個百分點，劣Ⅴ類斷面比例下降6.3個百分點；細顆粒物（PM2.5）未達標地級及以上城市年均濃度下降23.1%，全國337個地級及以上城市年均空氣質量優(yōu)良天數比例達到82%?；瘜W需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物污染物排放總量累計分別下降11.5%、11.9%、22.5%、16.3%。全面禁止洋垃圾入境，固體廢物進口種類和數量大幅減少。全國范圍內初步劃定生態(tài)保護紅線，森林覆蓋率達到22.96%，森林蓄積量175.6億立方米，生態(tài)系統(tǒng)格局與生物多樣性保護整體穩(wěn)定。

生態(tài)環(huán)境保護有力促進了供給側結構性改革，有效推動了高質量發(fā)展。截至2019年，全國實現超低排放的煤電機組約8.9億千瓦，占煤電總裝機容量86%，建成世界最大規(guī)模的超低排放清潔煤電供應體系，6.1億噸粗鋼產能開展超低排放改造。我國光伏、風能裝機容量發(fā)電量均居世界首位，全國清潔能源占能源消費的比重達23.4%，煤炭消費占比下降至57.7%。京津冀地區(qū)煤炭運輸集疏港實現“公轉鐵”，全國鐵路貨運總量同比增長7.2%。累計淘汰黃標車、老舊車2000多萬輛，新能源汽車產銷量、保有量穩(wěn)步提升。

全社會綠色發(fā)展理念、生態(tài)環(huán)境保護意識顯著提升。越來越多的地方把推進生態(tài)文明建設、加強生態(tài)環(huán)境保護作為機遇和重要抓手，推進高質量發(fā)展，努力走發(fā)展經濟和保護生態(tài)環(huán)境的雙贏之路。越來越多的企業(yè)認識到加強環(huán)境保護就是維護健康市場，符合自身長遠利益，依法排污治污、保護生態(tài)環(huán)境的法治意識正在形成。生態(tài)文化、綠色消費、共享經濟快速發(fā)展，全社會關心環(huán)境、參與環(huán)保、貢獻環(huán)保的行動更加自覺，節(jié)約資源和保護環(huán)境日益成為社會主流風尚。

積極參與全球環(huán)境治理，為世界貢獻中國智慧、中國理念和中國方案。我國率先發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》，推動達成《巴黎協(xié)定》實施細則，提前完成了中國對外承諾的2020年碳排放強度目標。2020年9月，我國宣布將提高國家自主貢獻力度，二氧化碳排放力爭在2030年前達到峰值，2060年前爭取實現碳中和。塞罕壩林場建設者、浙江“千村示范、萬村整治”工程獲得聯(lián)合國“地球衛(wèi)士獎”。

　　美麗中國建設任重道遠

“十四五”時期，我國發(fā)展的內部條件和外部環(huán)境正在發(fā)生深刻復雜變化。受疫情沖擊疊加影響，國內外形勢仍然復雜嚴峻、不穩(wěn)定性不確定性較大，生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善壓力依然很大。

從外部環(huán)境看，世界經濟正面臨嚴重衰退，孤立主義、保守主義、民粹主義反彈，特別是新冠肺炎疫情仍在全球持續(xù)蔓延，進一步持續(xù)加劇“逆全球化”思潮和行為，技術封鎖和貿易保護等單邊主義、保護主義抬頭，歐美發(fā)達國家關系國家安全和基本民生的制造業(yè)回歸態(tài)勢明顯，不斷沖擊全球產業(yè)鏈、供應鏈體系，國際貿易增長前景堪憂，國際直接投資穩(wěn)定性嚴重不足，外需緊縮有可能成為常態(tài)。

從內部環(huán)境看，經濟下行壓力持續(xù)加大，統(tǒng)籌發(fā)展和保護的難度增加。國內部分地區(qū)對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度減弱、保護意愿下降、行動要求放松、投入力度減小。隨著疫情防控形勢向好、企業(yè)加快復工復產，傳統(tǒng)基礎設施和新型基礎設施建設并行推進，產能和產量短時間內集中恢復性增長，給生態(tài)環(huán)境帶來反彈壓力。同時，隨著中等收入群體擴大，居民消費規(guī)模擴張帶來的能耗增加和生活污染加劇問題不容忽視。

從經濟結構看，我國生態(tài)環(huán)境保護結構性、根源性、趨勢性壓力總體上仍處于高位。以重化工為主的產業(yè)結構、以煤為主的能源結構、以公路貨運為主的運輸結構沒有根本改變，環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境保護的嚴峻形勢沒有根本改變，生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風險態(tài)勢沒有根本改變。主要工業(yè)產品生產、能源消費、機動車保有量等產生污染物排放的驅動因素仍處于高位平臺期，且保持持續(xù)增長態(tài)勢，經濟發(fā)展與資源能源消耗尚未實現實質性脫鉤。比如，2019年全國粗鋼、水泥、火電等產品產量和原油加工量分別為10億噸、23.5億噸、5.2萬億千瓦時、6.5億噸，分別占全球總量的53.3%、56.0%、49.4%、16.2%，且產量仍呈增長趨勢，預計未來5～10年我國鋼鐵、建材、石化、火電等主要工業(yè)行業(yè)產品產量仍處于高位平臺期。2019年，煤炭消費總量39.3億噸，煤炭消費比重為57.7%，約高于世界平均水平27.7個百分點，能源結構調整仍是一個長期的過程。

從生態(tài)環(huán)境看，生態(tài)環(huán)境質量改善成效并不穩(wěn)固，與美麗中國建設目標和人民群眾期待還有差距。全面建成小康社會后，老百姓對生產生活環(huán)境質量要求會更高、對生態(tài)環(huán)境問題的容忍度更低。目前，我國大氣污染治理仍處于“氣象影響型”階段，重污染天氣時有發(fā)生，臭氧影響逐漸顯現。城市黑臭水體長治久清還需持續(xù)推進，農業(yè)農村污水治理亟待加強，海河、遼河、黃河等流域劣Ⅴ類斷面多，長江等流域總磷污染較重，湖庫富營養(yǎng)化問題尚未得到有效控制，長江口、杭州灣、珠江口近岸海域水質較差。土壤污染風險管控壓力大，超篩選值農用地安全利用和嚴格管控的任務較重，污染地塊再開發(fā)利用環(huán)境風險依然存在。

　　響應人民對美好生態(tài)環(huán)境的期待

站在開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程，“十四五”相關目標任務的確定，不僅要考慮五年期內生態(tài)環(huán)境的改善要求，還要充分考慮2035年乃至本世紀中葉美麗中國的建設目標，強化問題導向、目標導向和結果導向，從解決社會主要矛盾出發(fā)，堅持以人民為中心，響應人民對美好生態(tài)環(huán)境的期待。

第一，大力推進綠色發(fā)展方式和生活方式，推動形成生態(tài)環(huán)境保護的內生動力。綠色發(fā)展是解決環(huán)境污染問題的根本之策。世界銀行相關研究顯示，發(fā)達國家解決環(huán)境污染問題，70%靠產業(yè)轉移和產業(yè)結構調整，30%通過末端治理。“十四五”期間，是生態(tài)環(huán)境保護工作全面推進結構調整和綠色發(fā)展的關鍵時期。一方面，末端減排潛力正在逐漸減少，技術進步與結構優(yōu)化調整將成為生態(tài)環(huán)境質量改善的主要潛力。另一方面，以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局正加快形成，更加強調疫后綠色復蘇，這對推動綠色發(fā)展是難得的機遇。

“十四五”時期，要堅持創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，抓住新一輪科技革命和產業(yè)變革的歷史性機遇，推動疫后經濟綠色復蘇，優(yōu)化區(qū)域格局，壯大綠色發(fā)展新動能，以傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級、資源能源效率提升、能源清潔低碳發(fā)展、交通運輸結構調整為重點，以資源環(huán)境承載能力為依據，以結構調整、布局優(yōu)化、效率提升和政策激勵為手段，培育高質量發(fā)展綠色增長點，推動形成國內國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局。

大力實施綠色轉型，實施一批綠色轉型升級重大工程，全方位推動生產方式綠色轉型。積極倡導綠色生活方式，大力培育綠色消費理念，與擴大內需戰(zhàn)略相銜接，啟動全民綠色消費行動計劃，以生活方式的綠色轉變帶動綠色消費，以綠色消費倒逼生產方式綠色轉型，培育壯大生態(tài)經濟，從源頭大力推進綠色發(fā)展方式和生活方式，增強生態(tài)環(huán)境質量改善的內生動力。

第二，堅持山水林田湖草是生命共同體的理念，統(tǒng)籌環(huán)境治理與生態(tài)保護。生態(tài)環(huán)境是一個統(tǒng)一的整體，需要系統(tǒng)保護，減污增容并重。一方面，通過污染減排、環(huán)境治理，在“分子”上做減法，減輕污染壓力；另一方面需要加大生態(tài)保護修復力度，擴大生態(tài)容量，提升承載力，在“分母”上做加法。比如大氣環(huán)境治理，既需要通過大氣污染減排和聯(lián)防聯(lián)控減輕污染排放，也需要通過防風固沙、城市藍綠空間建設等生態(tài)保護措施，擴大生態(tài)容量，擴大空氣擴散條件。又如水環(huán)境治理堅持“三水”統(tǒng)籌，將減污增容、節(jié)水提效、增加生態(tài)用水保障、水生態(tài)恢復等結合起來。在應對氣候變化方面，既需要加強溫室氣體排放控制，也需要增加森林、草原、濕地等碳匯功能，提高各方面的適應能力，推動氣候與環(huán)境的協(xié)同治理。

第三，深化改革創(chuàng)新，加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化。今年3月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關于加快構建現代環(huán)境治理體系的指導意見》，這是在部門領域黨中央審議印發(fā)的第一個關于治理體系的指導意見，體現了黨中央對生態(tài)環(huán)境保護工作的高度重視。

“十四五”時期，要以體制機制改革為突破，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)環(huán)境保護體系，加快構建“黨委領導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾參與”的現代環(huán)境治理體系，加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化。

第四，堅持共謀全球生態(tài)文明建設之路，做全球生態(tài)文明建設的重要參與者、貢獻者和引領者。加快經濟綠色轉型發(fā)展，厚植綠色資本，既是大國競爭的新焦點，也是謀求大國地位的新起點。在以氣候變化、能源革命、綠色低碳技術創(chuàng)新、海洋生態(tài)環(huán)境保護和生物多樣性保護問題為代表的綠色戰(zhàn)略中，我國可積極應對，深入開展“一帶一路”生態(tài)環(huán)保合作，積極參與國際環(huán)境治理進程和履行國際公約，爭做負責任的參與者和各種全球環(huán)境問題國際準則制定的主導者，爭取“十四五”重點地區(qū)和行業(yè)率先“碳達峰”，積極推動生態(tài)文明、綠色發(fā)展和人類共同體理念融入全球綠色治理體系，推動構建人類命運共同體，共建清潔美麗世界?！?/p>

（王金南：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長、中國工程院院士、全國人大環(huán)境與資源保護委員會委員；秦昌波：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院戰(zhàn)略規(guī)劃研究所所長）