?我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力總體上仍處于高位

?大力推進(jìn)綠色發(fā)展方式和生活方式，推動(dòng)形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力

?深化改革創(chuàng)新，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化

文 | 王金南 秦昌波

“十四五”時(shí)期是我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一個(gè)五年。圍繞美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)，謀劃好“十四五”時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和重點(diǎn)工作方向，對(duì)美麗中國(guó)建設(shè)起好步、開(kāi)好局具有重要意義。

朱鹮之鄉(xiāng)稻田美。這是一列動(dòng)車組列車奔馳在陜西省洋縣戚氏街道朱家村一帶的稻田間（7月14日攝） 陶明攝/本刊

　　生態(tài)環(huán)境改善成效斐然

回顧即將過(guò)去的“十三五”，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，是迄今為止生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善成效最大、生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展最好的五年，生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得的成就世所矚目。

生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)基本完成，戰(zhàn)略地位不斷加強(qiáng)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)加快推進(jìn)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和制度體系建設(shè)，制定了一系列涉及生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的改革方案，“四梁八柱”性質(zhì)的制度體系基本形成。特別是把“增強(qiáng)綠水青山就是金山銀山的意識(shí)”等寫入黨章，憲法修正案將新發(fā)展理念、生態(tài)文明建設(shè)和建設(shè)美麗中國(guó)的要求寫入憲法，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的地位不斷提升。

污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)取得關(guān)鍵性進(jìn)展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。截至2019年底，“十三五”規(guī)劃綱要確定的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域9項(xiàng)約束性指標(biāo)，有8項(xiàng)已提前完成。與2015年相比，2019年全國(guó)地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例上升8.9個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類斷面比例下降6.3個(gè)百分點(diǎn)；細(xì)顆粒物（PM2.5）未達(dá)標(biāo)地級(jí)及以上城市年均濃度下降23.1%，全國(guó)337個(gè)地級(jí)及以上城市年均空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例達(dá)到82%?；瘜W(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物污染物排放總量累計(jì)分別下降11.5%、11.9%、22.5%、16.3%。全面禁止洋垃圾入境，固體廢物進(jìn)口種類和數(shù)量大幅減少。全國(guó)范圍內(nèi)初步劃定生態(tài)保護(hù)紅線，森林覆蓋率達(dá)到22.96%，森林蓄積量175.6億立方米，生態(tài)系統(tǒng)格局與生物多樣性保護(hù)整體穩(wěn)定。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)有力促進(jìn)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有效推動(dòng)了高質(zhì)量發(fā)展。截至2019年，全國(guó)實(shí)現(xiàn)超低排放的煤電機(jī)組約8.9億千瓦，占煤電總裝機(jī)容量86%，建成世界最大規(guī)模的超低排放清潔煤電供應(yīng)體系，6.1億噸粗鋼產(chǎn)能開(kāi)展超低排放改造。我國(guó)光伏、風(fēng)能裝機(jī)容量發(fā)電量均居世界首位，全國(guó)清潔能源占能源消費(fèi)的比重達(dá)23.4%，煤炭消費(fèi)占比下降至57.7%。京津冀地區(qū)煤炭運(yùn)輸集疏港實(shí)現(xiàn)“公轉(zhuǎn)鐵”，全國(guó)鐵路貨運(yùn)總量同比增長(zhǎng)7.2%。累計(jì)淘汰黃標(biāo)車、老舊車2000多萬(wàn)輛，新能源汽車產(chǎn)銷量、保有量穩(wěn)步提升。

全社會(huì)綠色發(fā)展理念、生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)顯著提升。越來(lái)越多的地方把推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為機(jī)遇和重要抓手，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，努力走發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的雙贏之路。越來(lái)越多的企業(yè)認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)就是維護(hù)健康市場(chǎng)，符合自身長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，依法排污治污、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法治意識(shí)正在形成。生態(tài)文化、綠色消費(fèi)、共享經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，全社會(huì)關(guān)心環(huán)境、參與環(huán)保、貢獻(xiàn)環(huán)保的行動(dòng)更加自覺(jué)，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境日益成為社會(huì)主流風(fēng)尚。

積極參與全球環(huán)境治理，為世界貢獻(xiàn)中國(guó)智慧、中國(guó)理念和中國(guó)方案。我國(guó)率先發(fā)布《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國(guó)別方案》，推動(dòng)達(dá)成《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則，提前完成了中國(guó)對(duì)外承諾的2020年碳排放強(qiáng)度目標(biāo)。2020年9月，我國(guó)宣布將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，二氧化碳排放力爭(zhēng)在2030年前達(dá)到峰值，2060年前爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)碳中和。塞罕壩林場(chǎng)建設(shè)者、浙江“千村示范、萬(wàn)村整治”工程獲得聯(lián)合國(guó)“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”。

　　美麗中國(guó)建設(shè)任重道遠(yuǎn)

“十四五”時(shí)期，我國(guó)發(fā)展的內(nèi)部條件和外部環(huán)境正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化。受疫情沖擊疊加影響，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)仍然復(fù)雜嚴(yán)峻、不穩(wěn)定性不確定性較大，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善壓力依然很大。

從外部環(huán)境看，世界經(jīng)濟(jì)正面臨嚴(yán)重衰退，孤立主義、保守主義、民粹主義反彈，特別是新冠肺炎疫情仍在全球持續(xù)蔓延，進(jìn)一步持續(xù)加劇“逆全球化”思潮和行為，技術(shù)封鎖和貿(mào)易保護(hù)等單邊主義、保護(hù)主義抬頭，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)系國(guó)家安全和基本民生的制造業(yè)回歸態(tài)勢(shì)明顯，不斷沖擊全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈體系，國(guó)際貿(mào)易增長(zhǎng)前景堪憂，國(guó)際直接投資穩(wěn)定性嚴(yán)重不足，外需緊縮有可能成為常態(tài)。

從內(nèi)部環(huán)境看，經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，統(tǒng)籌發(fā)展和保護(hù)的難度增加。國(guó)內(nèi)部分地區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度減弱、保護(hù)意愿下降、行動(dòng)要求放松、投入力度減小。隨著疫情防控形勢(shì)向好、企業(yè)加快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并行推進(jìn)，產(chǎn)能和產(chǎn)量短時(shí)間內(nèi)集中恢復(fù)性增長(zhǎng)，給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)反彈壓力。同時(shí)，隨著中等收入群體擴(kuò)大，居民消費(fèi)規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)的能耗增加和生活污染加劇問(wèn)題不容忽視。

從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力總體上仍處于高位。以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以公路貨運(yùn)為主的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本改變，環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)沒(méi)有根本改變，生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)沒(méi)有根本改變。主要工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)、能源消費(fèi)、機(jī)動(dòng)車保有量等產(chǎn)生污染物排放的驅(qū)動(dòng)因素仍處于高位平臺(tái)期，且保持持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源能源消耗尚未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性脫鉤。比如，2019年全國(guó)粗鋼、水泥、火電等產(chǎn)品產(chǎn)量和原油加工量分別為10億噸、23.5億噸、5.2萬(wàn)億千瓦時(shí)、6.5億噸，分別占全球總量的53.3%、56.0%、49.4%、16.2%，且產(chǎn)量仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，預(yù)計(jì)未來(lái)5～10年我國(guó)鋼鐵、建材、石化、火電等主要工業(yè)行業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量仍處于高位平臺(tái)期。2019年，煤炭消費(fèi)總量39.3億噸，煤炭消費(fèi)比重為57.7%，約高于世界平均水平27.7個(gè)百分點(diǎn)，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整仍是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

從生態(tài)環(huán)境看，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善成效并不穩(wěn)固，與美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)和人民群眾期待還有差距。全面建成小康社會(huì)后，老百姓對(duì)生產(chǎn)生活環(huán)境質(zhì)量要求會(huì)更高、對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的容忍度更低。目前，我國(guó)大氣污染治理仍處于“氣象影響型”階段，重污染天氣時(shí)有發(fā)生，臭氧影響逐漸顯現(xiàn)。城市黑臭水體長(zhǎng)治久清還需持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村污水治理亟待加強(qiáng)，海河、遼河、黃河等流域劣Ⅴ類斷面多，長(zhǎng)江等流域總磷污染較重，湖庫(kù)富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題尚未得到有效控制，長(zhǎng)江口、杭州灣、珠江口近岸海域水質(zhì)較差。土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控壓力大，超篩選值農(nóng)用地安全利用和嚴(yán)格管控的任務(wù)較重，污染地塊再開(kāi)發(fā)利用環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

　　響應(yīng)人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的期待

站在開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，“十四五”相關(guān)目標(biāo)任務(wù)的確定，不僅要考慮五年期內(nèi)生態(tài)環(huán)境的改善要求，還要充分考慮2035年乃至本世紀(jì)中葉美麗中國(guó)的建設(shè)目標(biāo)，強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，從解決社會(huì)主要矛盾出發(fā)，堅(jiān)持以人民為中心，響應(yīng)人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的期待。

第一，大力推進(jìn)綠色發(fā)展方式和生活方式，推動(dòng)形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力。綠色發(fā)展是解決環(huán)境污染問(wèn)題的根本之策。世界銀行相關(guān)研究顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家解決環(huán)境污染問(wèn)題，70%靠產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，30%通過(guò)末端治理。“十四五”期間，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作全面推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。一方面，末端減排潛力正在逐漸減少，技術(shù)進(jìn)步與結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整將成為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的主要潛力。另一方面，以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局正加快形成，更加強(qiáng)調(diào)疫后綠色復(fù)蘇，這對(duì)推動(dòng)綠色發(fā)展是難得的機(jī)遇。

“十四五”時(shí)期，要堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的歷史性機(jī)遇，推動(dòng)疫后經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇，優(yōu)化區(qū)域格局，壯大綠色發(fā)展新動(dòng)能，以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、資源能源效率提升、能源清潔低碳發(fā)展、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點(diǎn)，以資源環(huán)境承載能力為依據(jù)，以結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化、效率提升和政策激勵(lì)為手段，培育高質(zhì)量發(fā)展綠色增長(zhǎng)點(diǎn)，推動(dòng)形成國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的新發(fā)展格局。

大力實(shí)施綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)施一批綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)重大工程，全方位推動(dòng)生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型。積極倡導(dǎo)綠色生活方式，大力培育綠色消費(fèi)理念，與擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略相銜接，啟動(dòng)全民綠色消費(fèi)行動(dòng)計(jì)劃，以生活方式的綠色轉(zhuǎn)變帶動(dòng)綠色消費(fèi)，以綠色消費(fèi)倒逼生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型，培育壯大生態(tài)經(jīng)濟(jì)，從源頭大力推進(jìn)綠色發(fā)展方式和生活方式，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的內(nèi)生動(dòng)力。

第二，堅(jiān)持山水林田湖草是生命共同體的理念，統(tǒng)籌環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)。生態(tài)環(huán)境是一個(gè)統(tǒng)一的整體，需要系統(tǒng)保護(hù)，減污增容并重。一方面，通過(guò)污染減排、環(huán)境治理，在“分子”上做減法，減輕污染壓力；另一方面需要加大生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，擴(kuò)大生態(tài)容量，提升承載力，在“分母”上做加法。比如大氣環(huán)境治理，既需要通過(guò)大氣污染減排和聯(lián)防聯(lián)控減輕污染排放，也需要通過(guò)防風(fēng)固沙、城市藍(lán)綠空間建設(shè)等生態(tài)保護(hù)措施，擴(kuò)大生態(tài)容量，擴(kuò)大空氣擴(kuò)散條件。又如水環(huán)境治理堅(jiān)持“三水”統(tǒng)籌，將減污增容、節(jié)水提效、增加生態(tài)用水保障、水生態(tài)恢復(fù)等結(jié)合起來(lái)。在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，既需要加強(qiáng)溫室氣體排放控制，也需要增加森林、草原、濕地等碳匯功能，提高各方面的適應(yīng)能力，推動(dòng)氣候與環(huán)境的協(xié)同治理。

第三，深化改革創(chuàng)新，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。今年3月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是在部門領(lǐng)域黨中央審議印發(fā)的第一個(gè)關(guān)于治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)，體現(xiàn)了黨中央對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的高度重視。

“十四五”時(shí)期，要以體制機(jī)制改革為突破，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，健全源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，加快構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾參與”的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第四，堅(jiān)持共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路，做全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者。加快經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，厚植綠色資本，既是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的新焦點(diǎn)，也是謀求大國(guó)地位的新起點(diǎn)。在以氣候變化、能源革命、綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)問(wèn)題為代表的綠色戰(zhàn)略中，我國(guó)可積極應(yīng)對(duì)，深入開(kāi)展“一帶一路”生態(tài)環(huán)保合作，積極參與國(guó)際環(huán)境治理進(jìn)程和履行國(guó)際公約，爭(zhēng)做負(fù)責(zé)任的參與者和各種全球環(huán)境問(wèn)題國(guó)際準(zhǔn)則制定的主導(dǎo)者，爭(zhēng)取“十四五”重點(diǎn)地區(qū)和行業(yè)率先“碳達(dá)峰”，積極推動(dòng)生態(tài)文明、綠色發(fā)展和人類共同體理念融入全球綠色治理體系，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，共建清潔美麗世界?！?/p>

（王金南：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)、中國(guó)工程院院士、全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)委員；秦昌波：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院戰(zhàn)略規(guī)劃研究所所長(zhǎng)）