[中圖分類(lèi)號(hào)] D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0529-1445（2020）10-0060-04

2014年以來(lái)，京津冀協(xié)同發(fā)展取得明顯階段性成效，北京非首都功能疏解、大氣污染防治、區(qū)域交通一體化等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)較大進(jìn)展。2019年，習(xí)近平總書(shū)記在京津冀三省市考察并主持召開(kāi)京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì)時(shí)指出：“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期進(jìn)入到滾石上山、爬坡過(guò)坎、攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段，需要下更大氣力推進(jìn)工作。”在即將到來(lái)的“十四五”時(shí)期，京津冀協(xié)同發(fā)展既面臨有利的機(jī)遇，又面臨較多的困難挑戰(zhàn)，因而需要貫徹頂層設(shè)計(jì)，搞好謀篇布局，拓展思維推出創(chuàng)新舉措，敢啃“硬骨頭”實(shí)現(xiàn)新突破，在鞏固前期重大成果的基礎(chǔ)上繼續(xù)深入推進(jìn)京津冀協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展。

搶抓發(fā)展機(jī)遇迎接現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

“十四五”時(shí)期將是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，也是國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化較大的時(shí)期。京津冀三地要把握好重大戰(zhàn)略機(jī)遇，積極應(yīng)對(duì)各種重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

京津冀協(xié)同發(fā)展面臨更加復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際環(huán)境。世界正處于百年未有之大變局，各種不確定因素相互交織，京津冀協(xié)同發(fā)展的外部環(huán)境更加復(fù)雜。京津冀三地對(duì)外貿(mào)易下行壓力增大，知識(shí)密集型服務(wù)貿(mào)易將很可能遭受貿(mào)易保護(hù)主義的沖擊，津、冀兩地港口城市發(fā)展將受到全球貿(mào)易萎縮的不利影響。同時(shí)，隨著跨國(guó)公司投資意愿下降，京津冀三地在利用外資、承接國(guó)際新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面將受阻。北京在繼續(xù)強(qiáng)化優(yōu)化全國(guó)科技創(chuàng)新中心地位的過(guò)程中，也將受到來(lái)自技術(shù)轉(zhuǎn)移、人文交流等方面的影響。

京津冀協(xié)同發(fā)展面臨相對(duì)有利的國(guó)內(nèi)環(huán)境。“十四五”時(shí)期，我國(guó)將開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深入推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，大力實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。深入實(shí)施這些重大舉措將為京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造有利的現(xiàn)實(shí)條件。隨著新冠肺炎疫情期間出臺(tái)的一系列推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、助企紓困、“兩新一重”政策的深入實(shí)施，京津冀三地有望加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、生態(tài)環(huán)境治理、區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新等重點(diǎn)任務(wù)，并在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、老舊小區(qū)改造、縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)等工作方面取得較大進(jìn)展，進(jìn)而解決一些老大難問(wèn)題，并加快向現(xiàn)代化的世界級(jí)城市群邁進(jìn)。

京津冀協(xié)同發(fā)展面臨穩(wěn)增長(zhǎng)與轉(zhuǎn)方式并舉的艱巨任務(wù)。當(dāng)前及“十四五”時(shí)期，京津冀三地要在協(xié)同發(fā)展中應(yīng)對(duì)日益增大的經(jīng)濟(jì)下行壓力，并加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，這是非常艱巨而又緊迫的任務(wù)。從三地情況看，北京既要處理好“都”與“城”的關(guān)系，深入推進(jìn)非首都功能疏解，更好凸顯“四個(gè)中心”功能，加快全國(guó)科技創(chuàng)新中心建設(shè)，促進(jìn)科技成果高效轉(zhuǎn)化，大力發(fā)展未來(lái)產(chǎn)業(yè)，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)減速帶來(lái)的負(fù)面影響；天津要利用有利區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，大力發(fā)展智能科技產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力；河北要在“去產(chǎn)能”中加快調(diào)優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育新增長(zhǎng)點(diǎn)，在承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中提高產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同水平，利用好京津外溢擴(kuò)散效應(yīng)。因此，京津冀三地今后五年有望通過(guò)協(xié)同發(fā)展來(lái)克服經(jīng)濟(jì)下行壓力和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

著眼全局推動(dòng)解決重大問(wèn)題

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，要做好長(zhǎng)期作戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。”“十四五”時(shí)期，京津冀協(xié)同發(fā)展還要繼續(xù)著力解決一些關(guān)系全局的重大問(wèn)題，加快推動(dòng)形成以首都為核心的世界級(jí)城市群。

持續(xù)深入推進(jìn)北京非首都功能疏解。北京非首都功能疏解并不是短期內(nèi)就能完成的，需要經(jīng)歷一個(gè)比較長(zhǎng)的過(guò)程。目前，北京中心城區(qū)交通擁堵、人口過(guò)度集中、上學(xué)難養(yǎng)老難等“大城市病”有所緩解，但尚未得到根本解決，許多問(wèn)題可能反彈。過(guò)去幾年，北京非首都功能中那些比較容易疏解的領(lǐng)域已經(jīng)取得較大進(jìn)展，但還有一些領(lǐng)域推進(jìn)難度較大，社會(huì)關(guān)注度較高，如優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)對(duì)外輻射，中央輔助性的行政事業(yè)單位外遷等。這些領(lǐng)域在“十四五”期間要有新的突破，否則很難根本解決北京“大城市病”問(wèn)題。

北京城市副中心和河北雄安新區(qū)建立有效的產(chǎn)業(yè)和高端要素集聚機(jī)制。北京城市副中心和河北雄安新區(qū)如何有效吸引和承接北京中心城區(qū)的高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一個(gè)比較大的現(xiàn)實(shí)難題，這就需要解決企業(yè)和人才愿意去、留得住、發(fā)展得好的問(wèn)題。為此，只有把北京城市副中心和河北雄安新區(qū)的城市舒適度做好，高品質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)資源、較低的住房成本、宜居的生活環(huán)境等方面一應(yīng)俱全，才可能對(duì)企業(yè)和人才產(chǎn)生足夠大的吸引力。

培育形成世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。京津冀三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展各具優(yōu)勢(shì)，但與長(zhǎng)三角或珠三角相比，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈發(fā)展水平仍有較大差距，特別是缺少一些具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。培育這樣的世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群需要有一批具有世界影響力的公司、相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈以及良好的要素條件和創(chuàng)新生態(tài)。從目前看，京津冀三地只有深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作，才有可能培育形成世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。

推動(dòng)京津冀生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)方式轉(zhuǎn)變。目前，京津冀生態(tài)環(huán)境治理過(guò)于依賴(lài)行政手段，治理方式比較單一。京津冀大氣污染治理和白洋淀生態(tài)綜合治理已經(jīng)取得明顯的階段性成效，這是依靠中央和地方政府強(qiáng)力整治所取得的成果，但如果各級(jí)政府稍有松懈，情況就可能會(huì)反彈和惡化。為此，今后要建立一套長(zhǎng)效的機(jī)制，探索出一些能夠激發(fā)微觀主體積極性的治理機(jī)制、治理模式和補(bǔ)償機(jī)制。

全面推進(jìn)協(xié)同發(fā)展體制改革。在實(shí)踐中，京津冀三地在體制機(jī)制創(chuàng)新的具體訴求和操作路徑認(rèn)識(shí)上尚有一些差異，在要素流動(dòng)、基本公共服務(wù)均等化、科技創(chuàng)新、稅收共享、對(duì)外開(kāi)放、安全生產(chǎn)監(jiān)管等方面需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。“十四五”時(shí)期要繼續(xù)全面推進(jìn)協(xié)同發(fā)展體制改革，抓緊出臺(tái)細(xì)化實(shí)施方案，消除人才流動(dòng)和企業(yè)跨地投資的“腸梗阻”問(wèn)題。

抓好謀篇布局實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破

習(xí)近平總書(shū)記在《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》文章中強(qiáng)調(diào)指出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了新的要求。” “十四五”時(shí)期，面對(duì)區(qū)域發(fā)展的新形勢(shì)，京津冀協(xié)同發(fā)展必須在謀劃區(qū)域發(fā)展上抓好謀篇布局，在加速重點(diǎn)領(lǐng)域突破上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

探索以市場(chǎng)化機(jī)制為主、內(nèi)部推力與外部拉力相結(jié)合促進(jìn)北京非首都功能疏解。京津冀三地要緊緊抓住北京非首都功能疏解這個(gè)“牛鼻子”不放松，但不能只依靠行政手段和層層傳導(dǎo)壓力體制去推動(dòng)，下一步宜采取必要的市場(chǎng)化、法治化手段解決疏解不暢、承接受阻、補(bǔ)償糾紛、信息不透明等現(xiàn)實(shí)難題。在強(qiáng)化內(nèi)部推力的同時(shí)，要增強(qiáng)外部拉力，加快推進(jìn)北京中心城區(qū)與城市副中心、雄安新區(qū)要素流動(dòng)和聯(lián)動(dòng)發(fā)展。在河北、天津等地統(tǒng)籌布局建設(shè)一些產(chǎn)業(yè)承接功能較強(qiáng)、營(yíng)商環(huán)境較好、設(shè)施配套完善的合作園區(qū)，建立利益共享機(jī)制，打破行政分割，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和功能提升，從根本上解決企業(yè)和人口轉(zhuǎn)得出、接得住、留得下的問(wèn)題。

支持企業(yè)統(tǒng)一開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。“十四五”時(shí)期，京津冀區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化要逐漸從建設(shè)轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)管理，而運(yùn)營(yíng)管理的切入點(diǎn)是，京津冀三地和中央企業(yè)可以合作組建若干基礎(chǔ)設(shè)施投資管理公司作為推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的市場(chǎng)主體，由這些專(zhuān)業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)整合中央和京津冀三地資源。在“分類(lèi)推進(jìn)、宜統(tǒng)則統(tǒng)”的原則下，分類(lèi)推進(jìn)鐵路公路、港口機(jī)場(chǎng)、地下管網(wǎng)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，探索統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)和共同受益模式。與之相適應(yīng)的是，鐵路、通信、天然氣等基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)企業(yè)可以相應(yīng)將京津冀三地省級(jí)分公司合并為一家區(qū)域性公司，將其作為運(yùn)營(yíng)管理的市場(chǎng)主體。

實(shí)施產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)化運(yùn)作。鑒于北京現(xiàn)有制造業(yè)繼續(xù)向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移的規(guī)模比較有限，“十四五”期間，京津冀三地應(yīng)發(fā)揮創(chuàng)新資源比較集中和工業(yè)基礎(chǔ)較好的優(yōu)勢(shì)，吸引境內(nèi)外資本推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合，通過(guò)一批重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局帶動(dòng)形成若干條跨地合作的產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)而為培育世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。另一方面，支持中關(guān)村發(fā)展集團(tuán)等平臺(tái)型園區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)托管本區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，依托企業(yè)探索形成“多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、一個(gè)市場(chǎng)主體運(yùn)作”的產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式，讓更多高成長(zhǎng)創(chuàng)新企業(yè)能夠在京津冀三地更大區(qū)域范圍內(nèi)配置發(fā)展空間，進(jìn)而釋放出強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能量。

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)的區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、山海統(tǒng)籌和山區(qū)與平原區(qū)統(tǒng)籌。“十四五”時(shí)期，京津冀生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)需要更加注重區(qū)域整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，尤其是要做好“四個(gè)統(tǒng)籌”：一是區(qū)域統(tǒng)籌，京津冀三地生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)要進(jìn)行統(tǒng)一部署和推進(jìn)，同時(shí)兼顧各方的利益和訴求；二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，京津冀生態(tài)環(huán)境治理的重心要向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)解決農(nóng)村采暖、污水排放、農(nóng)業(yè)面源污染等問(wèn)題；三是山海統(tǒng)籌，重點(diǎn)是對(duì)區(qū)域內(nèi)的河流進(jìn)行上下游整體治理，確保凈水入淀入海；四是山區(qū)與平原區(qū)統(tǒng)籌，重點(diǎn)解決山區(qū)加強(qiáng)水源地、流域上游的生態(tài)保護(hù)與發(fā)展利益補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，以及深入推進(jìn)山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)整體治理。

建設(shè)承接首都創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的“科學(xué)工業(yè)綜合體”。為了打造世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，京津冀三地創(chuàng)新鏈要配合產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)相互銜接，構(gòu)建開(kāi)放的區(qū)域創(chuàng)新體系。而現(xiàn)實(shí)中，推動(dòng)北京科技創(chuàng)新成果向津冀就近轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化需要拓展與首都相當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間。理論上，創(chuàng)新外溢效應(yīng)具有顯著的空間鄰近性，但北京科技創(chuàng)新成果向津冀轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化不夠多。“十四五”時(shí)期，津冀吸引北京科技成果就近轉(zhuǎn)化的切入點(diǎn)是吸引在京高校和科研機(jī)構(gòu)共同設(shè)立一批“科學(xué)工業(yè)綜合體”，打造與北京相當(dāng)?shù)膭?chuàng)新生態(tài)，構(gòu)筑適合高校和科研機(jī)構(gòu)科技成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)。同時(shí)，京津冀三地要把協(xié)同創(chuàng)新對(duì)接機(jī)制建立起來(lái)，促進(jìn)科技創(chuàng)新成果跨地對(duì)接、異地轉(zhuǎn)化變得更加順暢有序。

推進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系共投共建共享。短期內(nèi)推動(dòng)京津優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)向河北省域較大范圍內(nèi)輻射是比較困難的，但“十四五”時(shí)期可以借助新一代互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、5G等新興技術(shù)的力量，推動(dòng)從“互聯(lián)網(wǎng)+”向“智能+”轉(zhuǎn)換升級(jí)，將優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供需精準(zhǔn)匹配起來(lái)。同時(shí)，采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與服務(wù)付費(fèi)相結(jié)合的方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量大力發(fā)展遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程教育、遠(yuǎn)程就業(yè)培訓(xùn)等業(yè)態(tài)，進(jìn)而填補(bǔ)京津冀三地公共服務(wù)發(fā)展水平存在的落差。在實(shí)踐中，京津冀三地有必要從財(cái)政資金中劃撥經(jīng)費(fèi)設(shè)立“區(qū)域優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)基金”，重點(diǎn)支持京津冀優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)共建共享體系建設(shè)，鼓勵(lì)科技企業(yè)探索商業(yè)化服務(wù)模式和資助社會(huì)力量實(shí)施一批公益性的服務(wù)項(xiàng)目。

全面深入推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域政策、標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的體制機(jī)制梳理比對(duì)、全面對(duì)接和循序漸進(jìn)改革。鑒于京津冀三地體制改革不同步、政策執(zhí)行尺度不一致、各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，“十四五”時(shí)期，京津冀協(xié)同發(fā)展體制建設(shè)不能停留于松散形式對(duì)接或碎片化推進(jìn)，應(yīng)該對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域政策、標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)體制機(jī)制進(jìn)行梳理比對(duì)，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)，建立高標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制。此外，京津冀三地政府要全面對(duì)接，制定小步快跑、循序漸進(jìn)的一體化方案，按照改革路線(xiàn)圖和時(shí)間表落實(shí)有關(guān)的改革共識(shí)。

建立長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定的區(qū)域治理機(jī)制。“十四五”時(shí)期，京津冀區(qū)域治理要有制度性的安排，加強(qiáng)對(duì)京津冀三地產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境污染防治、交通一體化、要素流動(dòng)等領(lǐng)域統(tǒng)籌，繼續(xù)降低行政分割形成的制度性交易成本。另一方面，京津冀三地要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和支持下探索建立有中國(guó)特色、運(yùn)行高效、保障有力的區(qū)域治理制度性框架，克服傳統(tǒng)行政體制的弊端，加強(qiáng)區(qū)域融合發(fā)展的組織保障。

（本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“京津冀協(xié)同發(fā)展的階段效果評(píng)價(jià)研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：18BGL273〉的階段性成果）

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（作者簡(jiǎn)介：葉振宇，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所區(qū)域經(jīng)濟(jì)室主任、副研究員）