城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化發(fā)展的，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標志。“十三五”時期，我國城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，2019年我國常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過60％。與此同時，我國也面臨城鎮(zhèn)人口和就業(yè)增長放緩、城鎮(zhèn)就業(yè)結構出現(xiàn)兩極化趨勢等問題。面向未來，我國城鎮(zhèn)化仍有較大發(fā)展空間，需深刻認識深入推進新型城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的重大意義，主動把握城鎮(zhèn)化蘊含的巨大機遇，準確研判城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢特點，以新目標新思路推動城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展還有很大空間

“十三五”時期，我國城鎮(zhèn)化取得積極進展，為穩(wěn)定經(jīng)濟增長和就業(yè)發(fā)揮了重要作用。主要表現(xiàn)為：城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，我國城鎮(zhèn)常住人口從2015年末的7.71億人增加到2019年末的8.48億人，常住人口城鎮(zhèn)化率從2015年末的56.1%上升到2019年末的60.6%；城鎮(zhèn)就業(yè)總量和城鎮(zhèn)就業(yè)比重繼續(xù)上升，2019年末城鎮(zhèn)就業(yè)人員達到4.4億人；城鎮(zhèn)消費和投資為穩(wěn)定總需求作出了重要貢獻，2015年至2019年，城鎮(zhèn)居民消費支出占城鄉(xiāng)居民總消費的比重從74.8%上升至76.4%。從世界其他國家的發(fā)展經(jīng)驗看，人均GDP達到1萬美元、城鎮(zhèn)化率達到60%后，至少還將有10年到15年的城鎮(zhèn)化較快發(fā)展期。參考這一經(jīng)驗，我國通過努力有較大機會到2025年將城鎮(zhèn)化率提高到65%以上，到2035年將城鎮(zhèn)化率提高到75%以上。

現(xiàn)實地看，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展還有較大空間。一方面，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化還有較大潛力。2019年，我國東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率達到68.5%，而中部地區(qū)和西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為56.8%和54.1%。中西部地區(qū)應是我國城鎮(zhèn)化著力推進的重點區(qū)域。另一方面，戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提升還有較大空間。打破城市內(nèi)部二元結構是新型城鎮(zhèn)化的一個重要任務。2019年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率相差16.2個百分點，未來一段時期，若能把提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率放在更加重要的位置，通過持續(xù)提升各類優(yōu)質公共服務供給，為更多流動人口在城鎮(zhèn)落戶創(chuàng)造條件，將有效釋放城鎮(zhèn)化潛力。

需重視推動城鎮(zhèn)化面臨的困難與挑戰(zhàn)

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果豐碩、前景可期，但面臨的困難與挑戰(zhàn)也較為明顯，對此需高度關注。

一是新形勢下需探索推動城鎮(zhèn)化的新路徑。中西部地區(qū)是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要區(qū)域，但其發(fā)展條件與東部地區(qū)有明顯差異，也難以簡單復制東部地區(qū)過去的城鎮(zhèn)化路徑。具體來看，一是中西部地區(qū)的區(qū)位條件使其發(fā)展制造業(yè)特別是勞動密集型制造業(yè)的物流成本、生態(tài)環(huán)境成本更高，工業(yè)化難度比東部地區(qū)更大；二是中西部地區(qū)工業(yè)結構長期偏“重”，城鎮(zhèn)制造業(yè)創(chuàng)造就業(yè)的能力不強；三是西部地區(qū)的人口條件與東部不同，不少地方由于長期的勞動力輸出，人口老齡化較為嚴重，這將削弱其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的動力。

二是城鎮(zhèn)優(yōu)質公共服務供給不足問題亟待解決。長期以來，城鎮(zhèn)公共服務特別是優(yōu)質公共服務供給不平衡不充分問題較為突出。根據(jù)國家衛(wèi)健委的流動人口動態(tài)人口監(jiān)測等調查反映的情況來看，城鎮(zhèn)公共服務特別是優(yōu)質公共服務的可得性，是目前影響流動人口落戶意愿的首要因素。可以說，優(yōu)質公共服務供給不足，是深化戶籍制度改革、促進勞動力自由流動的重要制約。

三是城鎮(zhèn)就業(yè)增長放緩對城鎮(zhèn)化形成挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)就業(yè)機會的增長是城鄉(xiāng)人口轉移最重要的驅動因素。近年來，全球經(jīng)濟增長低迷，國際經(jīng)貿(mào)摩擦加劇，我國經(jīng)濟下行壓力加大，再疊加新冠肺炎疫情的影響，我國就業(yè)壓力顯著加大。與此同時，就業(yè)結構也出現(xiàn)了變化，以制造業(yè)就業(yè)為代表的城鎮(zhèn)中等收入就業(yè)崗位占比下降，建筑業(yè)就業(yè)、餐飲住宿業(yè)就業(yè)等低收入就業(yè)崗位比重上升。這些變化都會影響城鎮(zhèn)化的動力和質量。

推動城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的現(xiàn)實路徑

面對新形勢新挑戰(zhàn)，我們要以新的目標和思路來推動城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。

第一，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率，仍是下一階段推動城鎮(zhèn)化的重要抓手。未來15年，我國GDP名義增速若能達到5%以上，我國人均收入就將超過2萬美元（現(xiàn)價）。在目前人均收入2萬美元以上的主要國家中，城鎮(zhèn)化率最低的是意大利和德國，城鎮(zhèn)化率分別為70.4%和77.3%，其他國家的城鎮(zhèn)化率均超過80%。因此，到2035年，我國城鎮(zhèn)化率達到70%，這應是一個較低的目標，可考慮力爭實現(xiàn)達到75%左右的目標。黨的十九大報告提出到2035年“基本公共服務均等化基本實現(xiàn)”，這意味著城鄉(xiāng)之間以及城市內(nèi)部的二元結構屆時應已基本消除，戶籍人口城鎮(zhèn)化率應與常住人口城鎮(zhèn)化率基本一致。

第二，進一步提升城鎮(zhèn)就業(yè)質量，為推動城鎮(zhèn)化提供動力支撐。新形勢下，推動城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的一個核心問題是：高質量的城鎮(zhèn)就業(yè)從哪里來？在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，制造業(yè)是中等收入就業(yè)崗位最重要的創(chuàng)造者。但由于需求結構變化、技術進步等因素，制造業(yè)就業(yè)比重將不可避免地繼續(xù)下降，因此要尋求能夠接續(xù)創(chuàng)造高質量就業(yè)崗位的行業(yè)。近年來，金融、信息技術等行業(yè)吸納了部分高學歷勞動者，但其他高學歷勞動者以及中低技能勞動者則更多流向了建筑、餐飲住宿、批發(fā)零售、交通運輸、個體經(jīng)營等。盡管就業(yè)新形態(tài)不斷涌現(xiàn)，但從平均收入水平和人力資本積累來看，一些新就業(yè)形態(tài)的質量整體上不高。進一步改善就業(yè)結構，可考慮把教育、科研等行業(yè)作為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)結構調整升級的主攻方向，使人力資本提升、就業(yè)結構改善與城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展形成良性循環(huán)。

第三，堅持協(xié)調發(fā)展，對中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化給予更大支持。目前，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化整體上已經(jīng)達到較高水平，雖仍有發(fā)展空間，但城鎮(zhèn)化動力和要素支撐相對較弱。未來，要進一步釋放中西部發(fā)展?jié)摿Γ瑧谏罨母锖椭С终叻矫娼o予中西部地區(qū)更多指導和直接幫助，對中西部地區(qū)重點城市群和區(qū)域中心城市的發(fā)展給予更大支持，在低污染、高效益、高就業(yè)吸納的產(chǎn)業(yè)項目布局上對中西部地區(qū)給予更大傾斜，在教育、衛(wèi)生、科研等的發(fā)展上給予更多政策和人才支持，在財稅和其他公共資源方面給予更大力度的保障。

（作者單位：國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部）