【“十四五”規(guī)劃編制·專家建言】

習近平總書記在扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會上強調指出，實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略要緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協(xié)同，讓要素在更大范圍暢通流動，有利于發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，實現(xiàn)更合理分工，凝聚更強大的合力，促進高質量發(fā)展。這為“十四五”規(guī)劃編制中長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的實施提供了全局性指南。

一體化和高質量兩個關鍵詞之間存在緊密聯(lián)系。一體化的反面是非一體化，后者是各自為政、行政割據(jù)化、缺乏協(xié)調機制的發(fā)展。由于難以實現(xiàn)規(guī)模經濟和范圍經濟，非一體化發(fā)展的結果必然是低質量發(fā)展。因此，高質量發(fā)展必須建立在一體化發(fā)展的基礎上，通過市場一體化和在此基礎上的政府政策協(xié)同，有力推動長三角各地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現(xiàn)合理的產業(yè)分工。

實施長三角高質量一體化發(fā)展的主要思路和舉措之一，是打破各地既有的行政壁壘、提高政策協(xié)同水平。“行政區(qū)經濟”是過去按行政區(qū)進行經濟競賽或競爭的體制產物。在高速度增長轉向高質量發(fā)展的新階段，“行政區(qū)經濟”留下的行政壁壘，既嚴重阻礙著地區(qū)間的充分開放和市場競爭，又影響地區(qū)間經濟合作和政策協(xié)調，從而成為推進一體化、實現(xiàn)高質量發(fā)展的阻礙。打破行政壁壘、強化政策協(xié)同，長三角才能形成統(tǒng)一開放、競爭有序的大市場，才能依據(jù)這個市場，率先形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，成為我國科技和產業(yè)創(chuàng)新的開路先鋒、改革開放新高地。對于長三角區(qū)域而言，一是要從改革地方政府的經濟職能入手，將其從市場的直接決策者和干預者，轉變?yōu)槭袌龈偁幹刃虻木S護者和市場優(yōu)良環(huán)境的創(chuàng)造者。這種改革是破除“行政區(qū)經濟”的前提。二是要降低地方政府維護“行政區(qū)經濟”的動力機制，比如，不是從單個行政區(qū)域的績效，而是以區(qū)域公共福利和推進一體化的績效來評價各地政府和官員業(yè)績等。三是要提倡和鼓勵地方政府開展協(xié)作，建立各種協(xié)調合作機制，尤其要就某項具體的公共事務開展合作，如規(guī)劃、交通、環(huán)保、反壟斷等，讓渡部分行政權力，并將其交給按照協(xié)議建立的協(xié)調機構，在各地監(jiān)督下統(tǒng)一行使。

實施長三角高質量一體化發(fā)展的主要思路和舉措之二，是推進以市場為基礎的一體化進程，尤其是大力推進要素市場化改革，讓要素在更大范圍內暢通流動。長三角區(qū)域市場化發(fā)展比較深入，但是當前以市場為基礎的一體化機制并沒有真正形成；商品市場雖然得到了充分發(fā)展，但要素市場尤其是土地市場、貨幣和資本市場甚至高級勞動力市場發(fā)育并不成熟。這帶來了一系列后續(xù)問題，如資本難以順暢流入需要重點支持的制造業(yè)和中小微企業(yè)，實體經濟與房地產、金融業(yè)之間存在較嚴重的非均衡現(xiàn)象；科技人員和科技資源難以按照市場化要求聚焦到戰(zhàn)略性新興產業(yè)的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)；由于有利于實現(xiàn)綠色發(fā)展的環(huán)境定價機制扭曲，生產要素不能正常流入生態(tài)環(huán)境問題突出的領域，長三角地區(qū)在保護修復長江生態(tài)環(huán)境、環(huán)太湖地區(qū)有機廢棄物處理利用、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、化工污染等方面，還面臨著艱巨任務。要素市場化改革是形成統(tǒng)一大市場的重要舉措，也是決定能否實現(xiàn)高質量發(fā)展的關鍵因素。為此，長三角地區(qū)在“十四五”期間，必須加速推進土地要素城鄉(xiāng)流動，提高土地集約化水平；以建立健全企業(yè)家、高級科技人員市場為目標，推動此類資源的全球化配置；以資本市場為核心，帶動全社會資本要素順暢流動、優(yōu)化配置；推動技術產權交易市場整合，完善技術產權市場的基礎性制度建設。

實施長三角高質量一體化發(fā)展的主要思路和舉措之三，是要因地制宜、分類解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題。習近平總書記在此次座談會上指出，長三角“一體化的一個重要目的是要解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題”。長三角雖然是我國最發(fā)達的地區(qū)，但其發(fā)展也呈現(xiàn)出高度不平衡，不僅三省一市之間發(fā)展落差較大，各省市內部發(fā)展也不夠均衡。如蘇南蘇中蘇北之間，浙北與浙西南地區(qū)之間，都有縮小地區(qū)發(fā)展差距的巨大需求。發(fā)展落差往往就是發(fā)展的空間。這種發(fā)展空間既受經濟規(guī)律驅使，也取決于要素市場化改革的推進力度。目前，長三角發(fā)達地區(qū)普遍呈現(xiàn)國土開發(fā)強度過大的特征，部分產業(yè)和資本成為一種內在趨勢。為此，必須致力于要素市場化改革，通過打破行政壁壘和加強政策協(xié)同，創(chuàng)造產業(yè)轉移和區(qū)域協(xié)調均衡發(fā)展的制度環(huán)境。

（作者：劉志彪，系南京大學長江產業(yè)經濟研究院理事長、院長，教育部“長江學者”特聘教授）