汪三貴 中國人民大學(xué)中國扶貧研究院院長、教授

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中國的扶貧開發(fā)根據(jù)扶貧對象可以分為兩個(gè)階段，一是從1986到2013年的區(qū)域扶貧開發(fā)階段，二是從2014年至今的精準(zhǔn)扶貧階段。

一、中國扶貧開發(fā)第一階段：區(qū)域扶貧開發(fā)（1986年-2013年）

1.區(qū)域扶貧開發(fā)的對象

區(qū)域扶貧開發(fā)，顧名思義，以貧困地區(qū)為扶貧對象。1986年，我國成立了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，確立了以貧困縣為單位進(jìn)行扶貧開發(fā)的工作重點(diǎn)，并確定了331個(gè)國家級貧困縣。1994年，國家把這一名單增加到592個(gè)，到2011年又增加到832個(gè)。也就是說，到2020年實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽的貧困縣是832個(gè)。在這一過程中，雖然有過貧困縣退出，但總的趨勢是只增不減?？梢?，從開始大規(guī)模扶貧以來，我們就把貧困縣作為主要扶貧開發(fā)對象，并且一直延續(xù)到現(xiàn)在。

2001年，國家出臺(tái)了《中國農(nóng)村扶貧規(guī)劃開發(fā)綱要（2001-2010）》，進(jìn)一步將貧困村作為扶貧對口單元，并在全國確定了14.8萬個(gè)貧困村作為扶貧對象。這里，國家的扶貧對象是貧困縣和貧困村。2011年，國家在新的扶貧開發(fā)綱要中提出，要將連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)對象，并在全國確立了14個(gè)集中連片特困地區(qū)。

在這一階段，我國以大大小小的貧困地區(qū)為扶貧對象，從縣到村，再到集中連片特困地區(qū)，開展深入的區(qū)域扶貧開發(fā)。

2.區(qū)域扶貧開發(fā)的成效

區(qū)域扶貧開發(fā)是以推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展、縮小區(qū)域相對差距帶動(dòng)貧困人口脫貧為目標(biāo)，也因此取得了顯著的成效。

從主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來看，貧困地區(qū)在糧食、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民人均純收入方面的增長速度明顯快于全國平均水平。以《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》執(zhí)行期間（1994年-2000年）為例，國家重點(diǎn)扶持的貧困縣（592個(gè)）農(nóng)業(yè)增加值年均增長7.5%，高于全國7.0%的年均增長速度；糧食產(chǎn)量年均增長1.9%，是全國平均增長速度(0.6%)的3.2倍；農(nóng)民人均純收入年均增長12.8%，比全國農(nóng)民人均收入的增速高2個(gè)百分點(diǎn)。2001年-2010年，國家將扶貧開發(fā)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧确隹h也扶村，帶動(dòng)貧困村農(nóng)民人均純收入的年均增長速度比全國農(nóng)村高3個(gè)百分點(diǎn)。

除此之外，貧困地區(qū)居民的生產(chǎn)生活條件也在不斷改善。比如，在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施變化方面，村村通公路、通電、通電話，村村能收看有線電視、能上網(wǎng)。國內(nèi)外專家的研究表明，1986-1995年，扶貧投資使貧困縣農(nóng)民人均收入增長速度比同一地區(qū)的非貧困縣快0.9%-2.2%，投資回報(bào)率達(dá)到11.6%-15.5%。

總體而言，幾十年來區(qū)域扶貧開發(fā)通過推動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，在一定程度上促進(jìn)了中國大規(guī)模減貧進(jìn)程，同時(shí)也減緩了區(qū)域差距的擴(kuò)大趨勢。

二、中國扶貧開發(fā)第二階段：精準(zhǔn)扶貧（2014年至今）

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西十八洞村考察時(shí)，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”理念。此后，精準(zhǔn)扶貧成為我國一項(xiàng)基本方略。從區(qū)域扶貧開發(fā)到精準(zhǔn)扶貧，扶貧對象也從貧困地區(qū)的貧困縣、貧困村下沉到貧困家庭、貧困人口，扶貧措施也直接到戶到人。

1.實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的背景

過去的區(qū)域開發(fā)扶貧政策難以使剩余的貧困人口受益，無法實(shí)現(xiàn)2020年全部貧困人口脫貧的國家目標(biāo)。經(jīng)過幾十年的區(qū)域扶貧開發(fā)，貧困人口逐漸從區(qū)域貧困轉(zhuǎn)向點(diǎn)狀分布，剩余的貧困人口貧困程度更深、脫貧難度更大。而此時(shí)，依靠區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴效應(yīng)”能帶動(dòng)的貧困人口越來越少，所以對剩下的貧困人口必須采取更有針對性的幫扶措施，才能幫助他們擺脫貧困。比如，通過對整村推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行評估以及大量的現(xiàn)場調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，整村推進(jìn)項(xiàng)目的扶貧效果顯著，但扶貧投資的主要受益對象是貧困村中相對較富裕的農(nóng)戶，而非貧困農(nóng)戶。調(diào)研顯示，整村推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施使平均收入以上的農(nóng)戶的收入和消費(fèi)年均增加9.2%，而平均收入以下的農(nóng)戶基本沒有從該項(xiàng)目中受益。因此，在這種情況下，面對經(jīng)濟(jì)增速放緩，不平等程度增加，區(qū)域扶貧開發(fā)的減貧能力下降，如果不實(shí)施瞄準(zhǔn)貧困家庭和貧困人口因人施策的精準(zhǔn)扶貧，就不可能實(shí)現(xiàn)2020年減貧目標(biāo)。