中國扶貧開發(fā)歷程的第一階段是區(qū)域扶貧開發(fā)階段。這一階段從1986年-2013年,以大大小小的貧困地區(qū)為扶貧對象,從832個(gè)貧困縣到14.8萬個(gè)貧困村再到14個(gè)集中連片特困地區(qū),通過推動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長在一定程度上促進(jìn)了中國大規(guī)模減貧進(jìn)程,同時(shí)也減緩了區(qū)域差距的擴(kuò)大趨勢。[文稿][課件]
中國扶貧開發(fā)歷程的第二階段是精準(zhǔn)扶貧階段。這一階段從2014年至今,以貧困家庭和貧困人口作為主要扶持對象,針對新階段深度貧困地區(qū)和特殊類型貧困人口特征,采用創(chuàng)新機(jī)制和舉措,短期內(nèi)重點(diǎn)解決貧困人口生活問題,長期則需要重點(diǎn)解決發(fā)展動(dòng)力和能力不足問題,并實(shí)施兜底政策。[文稿][課件]
汪三貴 中國人民大學(xué)中國扶貧研究院院長、教授
中國的扶貧開發(fā)根據(jù)扶貧對象可以分為兩個(gè)階段,一是從1986到2013年的區(qū)域扶貧開發(fā)階段,二是從2014年至今的精準(zhǔn)扶貧階段。
一、中國扶貧開發(fā)第一階段:區(qū)域扶貧開發(fā)(1986年-2013年)
1.區(qū)域扶貧開發(fā)的對象
區(qū)域扶貧開發(fā),顧名思義,以貧困地區(qū)為扶貧對象。1986年,我國成立了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,確立了以貧困縣為單位進(jìn)行扶貧開發(fā)的工作重點(diǎn),并確定了331個(gè)國家級貧困縣。1994年,國家把這一名單增加到592個(gè),到2011年又增加到832個(gè)。也就是說,到2020年實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽的貧困縣是832個(gè)。在這一過程中,雖然有過貧困縣退出,但總的趨勢是只增不減??梢?,從開始大規(guī)模扶貧以來,我們就把貧困縣作為主要扶貧開發(fā)對象,并且一直延續(xù)到現(xiàn)在。
2001年,國家出臺(tái)了《中國農(nóng)村扶貧規(guī)劃開發(fā)綱要(2001-2010)》,進(jìn)一步將貧困村作為扶貧對口單元,并在全國確定了14.8萬個(gè)貧困村作為扶貧對象。這里,國家的扶貧對象是貧困縣和貧困村。2011年,國家在新的扶貧開發(fā)綱要中提出,要將連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)對象,并在全國確立了14個(gè)集中連片特困地區(qū)。
在這一階段,我國以大大小小的貧困地區(qū)為扶貧對象,從縣到村,再到集中連片特困地區(qū),開展深入的區(qū)域扶貧開發(fā)。
2.區(qū)域扶貧開發(fā)的成效
區(qū)域扶貧開發(fā)是以推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展、縮小區(qū)域相對差距帶動(dòng)貧困人口脫貧為目標(biāo),也因此取得了顯著的成效。
從主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來看,貧困地區(qū)在糧食、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民人均純收入方面的增長速度明顯快于全國平均水平。以《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》執(zhí)行期間(1994年-2000年)為例,國家重點(diǎn)扶持的貧困縣(592個(gè))農(nóng)業(yè)增加值年均增長7.5%,高于全國7.0%的年均增長速度;糧食產(chǎn)量年均增長1.9%,是全國平均增長速度(0.6%)的3.2倍;農(nóng)民人均純收入年均增長12.8%,比全國農(nóng)民人均收入的增速高2個(gè)百分點(diǎn)。2001年-2010年,國家將扶貧開發(fā)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧确隹h也扶村,帶動(dòng)貧困村農(nóng)民人均純收入的年均增長速度比全國農(nóng)村高3個(gè)百分點(diǎn)。
除此之外,貧困地區(qū)居民的生產(chǎn)生活條件也在不斷改善。比如,在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施變化方面,村村通公路、通電、通電話,村村能收看有線電視、能上網(wǎng)。國內(nèi)外專家的研究表明,1986-1995年,扶貧投資使貧困縣農(nóng)民人均收入增長速度比同一地區(qū)的非貧困縣快0.9%-2.2%,投資回報(bào)率達(dá)到11.6%-15.5%。
總體而言,幾十年來區(qū)域扶貧開發(fā)通過推動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長,在一定程度上促進(jìn)了中國大規(guī)模減貧進(jìn)程,同時(shí)也減緩了區(qū)域差距的擴(kuò)大趨勢。
二、中國扶貧開發(fā)第二階段:精準(zhǔn)扶貧(2014年至今)
2013年11月,習(xí)近平總書記在湖南湘西十八洞村考察時(shí),首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”理念。此后,精準(zhǔn)扶貧成為我國一項(xiàng)基本方略。從區(qū)域扶貧開發(fā)到精準(zhǔn)扶貧,扶貧對象也從貧困地區(qū)的貧困縣、貧困村下沉到貧困家庭、貧困人口,扶貧措施也直接到戶到人。
1.實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的背景
過去的區(qū)域開發(fā)扶貧政策難以使剩余的貧困人口受益,無法實(shí)現(xiàn)2020年全部貧困人口脫貧的國家目標(biāo)。經(jīng)過幾十年的區(qū)域扶貧開發(fā),貧困人口逐漸從區(qū)域貧困轉(zhuǎn)向點(diǎn)狀分布,剩余的貧困人口貧困程度更深、脫貧難度更大。而此時(shí),依靠區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴效應(yīng)”能帶動(dòng)的貧困人口越來越少,所以對剩下的貧困人口必須采取更有針對性的幫扶措施,才能幫助他們擺脫貧困。比如,通過對整村推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行評估以及大量的現(xiàn)場調(diào)研,我們發(fā)現(xiàn),整村推進(jìn)項(xiàng)目的扶貧效果顯著,但扶貧投資的主要受益對象是貧困村中相對較富裕的農(nóng)戶,而非貧困農(nóng)戶。調(diào)研顯示,整村推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施使平均收入以上的農(nóng)戶的收入和消費(fèi)年均增加9.2%,而平均收入以下的農(nóng)戶基本沒有從該項(xiàng)目中受益。因此,在這種情況下,面對經(jīng)濟(jì)增速放緩,不平等程度增加,區(qū)域扶貧開發(fā)的減貧能力下降,如果不實(shí)施瞄準(zhǔn)貧困家庭和貧困人口因人施策的精準(zhǔn)扶貧,就不可能實(shí)現(xiàn)2020年減貧目標(biāo)。
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