[中圖分類號] D262；D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2020）05-0047-04

社區(qū)是黨委和政府聯(lián)系服務(wù)群眾的神經(jīng)末梢，是城市治理的“最后一公里”。習近平總書記高度重視社區(qū)工作，他指出，“把社區(qū)居民和單位組織好，打造共建共治共享的社區(qū)治理格局”。黨的十九屆四中全會提出，要“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”“健全社區(qū)管理和服務(wù)機制”。這些論述為推進社區(qū)治理明確了主攻方向，提供了科學(xué)路徑。

北京市海淀區(qū)曙光街道上河村社區(qū)建于2004年，運行十多年后，社區(qū)積累了半數(shù)電梯停運、公共設(shè)施癱瘓、物業(yè)公司頻繁更換等“問題死結(jié)”。破解難題需要大膽探索，2018年12月，曙光街道深化“吹哨報到”改革，率先在上河村社區(qū)試點“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)治理合伙人機制”，將社區(qū)黨組織、居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會、上級職能部門、共建合作單位六方主體納入社區(qū)治理體系，深入開展民主治理、民主決策和民主監(jiān)督實踐，初步解決了社區(qū)治理動力缺乏、主體缺位、互信缺失的三大難題，真正做到身后有隊伍、兜里有資源、矛盾不上交。疫情防控工作開展以來，上河村社區(qū)無確診病例、無疑似病例、無密接人員，實現(xiàn)了“保一方凈土、筑美好家園”的社區(qū)治理目標。

事莫明于有效：社區(qū)治理合伙人機制的實踐邏輯

基層直面各類問題，治理效果容不得半點虛假。很多成功的治理模式都是基層首創(chuàng)的，比如“楓橋經(jīng)驗”“吹哨報到”等。對于同一件事情，政府和公眾在整體與局部、長遠與當下、成效與損失等維度上，認識有時可能不一致。這就要求社區(qū)治理必須遵循小切口深推進、原湯化原食的改革方法論，在分歧中求共識，堅決試出一條行得通、真管用的社區(qū)治理新路子。

在“攏”字上做文章，解決群眾需求無限、黨委政府資源有限的問題。2019年，北京市12345熱線接聽群眾來電661.7萬個，辦理群眾訴求239.8萬件。面對海量需求，黨委政府“保姆式”的管理模式往往力不從心。上河村社區(qū)也遇到了類似情況，社區(qū)黨支部和居委會常常處于各類矛盾問題的焦點所在，疲于應(yīng)對眾多“問題死結(jié)”。為此，社區(qū)黨支部在街道黨工委的帶領(lǐng)下，及時轉(zhuǎn)變工作思路，組織召開居民大會，通過制定《社區(qū)公約》，明確了以社區(qū)黨組織為“主心骨”、社區(qū)居委會為“組織者”、社區(qū)全體業(yè)主為“當家人”、物業(yè)公司為“大管家”、上級業(yè)務(wù)職能部門為“后援團”、參與社區(qū)服務(wù)保障的其他社會單位為“共建者”的社區(qū)治理六方責任主體，最大程度地“攏”住了社區(qū)治理的利益攸關(guān)方。以“后援團”為例，成員包括街道各職能部門、區(qū)屬各相關(guān)單位和有關(guān)執(zhí)法部門。每當社區(qū)有需求時，“后援團”成員及時出面幫助解決問題，并給予職權(quán)范圍內(nèi)相應(yīng)的政策支持、工作指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)保障服務(wù)。比如，小區(qū)排查高空墜物安全隱患，房管所隨叫隨到；小區(qū)鍋爐排放超標，熱力集團主動介入應(yīng)急接管。曙光街道上河村社區(qū)治理合伙人機制實踐表明，只有多元主體各盡其力，才能畫好社區(qū)治理“同心圓”。

在“清”字上下功夫，解決社區(qū)治理主體權(quán)責邊界模糊的問題。權(quán)責清晰是高效治理的基礎(chǔ)，是眾人事眾人商量的前提。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社區(qū)層面的治理主體愈來愈多，若彼此職責邊界不清晰，容易引發(fā)各方相互推諉扯皮，甚至自說自話、自行其是的情況，從而導(dǎo)致出現(xiàn)社區(qū)黨組織“出力不討好”，居委會作為居民“代言人”的角色漸淡、作為政府“代理人”的角色漸濃，物業(yè)企業(yè)參與治理的意識不強，業(yè)委會代表性不夠強等問題，影響社區(qū)治理效果。由于各方糾紛層出不窮，很多公共議題被迫陷入“公地悲劇”。痛定思痛，上河村社區(qū)黨支部把六方合伙人聚到一塊，“按住葫蘆摳籽”，一一明確各自職責和“公地”事務(wù)處理程序，并以簽訂《合伙人公約》等“軟法”的形式加以固定。面對56部電梯中29部同時停運的問題，上河村社區(qū)黨支部沒有同意先行墊付的方案，而是及時召開合伙人工作例會，讓各個治理主體回歸契約精神，各歸其位、各擔其責，最終達成動用公共維修基金更換電梯的協(xié)議。曙光街道上河村社區(qū)的做法說明一個道理，社區(qū)治理不能“剪不斷理還亂”，必須明確權(quán)責邊界，既要“誰的孩子誰抱走”，也要“大家的事情大家辦”。

在“信”字上動腦筋，解決社區(qū)治理各方互信缺失的問題。信任是黃金。當前，在城市社區(qū)，“陌生人社會”正加速形成，相互之間缺乏信息溝通和共享，導(dǎo)致很多問題陷入膠著或者惡性循環(huán)的狀態(tài)。北京無小事，事事連政治?；バ湃笔г诒硐笊鲜菧贤ú蛔愕男栴}，但其本質(zhì)是治理功夫不到、底數(shù)不清的大問題。必須通過推動事務(wù)陽光化、監(jiān)督規(guī)范化，克服“干部說了算、群眾靠邊站”的頑疾，從而化解矛盾于本地、消除沖突于未然、防范風險于無形。曙光街道上河村社區(qū)治理合伙人機制的可貴之處，就在于看到了互信缺失背后的隱患，以信息共享和對稱作為解決社區(qū)問題的切入點，明確重大議題必須經(jīng)各方合伙人平等協(xié)商、充分醞釀、共同決策，并在樓門洞、地庫、電梯口等處設(shè)立67個點位進行飽和式公開，定期公布六方主體限定范圍內(nèi)的所有事項，特別是物業(yè)公司經(jīng)營情況和社區(qū)疫情防控工作要求。上河村社區(qū)居民普遍反映，他們的知情權(quán)得到了尊重。上河村社區(qū)在治理實踐中，通過互信互諒增加內(nèi)在情感紐帶，通過信息及時有效公開增加透明度，真正形成了社區(qū)治理的命運共同體。

論莫定于有證：社區(qū)治理合伙人機制的理論邏輯

黨的十九屆四中全會《決定》提出，我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢，前三條就是：堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅持人民當家作主、堅持全面依法治國。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐。在曙光街道上河村社區(qū)治理合伙人機制的實踐過程中，可以清晰看到這三者有機統(tǒng)一的身影。

社區(qū)治理必須毫不動搖地堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從法理上看，黨的十九大通過的黨章第三十三條指出，“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理”，這是以黨的根本大法的形式，明確了基層黨組織在基層社會治理中的定位。從制度上看，社區(qū)治理必須要把中國特色社會主義制度最本質(zhì)的特征、中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢——中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)納入其中，即我國的社區(qū)治理一定是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下前進的，無論群眾自治組織、社會組織等怎樣發(fā)揮作用，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動搖。從經(jīng)驗上看，基層黨組織只有在基層民主發(fā)育的初期就主導(dǎo)社區(qū)共同體的塑造，才能使基層民主得到良性發(fā)展。反之，一旦社區(qū)自治組織脫離了黨的領(lǐng)導(dǎo)，便可能會使基層民主走向極端。曙光街道上河村社區(qū)治理合伙人機制旗幟鮮明地將社區(qū)黨組織作為社區(qū)治理的第一推動力、第一責任人、第一示范者，在“到位不越位，有為不亂為”的情況下，主動搭建協(xié)商機制、參與平臺，培育并引領(lǐng)社會各類組織和群眾有序參與，使社區(qū)治理始終保持正確發(fā)展方向。

社區(qū)治理必須堅持以法治為依托。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，也是社區(qū)治理的圭臬。當前，針對社區(qū)治理遇到的新矛盾、新問題，各級各部門制定了大量的制度、法規(guī)和政策，但實際執(zhí)行中，有時效果不明顯、責任難落實。盡管如此，社區(qū)治理體系的形成仍舊不能離開法治的保障作用，必須明確法律法規(guī)這條底線不可逾越。上河村社區(qū)通過居民大會制定《社區(qū)公約》、通過合伙人工作例會制定《合伙人公約》《信息共享公示制度》并嚴格貫徹實施的過程，就是以法治精神貫穿和滲透基層社會治理、引導(dǎo)居民群眾在法治軌道上解決紛爭的生動實踐。實踐證明，群眾只有真正在參與社區(qū)治理的過程中感受到法治的魅力，才能培育起成熟的公民意識和法治思維。因此，基層黨組織在教育引導(dǎo)群眾遵守法律法規(guī)的同時，還應(yīng)帶領(lǐng)群眾制定并遵守社區(qū)“軟法”，共同解決公共事務(wù)和公益事業(yè)方面的問題，切實把法治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

社區(qū)治理必須確保人民當家作主。居民參與社區(qū)治理的積極性、主動性來自于群眾真正感受到自己是“當家人”“主人翁”，而非“局外人”“被治理人”。“西城大媽”“朝陽群眾”等群眾自治品牌生命力旺盛的根本原因就在于這些群體在自治中形成了正反饋，即以主人的姿態(tài)來照看自己的家園，并且具有可持續(xù)性。實踐中，北京市很多社區(qū)都探索了不同形式的議事模式，但也或多或少存在議而不決、決而不行、行而無果的問題。曙光街道上河村社區(qū)治理合伙人機制在制度設(shè)計上將社區(qū)全體業(yè)主（而非業(yè)委會）作為“當家人”，以群眾滿意度作為治理工作的重要標尺和改進工作的考評依據(jù)。這一設(shè)計帶來的最大變化是群眾的自治意識和自治能力的顯著提高，同時約束其他各方在治理活動中必須時刻關(guān)照群眾的正當訴求，實現(xiàn)人民城市人民建、人民城市為人民。

行愈篤則知益明：社區(qū)治理合伙人機制的深刻啟迪

星星之火，可以燎原。如果北京市7120個社區(qū)村都能廣泛動員、有效凝聚各類駐區(qū)單位、社會組織、廣大群眾深度參與基層治理，將真正釋放出社區(qū)治理的磅礴偉力。目前，上河村經(jīng)驗已經(jīng)在曙光街道17個社區(qū)推廣，取得了良好效果。但由于各個社區(qū)的基礎(chǔ)條件、資源稟賦、居民結(jié)構(gòu)不盡相同，個別社區(qū)在引進之后還存在水土不服的情況。“治不必同，期于利民”，通過梳理社區(qū)治理合伙人機制與昌平區(qū)霍營街道黨建引領(lǐng)五方共建機制的共性和差異，得到如下啟示。

民心就是最大的政治。無論過去、現(xiàn)在和將來，以人民為本、密切聯(lián)系群眾都是我們黨從勝利走向勝利的最大政治優(yōu)勢。群眾利益無小事，實踐中要防止以厘清權(quán)責邊界為由，在服務(wù)群眾方面出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，須知厘清邊界實際上是為了提供更高效的服務(wù)，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責任，約束和改造現(xiàn)有國家權(quán)力向下延伸到基層的機構(gòu)與方式，讓社區(qū)治理從政府“端菜”變?yōu)槿罕?ldquo;點單”。同時，鼓勵多元主體參與社會治理，絕不意味著黨委政府可以“歇歇腳”“喘口氣”。“不管什么時候，‘一切為了群眾’的價值觀不能忘，‘一切依靠群眾’的方法論不能丟”，始終牢記人民利益高于一切，切實把對上負責與對下負責統(tǒng)一起來，決不做自以為領(lǐng)導(dǎo)滿意卻讓群眾失望的蠢事。

基層治理的供給側(cè)改革刻不容緩。基層治理長期面臨資源有限需求無限、人手有限服務(wù)無限、權(quán)力有限責任無限的困境，無論是“六方主體”還是“五方共建”，其本質(zhì)都是在供給側(cè)上開源。習近平總書記在北京調(diào)研指導(dǎo)疫情防控工作時強調(diào)，要把防控力量向社區(qū)下沉。這啟示我們必須變“責任型社區(qū)治理”為“資源型社區(qū)治理”，使各方主體遇到問題后不是推卸責任，而是貢獻能夠提供的治理資源；不是遇事各方讓渡利益被動協(xié)商，而是事前共謀利益主動作為。在這個過程中，黨組織是“定海神針”，也是最重要的戰(zhàn)略資源，因為黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢在發(fā)揮得當?shù)那闆r下，能夠迅速轉(zhuǎn)化為政治資源、組織資源和嵌入式的治理資源。當前，疫情防控進入常態(tài)化階段，基層黨組織應(yīng)當毫不動搖地堅持黨建引領(lǐng)，善于在“螺螄殼里做道場”，努力激發(fā)社區(qū)治理的內(nèi)生動力，調(diào)動不同主體的積極性與主動性，使各類休眠資源得到有效釋放。

路線確定之后干部就是決定因素。城市的事說到底是人的事，治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。社區(qū)書記的水平在某種程度上就代表了社區(qū)治理的水平，社區(qū)工作者的綜合能力在某種程度上就代表了社區(qū)的治理能力。在經(jīng)歷社區(qū)換屆之后，大量新任黨組織書記、居委會主任走向前臺。這次疫情防控中，個別新任社區(qū)書記、主任暴露出在組織動員群眾、統(tǒng)籌轄區(qū)資源、激勵干部擔當作為方面的不足。因此，必須持續(xù)加強對基層干部特別是“火車頭”的治理能力和專業(yè)能力培訓(xùn)，不斷提高基層干部的憂患意識、風險意識、全局意識和全周期管理能力，從立足防范化解風險的大前提來統(tǒng)籌社區(qū)治理各項工作，努力將矛盾消解于未然。還要不斷加強基層干部隊伍建設(shè)，鼓勵更多高學(xué)歷、高素質(zhì)人才和本社區(qū)居民加入社工隊伍，著力解決“靠什么凝聚人、拿什么激勵人”的問題，切實增強基層干部的使命感、認同感和歸屬感，使社區(qū)工作者成為令人向往、受人尊重的職業(yè)。

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（作者簡介：陳闖，北京市黨的建設(shè)研究所干部）