2013年黨的十八屆三中全會(huì)《決定》把預(yù)算改革列入財(cái)政改革的重點(diǎn)，以此作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。不言而喻，改革地方預(yù)算以系統(tǒng)強(qiáng)化公共服務(wù)績(jī)效是其中特別重要的組成部分。政府的本質(zhì)是服務(wù)人民，其有效性主要取決于預(yù)算把支出有效地轉(zhuǎn)換為服務(wù)以滿足民眾需求的能力。就支出比重和服務(wù)責(zé)任而言，服務(wù)型政府的重心明顯在地方，尤其是在基層：平均而言，基層政府為70%以上的人口提供了70%以上的公共服務(wù)。以此言之，把地方和基層預(yù)算塑造為構(gòu)建和實(shí)踐協(xié)調(diào)民主體系的主要平臺(tái)，其深遠(yuǎn)意義不可估量。

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》明確規(guī)定：構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐。就增強(qiáng)預(yù)算過(guò)程的治理功能而言，四項(xiàng)制度機(jī)制可望作為最佳落實(shí)機(jī)制發(fā)揮作用，這就是需求表達(dá)制度、方案反映制度、公民評(píng)論制度以及抱怨和救濟(jì)制度。每項(xiàng)制度都對(duì)應(yīng)預(yù)算過(guò)程不同階段的運(yùn)作，共同支持問(wèn)責(zé)（accountability）和回應(yīng)性（responsiveness），這是確保預(yù)算對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付“接得住、接得牢”的根本保障。與往年不同，今年的《政府工作報(bào)告》把增加1萬(wàn)億元財(cái)政赤字和發(fā)行1萬(wàn)億元的抗疫特別國(guó)債，全部作為特殊轉(zhuǎn)換支付資金“直達(dá)市縣基層”，由此強(qiáng)化了制度建構(gòu)的特殊重要性。

一、預(yù)算編制階段：需求表達(dá)制度

預(yù)算是由不同階段組成的循環(huán)運(yùn)作過(guò)程。第一階段是各部門(mén)與機(jī)構(gòu)編制預(yù)算草案，這是預(yù)算過(guò)程最重要的階段，因?yàn)轭A(yù)算草案的質(zhì)量直接影響隨后的預(yù)算審查和執(zhí)行的質(zhì)量，進(jìn)而影響作為最終結(jié)果的公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、成本、及時(shí)性、可及性和平等性，這些正是公共財(cái)政“保民生”的關(guān)鍵要素，也是民眾能夠切身感受、也最為關(guān)切的要素，因而構(gòu)成服務(wù)型政府的基石。

在這里，預(yù)算編制的中心任務(wù)就是把民眾的需求與政策目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，作為制定預(yù)算目標(biāo)的基礎(chǔ)，這些預(yù)算目標(biāo)通常需要以產(chǎn)出目標(biāo)表達(dá)。2020年《政府工作報(bào)告》確立了一系列綜合性的政策目標(biāo)，概括起來(lái)就是“六穩(wěn)”“六保”。這些目標(biāo)必須具體化才能切實(shí)操作，比如“保就業(yè)”需要具體化為“就業(yè)培訓(xùn)”等項(xiàng)目與活動(dòng)，這些項(xiàng)目與活動(dòng)還要有特定的產(chǎn)出（output）目標(biāo)，比如就業(yè)培訓(xùn)人數(shù)和就業(yè)率提高百分比。這些產(chǎn)出類(lèi)別必須在支出安排中予以鑒別，確?？珊藢?shí)性和公開(kāi)性，包括在相關(guān)文件和媒體上公布，使民眾能看清政府資金如何幫助改進(jìn)他們關(guān)心的公共服務(wù)。

需求表達(dá)制度旨在確保民眾對(duì)服務(wù)需求的表達(dá)權(quán)。民眾表達(dá)的需求信息連同政策目標(biāo)被轉(zhuǎn)換為具體的產(chǎn)出目標(biāo)，進(jìn)而形成相應(yīng)的支出安排。從協(xié)調(diào)民主的意義上講，確保預(yù)算過(guò)程采納民眾的需求信息至關(guān)緊要。為此，地方人大代表應(yīng)深入社區(qū)、深入群眾采集這些信息，或者在預(yù)算聽(tīng)證等直接參與機(jī)制中保持對(duì)民眾意見(jiàn)和建議的詳細(xì)記錄，并協(xié)調(diào)民眾與支出機(jī)構(gòu)對(duì)支出安排的意見(jiàn)和建議，以確保預(yù)算草案中有所回應(yīng)。

二、預(yù)算草案審查階段：方案反映制度

在把預(yù)算目標(biāo)轉(zhuǎn)換為預(yù)算草案后，預(yù)算過(guò)程即進(jìn)入審查階段，焦點(diǎn)是審查支出分配方案，主要涉及服務(wù)（產(chǎn)出）交付的數(shù)量、類(lèi)別和優(yōu)先性排序，分為兩個(gè)關(guān)鍵方面：首先是實(shí)際支出方案，即關(guān)于花多少錢(qián)、錢(qián)花在何處、需要實(shí)現(xiàn)哪些產(chǎn)出目標(biāo)的財(cái)務(wù)安排；其次是非財(cái)務(wù)層面的技術(shù)方案，比如引導(dǎo)公民遵循“正確垃圾分類(lèi)”應(yīng)設(shè)計(jì)哪些具體活動(dòng)，包括宣傳、監(jiān)督和獎(jiǎng)罰等。

把預(yù)算目標(biāo)轉(zhuǎn)換為支出方案和解決方案的過(guò)程相當(dāng)復(fù)雜，其中許多依賴專(zhuān)業(yè)技術(shù)，并且屬于典型的機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)作。正因?yàn)槿绱?，促進(jìn)當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)兩類(lèi)方案的意見(jiàn)表達(dá)很重要。如果只是在預(yù)算草案編制階段聽(tīng)取公民意見(jiàn)，但缺失草案審查階段的公民意見(jiàn)表達(dá)，支出方案和技術(shù)方案依然可能出現(xiàn)系統(tǒng)性偏差。方案反映制度旨在促進(jìn)公民對(duì)支出方案和技術(shù)方案的意見(jiàn)表達(dá)，這對(duì)控制這一偏差和實(shí)現(xiàn)方案擇優(yōu)非常重要，在許多情況下，公民對(duì)如何以最省錢(qián)和最有效的方案解決問(wèn)題，往往比官員甚至專(zhuān)業(yè)人士了解更多。但這些寶貴的信息只有在適當(dāng)?shù)闹贫葯C(jī)制中才能得到開(kāi)發(fā)利用，進(jìn)而對(duì)改進(jìn)公共服務(wù)績(jī)效作出貢獻(xiàn)。中國(guó)許多地方都有這方面的大量案例，“現(xiàn)場(chǎng)辦公”就是典型例子。

三、預(yù)算執(zhí)行階段：公民評(píng)論制度

2020年的《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)了“把廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)的手腳從形式主義的束縛中解脫出來(lái)”，以及“要緊緊依靠人民群眾，尊重基層首創(chuàng)精神”。地方預(yù)算執(zhí)行通常是問(wèn)題多發(fā)階段，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)管理者和技術(shù)專(zhuān)家在此階段居于支配性地位，缺失與社會(huì)和民眾的接觸面及相關(guān)互動(dòng)，使得滋生與蔓延形式主義的風(fēng)險(xiǎn)變得很高；缺乏監(jiān)督和激勵(lì)時(shí)，他們也很少有壓力和動(dòng)力以最有效率的方式行事，以至公民關(guān)切很難得到切實(shí)回應(yīng)。

在這種情況下，建立預(yù)算執(zhí)行的公民評(píng)論制度變得非常重要。否則，預(yù)算將很難以回應(yīng)公民需求的方式被執(zhí)行。這項(xiàng)制度賦予公民對(duì)預(yù)算執(zhí)行發(fā)表評(píng)論，把評(píng)論撰寫(xiě)為公民報(bào)告，提交人大有關(guān)機(jī)構(gòu)和相關(guān)的支出責(zé)任部門(mén)，并在規(guī)定的媒體或網(wǎng)站上公開(kāi)。評(píng)論既針對(duì)預(yù)算執(zhí)行規(guī)則，也針對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程和實(shí)際效果，可望作為減少形式主義和官僚主義的有效機(jī)制發(fā)揮作用，從而促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量。

四、預(yù)算評(píng)估與審計(jì)階段：抱怨和救濟(jì)制度

預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的關(guān)鍵方面是公共服務(wù)績(jī)效?？?jī)效的終極含義是民眾有充分的獲得感和滿足感，公共支出的價(jià)值和公共治理的主要目的也在這里。然而，預(yù)算執(zhí)行不良將損害獲得感和滿足感，直接或間接導(dǎo)致其利益受損。這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)總是存在的，這意味著有必要建構(gòu)救濟(jì)制度并融入預(yù)算過(guò)程的評(píng)估與審計(jì)階段。該制度賦予民眾在公民評(píng)論中表達(dá)抱怨并要求救濟(jì)的權(quán)利，以及把這些報(bào)告提交給審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)利。如果審計(jì)結(jié)果確認(rèn)服務(wù)交付績(jī)效不佳，并且主要原因在于負(fù)責(zé)相關(guān)服務(wù)交付的部門(mén)和官員沒(méi)有采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)解決公民抱怨，那么，審計(jì)機(jī)關(guān)和公民可以要求這些部門(mén)與官員采取適當(dāng)?shù)木葷?jì)。

至此，預(yù)算過(guò)程的協(xié)商民主體系完成一個(gè)循環(huán)，繼而進(jìn)入下一個(gè)循環(huán)?？梢院侠硗普?，融入制度性協(xié)商民主機(jī)制的地方預(yù)算過(guò)程，將對(duì)改進(jìn)預(yù)算的治理功能、增進(jìn)民眾對(duì)政府的信任作出巨大貢獻(xiàn)。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心）

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