2013年黨的十八屆三中全會《決定》把預(yù)算改革列入財政改革的重點，以此作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。不言而喻，改革地方預(yù)算以系統(tǒng)強化公共服務(wù)績效是其中特別重要的組成部分。政府的本質(zhì)是服務(wù)人民，其有效性主要取決于預(yù)算把支出有效地轉(zhuǎn)換為服務(wù)以滿足民眾需求的能力。就支出比重和服務(wù)責(zé)任而言，服務(wù)型政府的重心明顯在地方，尤其是在基層：平均而言，基層政府為70%以上的人口提供了70%以上的公共服務(wù)。以此言之，把地方和基層預(yù)算塑造為構(gòu)建和實踐協(xié)調(diào)民主體系的主要平臺，其深遠意義不可估量。

黨的十九屆四中全會《決定》明確規(guī)定：構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐。就增強預(yù)算過程的治理功能而言，四項制度機制可望作為最佳落實機制發(fā)揮作用，這就是需求表達制度、方案反映制度、公民評論制度以及抱怨和救濟制度。每項制度都對應(yīng)預(yù)算過程不同階段的運作，共同支持問責(zé)（accountability）和回應(yīng)性（responsiveness），這是確保預(yù)算對上級轉(zhuǎn)移支付“接得住、接得牢”的根本保障。與往年不同，今年的《政府工作報告》把增加1萬億元財政赤字和發(fā)行1萬億元的抗疫特別國債，全部作為特殊轉(zhuǎn)換支付資金“直達市縣基層”，由此強化了制度建構(gòu)的特殊重要性。

一、預(yù)算編制階段：需求表達制度

預(yù)算是由不同階段組成的循環(huán)運作過程。第一階段是各部門與機構(gòu)編制預(yù)算草案，這是預(yù)算過程最重要的階段，因為預(yù)算草案的質(zhì)量直接影響隨后的預(yù)算審查和執(zhí)行的質(zhì)量，進而影響作為最終結(jié)果的公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、成本、及時性、可及性和平等性，這些正是公共財政“保民生”的關(guān)鍵要素，也是民眾能夠切身感受、也最為關(guān)切的要素，因而構(gòu)成服務(wù)型政府的基石。

在這里，預(yù)算編制的中心任務(wù)就是把民眾的需求與政策目標(biāo)結(jié)合起來，作為制定預(yù)算目標(biāo)的基礎(chǔ)，這些預(yù)算目標(biāo)通常需要以產(chǎn)出目標(biāo)表達。2020年《政府工作報告》確立了一系列綜合性的政策目標(biāo)，概括起來就是“六穩(wěn)”“六保”。這些目標(biāo)必須具體化才能切實操作，比如“保就業(yè)”需要具體化為“就業(yè)培訓(xùn)”等項目與活動，這些項目與活動還要有特定的產(chǎn)出（output）目標(biāo)，比如就業(yè)培訓(xùn)人數(shù)和就業(yè)率提高百分比。這些產(chǎn)出類別必須在支出安排中予以鑒別，確保可核實性和公開性，包括在相關(guān)文件和媒體上公布，使民眾能看清政府資金如何幫助改進他們關(guān)心的公共服務(wù)。

需求表達制度旨在確保民眾對服務(wù)需求的表達權(quán)。民眾表達的需求信息連同政策目標(biāo)被轉(zhuǎn)換為具體的產(chǎn)出目標(biāo)，進而形成相應(yīng)的支出安排。從協(xié)調(diào)民主的意義上講，確保預(yù)算過程采納民眾的需求信息至關(guān)緊要。為此，地方人大代表應(yīng)深入社區(qū)、深入群眾采集這些信息，或者在預(yù)算聽證等直接參與機制中保持對民眾意見和建議的詳細記錄，并協(xié)調(diào)民眾與支出機構(gòu)對支出安排的意見和建議，以確保預(yù)算草案中有所回應(yīng)。

二、預(yù)算草案審查階段：方案反映制度

在把預(yù)算目標(biāo)轉(zhuǎn)換為預(yù)算草案后，預(yù)算過程即進入審查階段，焦點是審查支出分配方案，主要涉及服務(wù)（產(chǎn)出）交付的數(shù)量、類別和優(yōu)先性排序，分為兩個關(guān)鍵方面：首先是實際支出方案，即關(guān)于花多少錢、錢花在何處、需要實現(xiàn)哪些產(chǎn)出目標(biāo)的財務(wù)安排；其次是非財務(wù)層面的技術(shù)方案，比如引導(dǎo)公民遵循“正確垃圾分類”應(yīng)設(shè)計哪些具體活動，包括宣傳、監(jiān)督和獎罰等。

把預(yù)算目標(biāo)轉(zhuǎn)換為支出方案和解決方案的過程相當(dāng)復(fù)雜，其中許多依賴專業(yè)技術(shù)，并且屬于典型的機構(gòu)內(nèi)部運作。正因為如此，促進當(dāng)?shù)孛癖妼深惙桨傅囊庖姳磉_很重要。如果只是在預(yù)算草案編制階段聽取公民意見，但缺失草案審查階段的公民意見表達，支出方案和技術(shù)方案依然可能出現(xiàn)系統(tǒng)性偏差。方案反映制度旨在促進公民對支出方案和技術(shù)方案的意見表達，這對控制這一偏差和實現(xiàn)方案擇優(yōu)非常重要，在許多情況下，公民對如何以最省錢和最有效的方案解決問題，往往比官員甚至專業(yè)人士了解更多。但這些寶貴的信息只有在適當(dāng)?shù)闹贫葯C制中才能得到開發(fā)利用，進而對改進公共服務(wù)績效作出貢獻。中國許多地方都有這方面的大量案例，“現(xiàn)場辦公”就是典型例子。

三、預(yù)算執(zhí)行階段：公民評論制度

2020年的《政府工作報告》強調(diào)了“把廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)的手腳從形式主義的束縛中解脫出來”，以及“要緊緊依靠人民群眾，尊重基層首創(chuàng)精神”。地方預(yù)算執(zhí)行通常是問題多發(fā)階段，因為機構(gòu)管理者和技術(shù)專家在此階段居于支配性地位，缺失與社會和民眾的接觸面及相關(guān)互動，使得滋生與蔓延形式主義的風(fēng)險變得很高；缺乏監(jiān)督和激勵時，他們也很少有壓力和動力以最有效率的方式行事，以至公民關(guān)切很難得到切實回應(yīng)。

在這種情況下，建立預(yù)算執(zhí)行的公民評論制度變得非常重要。否則，預(yù)算將很難以回應(yīng)公民需求的方式被執(zhí)行。這項制度賦予公民對預(yù)算執(zhí)行發(fā)表評論，把評論撰寫為公民報告，提交人大有關(guān)機構(gòu)和相關(guān)的支出責(zé)任部門，并在規(guī)定的媒體或網(wǎng)站上公開。評論既針對預(yù)算執(zhí)行規(guī)則，也針對預(yù)算執(zhí)行過程和實際效果，可望作為減少形式主義和官僚主義的有效機制發(fā)揮作用，從而促進預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量。

四、預(yù)算評估與審計階段：抱怨和救濟制度

預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的關(guān)鍵方面是公共服務(wù)績效?？冃У慕K極含義是民眾有充分的獲得感和滿足感，公共支出的價值和公共治理的主要目的也在這里。然而，預(yù)算執(zhí)行不良將損害獲得感和滿足感，直接或間接導(dǎo)致其利益受損。這類風(fēng)險總是存在的，這意味著有必要建構(gòu)救濟制度并融入預(yù)算過程的評估與審計階段。該制度賦予民眾在公民評論中表達抱怨并要求救濟的權(quán)利，以及把這些報告提交給審計機關(guān)的權(quán)利。如果審計結(jié)果確認(rèn)服務(wù)交付績效不佳，并且主要原因在于負(fù)責(zé)相關(guān)服務(wù)交付的部門和官員沒有采取適當(dāng)?shù)男袆咏鉀Q公民抱怨，那么，審計機關(guān)和公民可以要求這些部門與官員采取適當(dāng)?shù)木葷?/p>

至此，預(yù)算過程的協(xié)商民主體系完成一個循環(huán)，繼而進入下一個循環(huán)。可以合理推論，融入制度性協(xié)商民主機制的地方預(yù)算過程，將對改進預(yù)算的治理功能、增進民眾對政府的信任作出巨大貢獻。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心）

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